趙杰　王春播　屈霞　傅麗衡

鄉(xiāng)村治理是指以鄉(xiāng)村行政管理機(jī)構(gòu)和基層組織為基礎(chǔ)的，給鄉(xiāng)村社會(huì)提供公共產(chǎn)品的管理體制、機(jī)制和管理活動(dòng)。鄉(xiāng)村治理機(jī)制改革和完善對(duì)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定具有重要意義，是推進(jìn)農(nóng)村綜合改革的重要內(nèi)容，是完善行政管理體制的迫切要求，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)長(zhǎng)治久安的重要基礎(chǔ)。在傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，我國(guó)農(nóng)村改革曾是整個(gè)國(guó)家改革的最活躍部分，鄉(xiāng)村治理的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)也發(fā)生了翻天覆地的變化，但鄉(xiāng)村治理機(jī)制的創(chuàng)新卻并不怎么令人滿意。近年來(lái)，隨著國(guó)家對(duì)農(nóng)村改革和發(fā)展的重視，各地結(jié)合公共財(cái)政在農(nóng)村的投入增加，在改革和完善鄉(xiāng)村治理機(jī)制方面也進(jìn)行了一些有益的探索。為此，2013年3月上旬，我們赴四川、海南等省就鄉(xiāng)村治理機(jī)制改革與完善問(wèn)題進(jìn)行了專(zhuān)題調(diào)研，初步了解了這些地區(qū)具有一定代表性的做法和經(jīng)驗(yàn)，也發(fā)現(xiàn)了基層在探索實(shí)踐中面臨的一些困難和問(wèn)題，并結(jié)合地方政府在解決這些問(wèn)題方面的探索實(shí)踐做了一些思考。

一、建立村民議事會(huì)制度，實(shí)現(xiàn)村級(jí)民主自治

村民自治是法律賦予村民的基本權(quán)利，是農(nóng)村民主政治建設(shè)的核心內(nèi)容，是村民自我管理、自我服務(wù)和自我教育的實(shí)現(xiàn)途徑，關(guān)系著農(nóng)村發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。但長(zhǎng)期以來(lái)，村民自治中部分村民對(duì)參與基層民主自治的積極性不高、村民委員會(huì)選舉程序不規(guī)范、一些民選干部決策不民主、辦事不公開(kāi)等問(wèn)題同時(shí)存在，成為村民自治制度有效發(fā)揮作用的障礙。隨著國(guó)家對(duì)“三農(nóng)”的重視，各級(jí)政府對(duì)農(nóng)村投入不斷加大，一方面，村級(jí)組織行政化的趨勢(shì)愈發(fā)明顯，甚至有可能演變成為新一級(jí)政府或半政府，與村民民主自治的宗旨不相符合；另一方面，民主選舉村委會(huì)，一些有錢(qián)的“能人”或有勢(shì)力的家族賄選或干預(yù)選舉，出現(xiàn)村內(nèi)資源為少數(shù)人控制占有，農(nóng)村被家族勢(shì)力控制等負(fù)面現(xiàn)象，導(dǎo)致農(nóng)民利益受損，引發(fā)新的干群矛盾。為改變上述狀況，成都市探索了常態(tài)化的村民議事會(huì)制度，有效地發(fā)揮了農(nóng)民的智慧，保障了農(nóng)民的切身利益，是選舉民主與協(xié)商民主有機(jī)結(jié)合的具體體現(xiàn)。同時(shí)，村黨組織作為議事會(huì)的召集者，為群眾辦了很多好事、實(shí)事，贏得了群眾的信任，增強(qiáng)黨在基層的凝聚力找到了群眾歡迎的載體，提高了黨組織在農(nóng)村的威信和號(hào)召力。目前，議事會(huì)在成都等地農(nóng)村已經(jīng)成為“村民自治的代言人”和“基層工作的多面手”。

（一）制度建設(shè)。成都市委組織部、成都市民政局發(fā)文確定了村民議事會(huì)組織規(guī)則和具體實(shí)施規(guī)范。

一是明確村民議事會(huì)的職責(zé)。村民議事會(huì)受村民會(huì)議委托和監(jiān)督，根據(jù)授權(quán)行使村級(jí)自治事務(wù)決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)、議事權(quán)，其決定由村民委員會(huì)負(fù)責(zé)組織實(shí)施，監(jiān)事會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督。村民議事會(huì)的議事內(nèi)容主要包括：本村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展工作規(guī)劃、集體資產(chǎn)使用和管理、村級(jí)財(cái)務(wù)收支、扶貧開(kāi)發(fā)項(xiàng)目、村級(jí)公共服務(wù)項(xiàng)目等。

二是村民議事會(huì)成員由選舉產(chǎn)生。議事會(huì)成員為村內(nèi)居民（包括在本村長(zhǎng)期居住的戶(hù)籍在外地人員），由村民“一戶(hù)一票”選舉產(chǎn)生。為保證議事會(huì)成員的廣泛代表性，每個(gè)村民小組有兩個(gè)以上村民議事會(huì)成員名額，每個(gè)村的村民議事會(huì)成員不少于21人，其中村組干部不超過(guò)50%。監(jiān)事會(huì)成員由議事會(huì)成員擔(dān)任并由議事會(huì)討論決定。

三是議事程序民主公開(kāi)。成都市推行村級(jí)資金使用的“六步工作法”，即：宣傳動(dòng)員、收集民意、梳理討論、議決公示、實(shí)施監(jiān)督、評(píng)議整改，要求村民知曉率和滿意度達(dá)到90%以上。在確定村級(jí)公共服務(wù)項(xiàng)目等議事過(guò)程中，邛崍市創(chuàng)立了“三步量分法”，第一步按照“一戶(hù)一表”界定實(shí)施范圍，第二步“議事會(huì)票決”界定實(shí)施項(xiàng)目，第三步“一戶(hù)一票”決定實(shí)施先后順序，公開(kāi)高效地提供公共服務(wù)。

（二）組織保障。成都市對(duì)村支部書(shū)記采取“公推直選”的形式確定，確保村書(shū)記在村民中的公信力。村民議事會(huì)在村黨組織領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作，村黨組織主要發(fā)揮以下作用：

一是嚴(yán)把會(huì)議召集。村民議事會(huì)召集人由村級(jí)黨組織書(shū)記擔(dān)任，確保議事會(huì)始終在黨的領(lǐng)導(dǎo)下規(guī)范議事。

二是嚴(yán)把議題審查。村黨組織負(fù)責(zé)接收和審查村民議事會(huì)的議題，不符合村民自治權(quán)限、違反政策法律的議題等不予上會(huì)；涉及本村長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和農(nóng)民群眾普遍關(guān)心、關(guān)注的重大議題，在提交議事會(huì)決議前，召開(kāi)黨員大會(huì)，提出建議方案。

（三）議事保障。議事會(huì)制度的建立在制度上保障了“有事能議”，但要真正議出效果，還得益于以下兩點(diǎn)：

一是群眾有熱情。成都市議事會(huì)制度的探索和完善伴隨著一系列村民關(guān)注的利益分配。如2008年汶川地震災(zāi)后重建、分配救災(zāi)物資過(guò)程中，一些村莊摸索出村民議事制度；成都市農(nóng)村土地確權(quán)過(guò)程中出現(xiàn)的疑難問(wèn)題由議事會(huì)協(xié)調(diào)解決，由于關(guān)系到切身利益，激發(fā)了群眾關(guān)注和參與議事過(guò)程的自覺(jué)性和自主性，民主議事不再走形式，議事效果也比較好，得到群眾認(rèn)可。

二是議事有效率。目前農(nóng)村外出務(wù)工人員增多，常態(tài)化地召開(kāi)村民大會(huì)或者村民代表大會(huì)比較困難，成都探索建立人數(shù)較少的議事會(huì)制度，解決了這一難題，既做到了“有人議事”，又提高了議事效率。村民議事會(huì)成員由其所屬村民小組選出，村民小組選民可以罷免任期內(nèi)本村民小組的議事會(huì)成員，這增強(qiáng)了議事會(huì)成員的責(zé)任感和自豪感，議事的積極性顯著提高。

（四）經(jīng)費(fèi)保障。2008年成都市設(shè)立村級(jí)公共服務(wù)資金，對(duì)每個(gè)行政村給予不少于20萬(wàn)元的經(jīng)費(fèi)，由各村自主決定用于本村的道路、農(nóng)田水利、文體活動(dòng)、環(huán)境整治、社區(qū)管理等支出，2013年這一補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)已提高到40萬(wàn)元以上。再加上農(nóng)村公益事業(yè)“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)等公共財(cái)政對(duì)農(nóng)村的常態(tài)化投入，使村內(nèi)“有事可議”、“有錢(qián)辦事”、“議則受益”，同時(shí)也從制度上保證了公共財(cái)政投入的使用效果。

二、加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)，集中推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)是我國(guó)最基層政府，是政府職能的最終承擔(dān)者，適應(yīng)鄉(xiāng)村治理變遷的需要，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革，是完善鄉(xiāng)村治理機(jī)制的重要一環(huán)。從調(diào)研情況看，各地均將轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的重要內(nèi)容，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有意識(shí)地避免大包大攬的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理方式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能主要體現(xiàn)在發(fā)揮農(nóng)村資源與市場(chǎng)主體對(duì)接的服務(wù)和紐帶作用，村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也不再由村級(jí)組織直接參與經(jīng)營(yíng)，而是通過(guò)發(fā)展農(nóng)業(yè)合作組織、龍頭企業(yè)帶動(dòng)等市場(chǎng)化形式實(shí)現(xiàn)，政府不再承擔(dān)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)可能引發(fā)的矛盾。隨著公共財(cái)政投入農(nóng)村的增多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級(jí)組織公共服務(wù)和社會(huì)管理的職能得以完善和加強(qiáng)，群眾普遍受益，干群關(guān)系明顯改善。

（一）多策并舉推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)變職能。一是整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政資源。成都按照城鄉(xiāng)一體化的要求，打破城鄉(xiāng)分治的行政管理格局，將縣級(jí)部門(mén)的城鎮(zhèn)管理、鎮(zhèn)村規(guī)劃等事業(yè)站、所及派駐機(jī)構(gòu)歸口鎮(zhèn)政府管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)因事設(shè)崗，配備必要編制，在機(jī)構(gòu)設(shè)置上促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)提高公共服務(wù)和社會(huì)管理水平，提升行政效能。二是創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)選舉方式。成都市新津縣推廣鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨組織書(shū)記公推直選制度，增強(qiáng)黨組織書(shū)記為民服務(wù)的責(zé)任感和工作主動(dòng)性。三是擴(kuò)大小城鎮(zhèn)管理權(quán)限。在選拔任用中層干部、評(píng)議考核派駐干部、選用新進(jìn)人員等方面賦予小城鎮(zhèn)一定權(quán)限；將產(chǎn)業(yè)發(fā)展、民生事業(yè)等領(lǐng)域涉及縣級(jí)部門(mén)的96項(xiàng)審批、行政執(zhí)法和公共服務(wù)事項(xiàng)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)，使小城鎮(zhèn)“看得見(jiàn)、管得到”，提高了行政效能。

（二）依靠并服務(wù)于市場(chǎng)力量發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的經(jīng)濟(jì)職能少了行政性的直接介入，開(kāi)始更多地體現(xiàn)在扶持、引導(dǎo)和服務(wù)各種市場(chǎng)力量在農(nóng)村的發(fā)展。例如：成都市進(jìn)行了農(nóng)地確權(quán)，為市場(chǎng)化的農(nóng)地整理創(chuàng)造了清晰的產(chǎn)權(quán)條件，并對(duì)發(fā)展土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的龍頭企業(yè)、專(zhuān)業(yè)合作社在資金、土地、稅收等方面給予支持，通過(guò)土地合作社、土地銀行、租賃等不同方式實(shí)現(xiàn)農(nóng)地依法、有序流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民出租土地、打工收入和股權(quán)分紅等收入來(lái)源多樣化，增加了農(nóng)民和村集體收入。

（三）協(xié)調(diào)推進(jìn)小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。產(chǎn)業(yè)發(fā)展是城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)，既需要尊重市場(chǎng)規(guī)律，又需要政府的規(guī)劃引導(dǎo)。成都市在城鎮(zhèn)化過(guò)程中，堅(jiān)持把產(chǎn)業(yè)發(fā)展作為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心和基礎(chǔ)。一是統(tǒng)籌編制土地、產(chǎn)業(yè)、城市建設(shè)發(fā)展規(guī)劃，明確大中小城市和特色城鎮(zhèn)梯次銜接、以大帶小、功能配套的產(chǎn)業(yè)分工和發(fā)展方向。二是推進(jìn)產(chǎn)業(yè)向小城鎮(zhèn)集中，實(shí)現(xiàn)集群集約發(fā)展。在資金、土地、能源等要素配置上，優(yōu)先支持符合規(guī)劃要求和產(chǎn)業(yè)定位的重點(diǎn)項(xiàng)目，為城鎮(zhèn)化提供有效的產(chǎn)業(yè)依托；配套建設(shè)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，引導(dǎo)農(nóng)民就近向城鎮(zhèn)集中居住。三是整合農(nóng)村建設(shè)用地用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展。無(wú)論是發(fā)展工業(yè)還是服務(wù)業(yè)，都需要新增建設(shè)用地。成都市運(yùn)用“耕地增減掛鉤”政策，整合農(nóng)村閑置建設(shè)用地，在確保耕地面積不減少的情況下，節(jié)約出的土地用于城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和社區(qū)建設(shè)。?？谑幸查_(kāi)展了30萬(wàn)畝土地整理項(xiàng)目，瓊山區(qū)規(guī)劃整合樂(lè)來(lái)、谷橋兩個(gè)行政村468畝土地資源，引進(jìn)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)，一方面解決了城鎮(zhèn)化發(fā)展的用地問(wèn)題，另一方面也改善了農(nóng)村居住環(huán)境，增加了農(nóng)民和集體收入。

（四）城鄉(xiāng)一體化發(fā)展提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量。成都市通過(guò)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)和社會(huì)管理一體化，推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展，提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量。一是推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障制度改革。目前，成都市已建立起城鄉(xiāng)一體的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)和社會(huì)救助體系，消除城鄉(xiāng)在社保制度方面的差異。二是推進(jìn)社會(huì)事業(yè)一體化。2008年，統(tǒng)一城鄉(xiāng)小學(xué)和初中的生均公用經(jīng)費(fèi)保障，衛(wèi)生、文化投入也向鄉(xiāng)村傾斜。三是采取有力措施確保耕地不減少。為保護(hù)耕地和提高農(nóng)民參保能力，成都市縣兩級(jí)財(cái)政從土地收益中設(shè)立耕地保護(hù)基金，按基本農(nóng)田每年每畝400元、一般耕地每年每畝300元的標(biāo)準(zhǔn)獎(jiǎng)勵(lì)農(nóng)民，并鼓勵(lì)農(nóng)民用于購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老保險(xiǎn)，在保護(hù)耕地的同時(shí)，提高了農(nóng)民參加社會(huì)保險(xiǎn)的積極性。四是取消城鄉(xiāng)戶(hù)籍差別。城鄉(xiāng)一體的基本公共服務(wù)和社會(huì)福利制度，為推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶(hù)籍管理制度鋪平了道路。2010年，成都市全面放開(kāi)農(nóng)民到城鎮(zhèn)登記入戶(hù)政策，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)居民自由遷徙。

（五）創(chuàng)新社會(huì)服務(wù)方式。一是村莊便民服務(wù)直接向村內(nèi)延伸。邛崍市通過(guò)建立市、鎮(zhèn)和村三級(jí)政務(wù)大廳，便民服務(wù)采取村委代辦制，推進(jìn)政務(wù)服務(wù)向基層延伸。二是村莊便民服務(wù)定點(diǎn)定時(shí)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中。四川省南充市營(yíng)山縣要求逢集場(chǎng)日，村（社區(qū)）干部輪流到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部一起為群眾提供“一站式”服務(wù)，群眾利用到鄉(xiāng)鎮(zhèn)趕集的時(shí)間即可辦理所需服務(wù)，既比村級(jí)代辦更快捷，又可節(jié)約增設(shè)村級(jí)服務(wù)人員和服務(wù)中心等硬件建設(shè)等成本。三是發(fā)揮社會(huì)組織在城鎮(zhèn)社區(qū)管理中的作用。城鎮(zhèn)化的發(fā)展對(duì)政府的社會(huì)管理和服務(wù)能力提出了更高的要求。成都市新津縣充分發(fā)揮社會(huì)組織的作用，積極扶持返鄉(xiāng)大學(xué)生、失地農(nóng)民等組建物管公司、家政技能培訓(xùn)中心等各種社會(huì)組織，采取購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式將道路保潔、景觀綠化、就業(yè)培訓(xùn)等公共服務(wù)事項(xiàng)轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織，大幅降低了財(cái)政支出，提高了服務(wù)效果。南充市順慶區(qū)各鄉(xiāng)村成立了“鄉(xiāng)友會(huì)”、“村友會(huì)”、“和事佬協(xié)會(huì)”，充分發(fā)揮本鄉(xiāng)本村能人的帶動(dòng)、協(xié)調(diào)和教化作用，取得了較好的效果。

三、困難和問(wèn)題

（一）推廣村民“議事會(huì)”制度存障礙。一是缺乏法律保障。目前只在成都市層面給予了制度規(guī)范，缺少上級(jí)法律制度的認(rèn)可和規(guī)范。二是缺乏財(cái)力支持。目前我國(guó)大部分村莊為“空殼村”，集體經(jīng)濟(jì)非常薄弱，如果缺少類(lèi)似成都“村級(jí)公共服務(wù)資金”等公共財(cái)政常態(tài)化的支持，議事會(huì)制度將面臨“無(wú)事可議”、村民不關(guān)注、議事成形式等情況。

（二）農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨兩大問(wèn)題。一是農(nóng)業(yè)合作組織發(fā)展緩慢。傳統(tǒng)的農(nóng)民市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)意識(shí)弱、信息來(lái)源渠道少，大部分即便成立了農(nóng)業(yè)合作組織，還是缺少信息、技術(shù)和市場(chǎng)銷(xiāo)售渠道，目前政府和社會(huì)組織提供類(lèi)似服務(wù)的很少，許多農(nóng)民沒(méi)有真正感受到專(zhuān)業(yè)合作社帶來(lái)的收益，加入的積極性不高。而合作社內(nèi)部治理多數(shù)不健全，成為少數(shù)人牟取私利的工具。二是大資本投入農(nóng)業(yè)農(nóng)民受益少。目前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受益少，這為大企業(yè)低成本地投入農(nóng)業(yè)創(chuàng)造了條件。一些地方領(lǐng)導(dǎo)反映，這些投資短期內(nèi)增加了農(nóng)民收入，但這些企業(yè)一般與農(nóng)民簽訂了長(zhǎng)期的土地租賃合同，農(nóng)民很難再享受到土地的增值收益。

（三）城鎮(zhèn)化過(guò)程中的農(nóng)村土地制度需完善。一是進(jìn)城農(nóng)民承包地和宅基地處置難。農(nóng)民在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)居住，享受城市各項(xiàng)社會(huì)保障和公共服務(wù)后，是否應(yīng)該放棄其承包地和宅基地，地方對(duì)此有不同看法。如果進(jìn)城農(nóng)民仍然保留土地資源，確實(shí)不利于耕地的規(guī)?；?jīng)營(yíng)，造成農(nóng)村宅基地的閑置浪費(fèi)；農(nóng)民要放棄其土地權(quán)益，就要研究農(nóng)民通過(guò)市場(chǎng)交易或者通過(guò)政府贖買(mǎi)等方式獲取合理補(bǔ)償?shù)恼?，而不能?qiáng)制農(nóng)民放棄損害其利益。二是小城鎮(zhèn)建設(shè)用地政策不明確?，F(xiàn)有土地制度規(guī)定：不得以出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租等方式提供給非本集體組織成員用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。地方反映，利用農(nóng)民宅基地整理出的集體建設(shè)用地招商引資發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)，如果保留集體用地性質(zhì)，存在與現(xiàn)行政策相違背的風(fēng)險(xiǎn)，如果采取征地變?yōu)閲?guó)有，農(nóng)民將難以獲得持續(xù)的土地收益，形成資本對(duì)農(nóng)村新的盤(pán)剝，成為農(nóng)村不穩(wěn)定的主要因素之一。

（四）城鎮(zhèn)化配套措施所需成本較高。從我們調(diào)研的情況看，一些地方政府在小城鎮(zhèn)建設(shè)中的作用主要集中于基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，限于財(cái)力，這些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一般標(biāo)準(zhǔn)較低，而在公共服務(wù)、社會(huì)事業(yè)、住房和社會(huì)保障等軟件方面考慮得更少。這既降低了人們到小城鎮(zhèn)就業(yè)居住的吸引力，又很容易造成轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)居住的農(nóng)民無(wú)業(yè)而貧困化。因此，要統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)、大中城市和小城鎮(zhèn)間的基礎(chǔ)設(shè)施、基本公共服務(wù)、社會(huì)保障體系等配套建設(shè)，需要較高的成本，而鄉(xiāng)村自身創(chuàng)造的財(cái)政資源少，大部分地方財(cái)政難以承擔(dān)，需要中央層面加以支持解決。地方反映，目前各部門(mén)下達(dá)到鄉(xiāng)村的項(xiàng)目資金種類(lèi)增加很快，但整體規(guī)模不大，多屬于要求基層配套的硬件建設(shè)，很難與地方小城鎮(zhèn)和新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃相結(jié)合，不但解決不了農(nóng)村面上的問(wèn)題，還造成了財(cái)政資金的分散、浪費(fèi)。

四、幾點(diǎn)思考

（一）探索村級(jí)治理新機(jī)制。隨著公共財(cái)政投入農(nóng)村的資金日益增多，經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)農(nóng)村土地等資源的價(jià)值快速增長(zhǎng)，鄉(xiāng)村治理機(jī)制不完善，容易導(dǎo)致農(nóng)村資源被家族勢(shì)力等少數(shù)人掌控利用，形成新的干群矛盾，影響社會(huì)穩(wěn)定。在堅(jiān)持村民自治的前提下，把民主選舉與民主協(xié)商有機(jī)結(jié)合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共事務(wù)民主選舉、民主議事、民主決策、民主監(jiān)督，才可能真正做到公開(kāi)、公平、公正，真正保障廣大農(nóng)民群眾利益。因此，進(jìn)一步完善鄉(xiāng)村治理機(jī)制，是政權(quán)穩(wěn)定的基石，是促進(jìn)農(nóng)村和諧發(fā)展的組織保障，是提高支農(nóng)資金使用效果的有效方式，是新時(shí)期促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的制度基礎(chǔ)。

目前，各部門(mén)都在開(kāi)展涉農(nóng)項(xiàng)目，但絕大部分是抓少數(shù)的“點(diǎn)”，很少研究可在面上推廣的政策新機(jī)制，造成資金的分散、浪費(fèi)，與農(nóng)民的實(shí)際需求相差甚遠(yuǎn)。成都等地的議事會(huì)制度建立了一個(gè)農(nóng)村建設(shè)、經(jīng)濟(jì)、文化、服務(wù)和諧發(fā)展的民主決策平臺(tái)，各部門(mén)到農(nóng)村的資金都可以運(yùn)用這一平臺(tái)發(fā)揮更大的使用效益，村級(jí)公共服務(wù)資金則為這一平臺(tái)發(fā)揮作用提供了基本的財(cái)力保障，取得了不錯(cuò)的效果，可以作為探索村級(jí)治理新機(jī)制的一種模式加以總結(jié)推廣。

（二）研究促進(jìn)小城鎮(zhèn)發(fā)展新機(jī)制。小城鎮(zhèn)是轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動(dòng)力、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要載體， 讓農(nóng)民就近進(jìn)城，是城鎮(zhèn)化的主要趨勢(shì)。德國(guó)有60%的人口、80%的中小企業(yè)分布在2萬(wàn)人口以下的小城鎮(zhèn)中。成都市和?？谑行滦统擎?zhèn)化建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)也表明，依托大中城市產(chǎn)業(yè)分工，產(chǎn)業(yè)定位更具特色的城鎮(zhèn)化非常具有生命力，是農(nóng)民就近轉(zhuǎn)移就業(yè)、居住的有效實(shí)現(xiàn)途徑，有利于促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民致富。

同時(shí)，政府支持小城鎮(zhèn)發(fā)展要尊重產(chǎn)業(yè)和人口自然聚集的市場(chǎng)規(guī)律，不能是圈地搞建設(shè)，也不能再走大拆大建的造城、造村運(yùn)動(dòng)。城鎮(zhèn)的發(fā)展要保持長(zhǎng)久的活力，必須堅(jiān)持量力而行，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的需要，必須要有科學(xué)合理、定位準(zhǔn)確、功能完備的城鎮(zhèn)規(guī)劃，既需要政府的投入和引導(dǎo)，更要建立可以激發(fā)市場(chǎng)活力和調(diào)動(dòng)城鄉(xiāng)社會(huì)資源的體制機(jī)制。為此，有必要探索促進(jìn)小城鎮(zhèn)發(fā)展的新機(jī)制，優(yōu)先選擇具有一定市場(chǎng)基礎(chǔ)的小城鎮(zhèn)，創(chuàng)新財(cái)政投入方式，構(gòu)建中央和省級(jí)財(cái)政補(bǔ)助、地方政府管理、城鎮(zhèn)居民參與的財(cái)政資源整合使用平臺(tái)，促進(jìn)小城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提高小城鎮(zhèn)政府服務(wù)和管理能力。

（三）探索行政管理體制改革新路徑。黨的十八大提出要推進(jìn)行政管理體制改革，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府。其中之一，就是要減少行政管理層級(jí)，實(shí)行扁平化的管理，在財(cái)力保障到位的情況下，讓大多數(shù)公共服務(wù)由縣級(jí)基層政府來(lái)提供，以消除信息不對(duì)稱(chēng)，提高公共服務(wù)的效率。我國(guó)幅員遼闊，地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距大，對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展定位要因地制宜、分類(lèi)處理：一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)，少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口、經(jīng)濟(jì)總量和財(cái)政收入等，甚至超過(guò)中等縣市，這類(lèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)要賦予其更多的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理權(quán)限，以及提供公共服務(wù)、城市管理等履行職責(zé)所需的必要財(cái)力，支持其向中小城市發(fā)展；對(duì)于欠發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，過(guò)多的機(jī)構(gòu)設(shè)置反而促使有限的財(cái)力用于養(yǎng)人，造成人浮于事、管理僵化的局面，可以考慮改鄉(xiāng)鎮(zhèn)為鄉(xiāng)公所等政府派出機(jī)構(gòu)，重點(diǎn)為農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展提供所需的公共服務(wù)，并與村民自治等社會(huì)組織相互補(bǔ)充，形成高效的鄉(xiāng)村治理機(jī)制。

縣級(jí)政府是實(shí)現(xiàn)有效社會(huì)管理的基礎(chǔ)和核心，鄉(xiāng)村治理機(jī)制改革對(duì)縣級(jí)政府公共服務(wù)和社會(huì)管理的統(tǒng)籌能力將提出更高的要求。同時(shí)，多年來(lái)的實(shí)踐已經(jīng)證明，市管縣的行政體制并沒(méi)有像最初設(shè)想的那樣成功，多數(shù)地級(jí)市并沒(méi)有發(fā)揮中心城市對(duì)所轄農(nóng)村區(qū)域的帶動(dòng)作用，反而增加了行政層級(jí)，增大了行政成本，降低了行政效率，一些地方“市管縣”變成“市刮縣”，大量的資源被集中到了城市，影響了縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。目前，一些省份推行的“省直管縣”財(cái)政管理體制改革，取得了初步成效，但遇到和行政管理體制不配套的制度瓶頸。因此，應(yīng)變“市管縣”為“省直管縣”的行政管理體制，減少行政管理層級(jí)，提高行政效率，擴(kuò)大縣級(jí)政府的管理權(quán)限，賦予縣級(jí)政府同步的財(cái)力、事權(quán)和管理權(quán)限，切實(shí)改善鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品供給狀況，激發(fā)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的更大活力。同時(shí)，實(shí)行“省直管縣”行政管理體制必然導(dǎo)致省級(jí)管理幅度擴(kuò)大，而目前省域之間土地面積、資源稟賦、人口密度等差異很大，特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡，從均衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提高管理效率上看，也有必要調(diào)整優(yōu)化省級(jí)行政區(qū)劃設(shè)置，適當(dāng)增加省級(jí)建制。

（四）統(tǒng)籌推進(jìn)相關(guān)配套改革。我國(guó)小城鎮(zhèn)人口占城鎮(zhèn)總?cè)丝诘谋戎貜?0世紀(jì)90年代初的27%，下降到2010年的20.7%，這與我國(guó)小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)相對(duì)缺乏有很大關(guān)系。目前，我國(guó)小城鎮(zhèn)的人均市政公用設(shè)施投入僅為城市的20%，教育、衛(wèi)生、文化投入也相對(duì)不足，導(dǎo)致小城鎮(zhèn)對(duì)人們?nèi)狈ξ?。成都市基礎(chǔ)設(shè)施、土地確權(quán)、就業(yè)支持、公共服務(wù)、社會(huì)保障和戶(hù)籍制度一體化推進(jìn)的城鎮(zhèn)化方式，解決了農(nóng)民“進(jìn)得去”、“留得住”的問(wèn)題，消化了社會(huì)矛盾，提高了城鎮(zhèn)化質(zhì)量。

因此，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和推動(dòng)城鎮(zhèn)化，需要解決城鄉(xiāng)戶(hù)籍、規(guī)劃、社保、公共服務(wù)一體化等問(wèn)題。這些既需要做到規(guī)劃先行，也需要戶(hù)籍制度、社會(huì)保障、土地征用制度的改革和政策上的調(diào)整，以及相應(yīng)的財(cái)政體制改革，明確各級(jí)政府的事權(quán)，保證財(cái)力與事權(quán)的一致。為此，要加快我國(guó)財(cái)政體制改革步伐，合理劃分中央和地方在義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、基本養(yǎng)老等重要公共產(chǎn)品方面的支出責(zé)任，建立財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)政體制，研究推進(jìn)城鄉(xiāng)一體的戶(hù)籍制度、基本公共服務(wù)、社會(huì)保障制度改革。

責(zé)任編輯：宗宇翔