毛志芳 劉劍 趙寶蘋

摘要：當前全國各大城市土地市場一片“繁榮”，各地房價節(jié)節(jié)攀升。當人們把目光投向高漲的房價之余，將矛頭指向了土地的一級市場。而與土地一級市場密切相關(guān)的土地收儲，越來越多成為政府融資的重要手段。因此，如何根據(jù)政府導向及社會經(jīng)濟發(fā)展制定合理的土地收儲計劃，規(guī)范土地收儲程序，避免資金風險，探索適于當?shù)赝恋厥諆Φ哪Ｊ斤@得尤為重要。本文立足于南昌市土地儲備行為，結(jié)合國內(nèi)其他城市的土地收儲模式，分析南昌市土地儲備模式、并提出優(yōu)化南昌市土地儲備模式的建議，以期促進南昌全力打造核心增長極，實現(xiàn)大發(fā)展。

關(guān)鍵詞：南昌市；土地儲備；運行優(yōu)化

一、當前土地收儲情況

伴隨著改革開放，我國的土地使用制度從“三無”轉(zhuǎn)變到了“三有”，使得國有土地使用權(quán)的價值在政府管控下逐步推向市場，土地儲備機構(gòu)也逐漸從國外引進轉(zhuǎn)向國內(nèi)并在各地逐步推行，結(jié)合我國的社會主義市場模式，逐步實現(xiàn)了政府在土地管理的實踐中實現(xiàn)資源與資產(chǎn)并重的目標。

就上海、杭州、南通當前三種土地儲備模式而言（見表1），南昌市土地中心的運作模式幾乎是杭州與南通的翻版，但仍略有不同，特別是供應土地的主體與權(quán)力是代國土局行使，儲備中心無權(quán)進行獨攬，這也造成南昌市土地儲備中心只是一個代理事業(yè)單位，這勢必影響南昌市土地儲備工作的有效開展，影響政府對一級土地市場的管控。

二、南昌市土地儲備模式的弊端

（一）土地儲備中心位置關(guān)系難界定，沒有獨立土地運營權(quán)限，工作主動性弱

土地利用優(yōu)化配置是實現(xiàn)土地資源合理利用和區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的重要途徑和手段。根據(jù)南昌市人民政府對南昌市土地儲備中心職責的定位：在市土地儲備委員會、市土地儲備推進領(lǐng)導小組、市國土資源局領(lǐng)導下，統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、管理全市土地儲備工作，設(shè)置高新區(qū)、經(jīng)開區(qū)、紅谷灘區(qū)作為派駐分中心。南昌市土地儲備中心從職能定位上涉及發(fā)改委、建委、監(jiān)察、國土、財政、規(guī)劃、住房、審計等多個部門，但其隸屬于國土局，無任何事權(quán)，從運行機制上往往受制于以上各部門的狀態(tài)，只是一個“辦事”機構(gòu)，在“夾縫”中得到各部門協(xié)作。而作為駐派機構(gòu)的分中心境遇更尷尬。分中心以往隸屬于當?shù)乜h級政府，在工作協(xié)調(diào)更有力度，已經(jīng)形成一套完整收儲體系，新成立的分中心作為市級土地儲備中心的駐派機構(gòu)，隸屬市級土地儲備中心。

（二）資金運作過于封閉，資金運作風險大

南昌市土地儲備中心及分中心成立之初政府財政撥款作為啟動資金，后期資金主要來源于商業(yè)性銀行貸款，但從土地拆遷成本及土地出讓收入所得而言土地收儲可以為政府帶來可觀收入，但對從商業(yè)銀行取得貸款，來用于土地拆遷成本，拆遷的進度快慢直接影響著資金的回籠，銀行利息的支付將會是不小的數(shù)額，加上受國家、國際金融政策的影響，土地儲備將步履維艱。其實我國大多數(shù)城市土地儲備都存在問題：1.土地儲備融資的法規(guī)及監(jiān)管政策不完善；2.土地儲備融資主體性質(zhì)不明確；3.土地儲備融資渠道和融資模式單一；4.土地儲備融資期限較短。

當土地儲備不能馬上投入市場時，政府保有土地就會產(chǎn)生持有成本，積壓資金，降低資金的流動性，其中的銀行貸款還需支付高額的利息，土地儲備中心要繼續(xù)收購土地就要追加大筆的資金。

（三）缺少土地儲備監(jiān)察

我國土地儲備機構(gòu)設(shè)置的模式上看，主要有兩種：一種是單一結(jié)構(gòu)，土地儲備機構(gòu)隸屬土地管理部門，如上海；另一種是雙結(jié)構(gòu)，即土地收購儲備委員會和土地收購儲備機構(gòu)。南昌市土地儲備中心屬于后者，并未建立有效的土地儲備監(jiān)察，對于土地儲備在整個運作過程中如何避免因政策、資金、合法性帶來的各種風險，往往通過自身的意識來處理。

三、南昌市土地儲備模式優(yōu)化建議

（一）強化南昌市土地儲備中心行政主動權(quán)

南昌市土地儲備中心在對南昌市土地收儲的過程中過分被動，主動性收儲少，被動性收儲較多，這也是土地儲備中心因過少的行政人事權(quán)，一方面要為政府實現(xiàn)公共利益最大化，另一方面要實現(xiàn)土地資產(chǎn)的利益最大化，導致無法展開“拳腳”，因此有必要在市政府的領(lǐng)導下，從過多的羈絆中獨立壯大起來，能夠把握收儲的主動權(quán)，充分為城市“把脈”。

（二）健全地方行政法規(guī)

南昌市對于土地收儲行為以及資金運作大多只是依據(jù)2012年市政府制定的《南昌市土地儲備辦法》，缺少有效的法律支持，伴隨著土地儲備業(yè)務不斷深入，各種問題將會不斷凸顯，對法律的有效訴求將越來越多，如何合理規(guī)范土地收儲行為，則需要更多的法律支持，避免“擦邊球”，使得收儲行為在各個行政部門運作時能夠有法可依。

（三）建立土地儲備信息系統(tǒng)庫及監(jiān)察制度

隨著信息技術(shù)的飛速發(fā)展和管理理念不斷創(chuàng)新，管理信息系統(tǒng)正在使用新的技術(shù)和方法，向更加實用、廣泛的領(lǐng)域拓展。當土地儲備業(yè)務量劇增，城市規(guī)劃體系與國土規(guī)劃體系不一致，測量體系不斷更新，一個統(tǒng)一的土地儲備信息系統(tǒng)庫的建立將會對進一步提高土地儲備工作的工作效率起到積極作用，便于政府對土地儲備各項業(yè)務的總體監(jiān)控。

（四）建立素質(zhì)過硬、廉潔的人才隊伍

南昌市土地儲備中心作為隸屬于南昌市國土資源局的事業(yè)單位，要想在土地儲備業(yè)務中不斷有所突破，實現(xiàn)“經(jīng)營城市”的理念，既需要專業(yè)素質(zhì)過硬的優(yōu)秀隊伍，也需要一支廉潔的人才隊伍，不斷推廣土地收儲行為，使土地收儲合理配置城市土地資源的無形的手更強大。

（五）建立更好的協(xié)調(diào)機制

土地儲備涉及行政主管部門較多，行政事務繁瑣，各種對當?shù)匕l(fā)展及用地單位的有利時機往往在部門之間的協(xié)調(diào)過程中流失，如何簡化行政程序、避免收儲資金資金風險，建立一套有效的協(xié)調(diào)機制尤為重要。

（六）建立可持續(xù)發(fā)展的土地儲備制度

南昌市土地儲備制度建立不是很久，土地儲備中心各個方面工作還不能盡善盡美。對于不同的城市或同一城市的不同發(fā)展階段， 采用唯一的模式是不適合我國實際情況的。因此，南昌市土地儲備各項工作應從實際出發(fā)，用發(fā)展的眼光，以市場機制為基礎(chǔ)， 實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置與集約利用，盡快建立一個動態(tài)的可持續(xù)發(fā)展的土地儲備制度。

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（作者單位：毛志芳，江西省煤田地質(zhì)局測繪大隊；劉劍、趙寶蘋，南昌市土地儲備中心經(jīng)開分中心。趙寶蘋為通訊作者）