牟非　孟全省

摘要：城鄉(xiāng)建設(shè)的一體化是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的必由之路，只有城鄉(xiāng)建設(shè)與城鄉(xiāng)發(fā)展同步，才能真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展的一體化。城鄉(xiāng)一體化建設(shè)可以整體提升城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施配套建設(shè)水平，為解決城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)提供有力的載體支撐。山東省壽光市近年來(lái)在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展方面進(jìn)行了很多實(shí)踐和探索，筆者通過(guò)對(duì)壽光城鄉(xiāng)一體化建設(shè)模式的分析，提出今后壽光城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的對(duì)策，并為其他地區(qū)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)和發(fā)展提供借鑒和參考。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)一體化建設(shè)；統(tǒng)籌協(xié)調(diào)；實(shí)踐

我國(guó)是世界上最大的發(fā)展中國(guó)家，也是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問(wèn)題突出的國(guó)家之一。解決這一問(wèn)題的路徑有很多，但是要真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，城鄉(xiāng)建設(shè)的一體化是不可回避的問(wèn)題。近年來(lái)，壽光市緊緊圍繞建設(shè)“城鄉(xiāng)一體均衡壽光”，堅(jiān)持建設(shè)精品化、管理高效化、城鄉(xiāng)一體化的原則，統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)管理，走出了一條城鄉(xiāng)互動(dòng)、協(xié)調(diào)發(fā)展的新路子。

一、壽光市城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的現(xiàn)有模式

（一）以全域規(guī)劃引領(lǐng)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)

壽光市首先在規(guī)劃理念上進(jìn)行了創(chuàng)新，把規(guī)劃布局一體化作為推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的基礎(chǔ)和龍頭。在城鄉(xiāng)規(guī)劃中，壽光市按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的要求，突破城市抓城市、農(nóng)村抓農(nóng)村的傳統(tǒng)做法，把全市作為一個(gè)整體，著眼于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、自然和人的協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)行城鄉(xiāng)發(fā)展統(tǒng)一規(guī)劃和管理，先后編制完善了城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、城鎮(zhèn)總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃等城鄉(xiāng)一體發(fā)展的各項(xiàng)規(guī)劃，把市域內(nèi)每一塊土地都納入規(guī)劃范疇，全市14處鎮(zhèn)街道和975個(gè)行政村的新一輪規(guī)劃及村鎮(zhèn)居民點(diǎn)規(guī)劃已全部編制完成，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)規(guī)劃的全覆蓋。

（二）中心城市、小城鎮(zhèn)、農(nóng)村社區(qū)三位一體建設(shè)

以中心城市為龍頭，帶動(dòng)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)。推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，必須充分發(fā)揮中心城市的輻射帶動(dòng)作用。為此，壽光市按照“一河兩片、跨河發(fā)展”的思路，科學(xué)布局城市空間，加速城市向東、向南擴(kuò)張，初步形成了“東西并起、跨河而立”的現(xiàn)代化中等城市發(fā)展格局。打破“小地塊規(guī)劃、小區(qū)域建設(shè)”的傳統(tǒng)模式，按照成片規(guī)劃、組團(tuán)開(kāi)發(fā)的思路，根據(jù)城市功能定位，科學(xué)布局了彌河新區(qū)、城南片區(qū)等七大片區(qū)，把每一個(gè)片區(qū)作為整體，實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、拆遷、開(kāi)發(fā)，實(shí)現(xiàn)了由填空式建設(shè)向集約式開(kāi)發(fā)的轉(zhuǎn)變。

以小城鎮(zhèn)為紐帶，以點(diǎn)帶面驅(qū)動(dòng)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)。搞好小城鎮(zhèn)建設(shè)不僅可以與中心城市建設(shè)形成良性互動(dòng)，還可以增強(qiáng)對(duì)農(nóng)村人口的吸納力和集聚力。近年來(lái)，壽光按照小城市的發(fā)展定位，加快小城鎮(zhèn)提升步伐，提高建設(shè)檔次，努力實(shí)現(xiàn)“中心城市帶動(dòng)，群星環(huán)繞發(fā)展”。同時(shí)，創(chuàng)新小城鎮(zhèn)建設(shè)融資機(jī)制，引導(dǎo)公共財(cái)政向農(nóng)村傾斜，把新增財(cái)力主要用于農(nóng)村，建立財(cái)政支農(nóng)資金的穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制。

以農(nóng)村社區(qū)為主體，全面推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)。加快推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)，推動(dòng)遷村并點(diǎn)，可節(jié)約農(nóng)村土地資源、改善居住條件、提高農(nóng)民生活質(zhì)量，是推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的重要載體和突破口。壽光市按照統(tǒng)一規(guī)劃、群眾自愿、因地制宜、同步配套的原則，采取土地掛鉤、城中村改造、村企共建三種模式，穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，促進(jìn)土地集約利用、集中居住，加快實(shí)現(xiàn)農(nóng)民市民化、生活現(xiàn)代化。

（三）城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一體化

城鄉(xiāng)道路一體化。在抓好城區(qū)道路建設(shè)的同時(shí)，積極推進(jìn)城區(qū)道路向鎮(zhèn)村延伸，對(duì)城鎮(zhèn)的主要通道改造升級(jí)，建立起以城區(qū)為中心、覆蓋周邊900平方公里的“15分鐘生活圈”。

供水、熱力燃?xì)庖惑w化。為了解決農(nóng)村的飲水安全問(wèn)題，壽光市實(shí)施了“農(nóng)村供水城市化、城鄉(xiāng)供水一體化”的發(fā)展戰(zhàn)略，城市供水覆蓋率達(dá)到100%，農(nóng)村供水覆蓋率達(dá)71%。科學(xué)編制了熱力燃?xì)鈱ｍ?xiàng)規(guī)劃，組織實(shí)施了城東、城北、城南熱源廠建設(shè)、晨鳴熱電廠低溫循環(huán)水改造及供熱管網(wǎng)“汽改水”工程，積極推進(jìn)中石油泰青威管線壽光支線及“村村通”天然氣工程，全面推進(jìn)熱力、燃?xì)庀蜴?zhèn)村延伸，城市集中供熱普及率為93%，城市管道燃?xì)馄占奥蕿?8%。

污水處理一體化。加快城鄉(xiāng)污水處理廠和配套管網(wǎng)建設(shè)，共建成污水處理廠13個(gè)，其中城市污水處理廠4個(gè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠9個(gè)。城市污水處理率達(dá)到96%，初步建成了遍布城鄉(xiāng)的污水處理體系。

二、壽光市城鄉(xiāng)一體化建設(shè)模式存在的問(wèn)題

（一）城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃水平不高

實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化均衡發(fā)展，首先要以規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)。目前，部分鎮(zhèn)缺乏小城鎮(zhèn)控制性詳規(guī)和遷村并點(diǎn)規(guī)劃，許多小城鎮(zhèn)的重要地段和建筑物規(guī)劃設(shè)計(jì)與總體規(guī)劃設(shè)計(jì)不協(xié)調(diào)，遷村并點(diǎn)形成的中心村、中心社區(qū)在選址、基礎(chǔ)設(shè)施等方面缺乏規(guī)劃設(shè)計(jì)，還有部分鎮(zhèn)對(duì)就地翻建和新建房屋沒(méi)有適當(dāng)控制。缺乏人文理念，不關(guān)注自身發(fā)展特色，“千村一面”的現(xiàn)象突出。

（二） 科學(xué)合理的投資機(jī)制尚未形成

城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資由政府投資占主導(dǎo)，民間資本和國(guó)外資本直接投入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的比例低。相對(duì)單一的投融資主體使得融資困難，資金短缺。小城鎮(zhèn)建設(shè)的投融資機(jī)制雖然呈現(xiàn)出多樣化的特點(diǎn)，但總體來(lái)說(shuō)，還沒(méi)有充分利用市場(chǎng)機(jī)制來(lái)籌措小城鎮(zhèn)建設(shè)資金。

（三） “城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤試點(diǎn)”政策難以有效落實(shí)

在推進(jìn)中心村、中心社區(qū)建設(shè)過(guò)程中，由于執(zhí)行的“掛鉤試點(diǎn)”指標(biāo)有限且資金不能及時(shí)到位，單純依靠開(kāi)發(fā)商墊資或村民預(yù)付款的方式很難滿足樓房建設(shè)的資金需求，致使有些工程開(kāi)工難，進(jìn)展緩慢，基礎(chǔ)設(shè)施配套不到位，影響了遷村并點(diǎn)的積極性。

（四） 城鄉(xiāng)公共資源配置不夠均衡

政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上投入相對(duì)較少，城鄉(xiāng)在設(shè)施共享以及教育、衛(wèi)生、文化、社會(huì)保障、勞動(dòng)就業(yè)等公共服務(wù)共享上，仍然有差異。特別是公益性基礎(chǔ)設(shè)施普遍規(guī)模小、標(biāo)準(zhǔn)低，部分鎮(zhèn)區(qū)人口規(guī)模偏小，資源配置未能有效發(fā)揮，對(duì)周圍地區(qū)的輻射性不強(qiáng)。資源配置不均衡，影響一體化建設(shè)的進(jìn)程。

（五） 城鄉(xiāng)建設(shè)用地緊張

由于國(guó)家實(shí)行從嚴(yán)從緊的建設(shè)用地供應(yīng)政策。用地指標(biāo)過(guò)緊，導(dǎo)致土地供需的矛盾已日益顯現(xiàn)，可使用的用地指標(biāo)與實(shí)際用地需求缺口較大，有許多較好的項(xiàng)目不能及時(shí)建設(shè)。

三、壽光市城鄉(xiāng)一體化建設(shè)可行模式的建議

（一）建立城鄉(xiāng)一體的規(guī)劃體系

制訂覆蓋全市城鄉(xiāng)的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃，按照新型城鎮(zhèn)化的要求修訂完善中心城區(qū)、小城鎮(zhèn)和農(nóng)村社區(qū)總體規(guī)劃，啟動(dòng)鎮(zhèn)域產(chǎn)業(yè)空間布局、防汛排澇、城市消防和交通等各類專項(xiàng)規(guī)劃。有序推進(jìn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)事業(yè)等規(guī)劃編制，注重各規(guī)劃間的銜接，建立科學(xué)合理的規(guī)劃體系。加快新型城鎮(zhèn)化空間發(fā)展，構(gòu)建由主城區(qū)向外輻射，重點(diǎn)鎮(zhèn)、衛(wèi)星鎮(zhèn)布局合理、有機(jī)銜接、功能完善的區(qū)域化空間結(jié)構(gòu)。

（二）建立功能完善的小城鎮(zhèn)體系

小城鎮(zhèn)是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的節(jié)點(diǎn)，是接受中心城市輻射發(fā)展的載體。完善小城鎮(zhèn)功能配套，壯大經(jīng)濟(jì)實(shí)力，增強(qiáng)發(fā)展活力。加快小城鎮(zhèn)道路、電力、生態(tài)等基礎(chǔ)設(shè)施配套，推進(jìn)教育、衛(wèi)生等公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。突出抓好小城鎮(zhèn)違法建筑拆除、垃圾集中清運(yùn)、日常衛(wèi)生保潔和植樹(shù)綠化，創(chuàng)造整潔有序的環(huán)境。同時(shí)，積極開(kāi)展強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)工作，賦予小城鎮(zhèn)充分的發(fā)展和管理權(quán)，把規(guī)劃建設(shè)、投資管理、公共事業(yè)、資源利用、財(cái)稅工商等管理權(quán)限全部下放到鎮(zhèn)級(jí)，賦予小城鎮(zhèn)與完成任務(wù)相匹配的權(quán)限和資源。

（三）建立布局合理的農(nóng)村社區(qū)體系

農(nóng)村社區(qū)是城鎮(zhèn)服務(wù)體系的延伸，是推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的重要載體。應(yīng)積極探索和推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)化服務(wù)與建設(shè)，為政府公共服務(wù)向農(nóng)村、向基層延伸搭建起高效平臺(tái)。要堅(jiān)持以農(nóng)民為本，從老百姓的根本利益和需求出發(fā)，逐步完善社區(qū)服務(wù)體系。同時(shí)，要積極推進(jìn)以社區(qū)為依托的農(nóng)民集中居住區(qū)建設(shè)，把農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與土地整理、舊村改造結(jié)合起來(lái)，借助社區(qū)公共服務(wù)平臺(tái)，吸引農(nóng)民向社區(qū)中心村和鎮(zhèn)區(qū)聚集，改變空間布局，逐步減少行政村、自然村，促進(jìn)以社區(qū)為居住中心的形態(tài)發(fā)展，把社區(qū)建設(shè)成為有吸引力的農(nóng)民集中居住區(qū)，形成新的社會(huì)生活共同體，讓農(nóng)民群眾充分享受便捷的服務(wù)和更舒適的生活。

參考文獻(xiàn)：

[1]洪運(yùn).建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的必要性和可行性[J].土地市場(chǎng)，2008（07）.

[2]王香蘭.消除城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)負(fù)面影響的對(duì)策探析[J].中小企業(yè)管理與科技，2009（12）.

[3]部志勇，董玉哲.打破城鄉(xiāng)建設(shè)用地二元結(jié)構(gòu)，建立統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng) [J].問(wèn)題探討，2009（04）.

（作者單位：西北農(nóng)林科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院）