鄭富信

摘 要：本文基于筆者多年從事土地規(guī)劃管理的相關(guān)工作經(jīng)驗(yàn)，以土地利用規(guī)劃管理為研究對象，在深度探討土地儲備的收購、整理實(shí)踐模式的基礎(chǔ)上，指出土地儲備離不開土地規(guī)劃，充分了解土地規(guī)劃以最大限度地避免土地儲備部門盲目儲備土地，筆者對相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了深入剖析，全文是筆者長期工作實(shí)踐基礎(chǔ)上的理論升華，相信對從事相關(guān)共組的同行有著重要的參考價值和借鑒意義。

關(guān)鍵詞：土地儲備 土地規(guī)劃 土地整理

中圖分類號：C93 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1672-3791（2013）03（c）-0219-02

1 我國的土地儲備機(jī)制

城市土地收購儲備制度，是指由城市政府或政府委托的機(jī)構(gòu)口依照法定程序，運(yùn)用市場機(jī)制，按照土地利用總體規(guī)劃、土地出讓年度計(jì)劃和城市規(guī)劃，通過對土地的征用、收購、置換、轉(zhuǎn)制和到期回收的方式，從分散的土地使用者手中把土地集中起來，進(jìn)行前期開發(fā)后，有計(jì)劃地將其投入市場再行出讓的有效配置土地資源行為的制度。

土地儲備包括土地征購、土地整理和土地出讓，土地收購是指通過征用集體十地、收回閑置土地、調(diào)整不合理配置用地和土地置換等行為取得土地使用權(quán)，土地整理是指通過統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一拆遷、統(tǒng)一配套和統(tǒng)一開發(fā)等方式對所收購?fù)恋剡M(jìn)行的整理與包裝，土地供應(yīng)則是指根據(jù)社會發(fā)展、城市規(guī)劃和供地計(jì)劃而來取向社會公告、開展招商活動、建立土地招標(biāo)拍賣制度等多種形式出讓土地使用權(quán)。

土地儲備制度，是我國在土地管理方式逐步從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變，土地利用方式由外延粗放型向內(nèi)涵集約型轉(zhuǎn)變的背景下，以經(jīng)營城市為出發(fā)點(diǎn)，以提高土地利用效率和優(yōu)化土地資源配置為目的，合理運(yùn)用社會主義市場經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控手段，實(shí)現(xiàn)土地資產(chǎn)保值增值。

1996年，上海市成立了我國第一家土地收購儲備機(jī)構(gòu)—— 上海市土地發(fā)展中心；1997年8月杭州市成立了杭州市土地儲備中心；隨后，我國的土地儲備機(jī)構(gòu)在武漢、青島、南通等大中城市紛紛成立。2001年4月30 日，國務(wù)院頒布的《關(guān)于加強(qiáng)國有土地資產(chǎn)管理的通知》中指出：“為增強(qiáng)政府對土地市場的調(diào)控能力，有條件的地方政府要對建設(shè)用地試行收購儲備制度”。這樣，土地儲備制度的創(chuàng)新，成了我國國有土地有償使用制度改革的又一重要事件。

經(jīng)過近幾年的摸索和發(fā)展，全國各城市基本上形成了政府主導(dǎo)。統(tǒng)一儲備、統(tǒng)一拍賣的土地儲備制度：市區(qū)范圍內(nèi)需要盤活的城市存量土地統(tǒng)一由市儲備中心收購，各個用地單位都不能自行招商、轉(zhuǎn)讓。土地儲備中心按照土地規(guī)劃的要求，完成被收購的土地的征地、拆遷，土地整理等前期工作后，將儲備土地納入政府的土地儲備庫，然后由政府按照年度土地出讓計(jì)劃以公開招標(biāo)、掛牌、競價拍賣等方式公開出讓儲備地塊。

2 土地儲備的收購、整理實(shí)踐模式

（圖1）

2.1 以市場為導(dǎo)向的土地收購、整理

廣州市是我國較早實(shí)行土地儲備的城市之一，該市的土地儲備工作由市國土房管局下屬的土地開發(fā)中心負(fù)責(zé)。土地開發(fā)中心根據(jù)廣州市土地利用規(guī)劃，城市總體規(guī)劃、結(jié)合城市近期建設(shè)規(guī)劃，通過對全市土地供需狀況的調(diào)查，每五年編制一次全市的土地儲備規(guī)劃，該規(guī)劃報市政府批準(zhǔn)后，土地開發(fā)中心根據(jù)五年規(guī)劃制定年度士地開發(fā)和出讓計(jì)劃；廣州市國上房管局土地開發(fā)中心同時對儲備地塊的規(guī)劃、開發(fā)、出讓引入項(xiàng)目管理模式，讓城市運(yùn)營商參與地塊的評估、策劃和開發(fā)工作，再組織專家評審、優(yōu)化，然后向社會公示，結(jié)合社會各界意見，最終訂出每個儲備地塊的開發(fā)建設(shè)方案。

廣州市的土地儲備是以市場化營運(yùn)模式、項(xiàng)目化管理為導(dǎo)向的運(yùn)作方式，中心成立了土地儲備前期研究發(fā)展部，對所有儲備地塊開展深入的可行性分析和經(jīng)營策劃，對每一個儲備用地，都先做好策劃、算好賬，使一級市場推出的地塊更加符合市場的需求。但是，如果計(jì)劃儲備的土地市場前景不好，投資風(fēng)險大，政府則會調(diào)整土地規(guī)劃，直至調(diào)整的土地規(guī)劃滿足土地儲備的盈利要求。例如，該市的琶洲地區(qū)作為城市儲備用地項(xiàng)目，經(jīng)過前期的項(xiàng)目測算，該區(qū)域土地的可出讓建筑面積較少，土地開發(fā)資金收支不能平衡。政府即對琶洲地區(qū)的規(guī)劃方案做出了調(diào)整：如某地塊是將原來的5個分地塊整合，把綜合醫(yī)院、行政辦公、圖書展覽等諸多功能調(diào)整合并為國際學(xué)校，原定為旅館業(yè)和商務(wù)辦公用地的另一地塊因原容積率、高度無法滿足五星級酒店基本建設(shè)要求，就將地塊劃分為2個分地塊，并調(diào)整提高了地塊容積率。一些開發(fā)商提出，珠江新城的地塊出讓面積都比較小，基本都是500平方米、700平方米的小地塊，這樣要造出好的產(chǎn)品比較困難。市土地開發(fā)中心就考慮開發(fā)商規(guī)模開發(fā)的要求，在金沙洲、員村等地區(qū)推出了一些10公頃以上的大地塊出讓，而且這些地塊的出讓都采用了招標(biāo)出讓方式，以滿足市場的需求。

廣州市的土地儲備是“以地生財(cái)”、“經(jīng)營城市”的市場化經(jīng)營模式，市場引導(dǎo)土地儲備、土地儲備指導(dǎo)土地規(guī)劃。在這種模式下，土地規(guī)劃變成了保證和提高土地儲備收益的“工具”，土地規(guī)劃所確定的城市公共設(shè)施用地因?yàn)橥恋貎涞男枰M(jìn)行調(diào)整，往往會造成城市公共空間、公共設(shè)施的移址建設(shè)或缺失。

但是，這種以市場為主導(dǎo)的土地儲備方式使廣州市土地開發(fā)中心積累了較為雄厚的資金，使得土地儲備中的征地、拆遷、土地平整等前期工作能夠順利開展，土地儲備量較大，2002年廣州市土地開發(fā)中心的土地儲備量為9.27平方公里，2003年的土地儲備量達(dá)28平方公里左右，其中，可進(jìn)行土地拍賣的經(jīng)營性土地約為19平方公里（合190公頃），而廣州市每年的拍賣土地?cái)?shù)量約為50公頃到90公頃之間，土地儲備滿足了市場對經(jīng)營性土地的需求，政府對土地市場和房地產(chǎn)市場具有較強(qiáng)的調(diào)控能力，土地儲備、土地拍賣、房地產(chǎn)開發(fā)進(jìn)入了良性循環(huán)。目前，廣州市正在制定土地儲備十年規(guī)劃，重點(diǎn)加大對新機(jī)場、新火車站、大學(xué)城周邊、沿江沿線土地儲備規(guī)劃的研究，規(guī)劃成型經(jīng)市政府批準(zhǔn)后，將指導(dǎo)廣州市未來十年的土地開發(fā)。

2.2 以開發(fā)商為導(dǎo)向的土地收購、整理

土地儲備過程包括土地征購、土地整理和土地出讓。土地儲備實(shí)質(zhì)上是政府壟斷士地一級市場的開發(fā)，完成土地整理后，政府通過公開拍賣方式完成經(jīng)營性土地的出讓。但是，由于一些城市的規(guī)模較小、實(shí)施土地儲備的資金不足，當(dāng)有些資金實(shí)力雄厚的開發(fā)商看中了大片的土地后，政府往往就與一些資金實(shí)力雄厚的開發(fā)商合作，以土地儲備的名義，由開發(fā)商代替政府進(jìn)行土地儲備的前期整理工作，土地整理完成后，政府通過招標(biāo)、掛牌、拍賣等方式進(jìn)行公開出讓，如果價格較低，開發(fā)商就直接受讓開發(fā)，如果價格較高，開發(fā)商就讓其他競拍者取得土地，開發(fā)商則獲取土地一級整理開發(fā)的地產(chǎn)開發(fā)利潤。在這種模式下，政府借開發(fā)商的資金實(shí)現(xiàn)了城市開發(fā)建設(shè)的目的，但是，卻減少了土地儲備的收益。而且，這種模式往往是開發(fā)商主導(dǎo)土地儲備，開發(fā)商根據(jù)自己的利益需要隨意地調(diào)整儲備地塊的用地性質(zhì)和容積率等規(guī)劃指標(biāo)，根據(jù)自己的利益需要而隨意地調(diào)整土地規(guī)劃。

2.3 以土地規(guī)劃為導(dǎo)向的土地收購、整理

土地儲備離不開土地規(guī)劃，充分了解土地規(guī)劃，可以最大限度地避免土地儲備部門盲目儲備土地，防止土地儲備部門儲備了城市東邊的用地，實(shí)際上城市要用西邊的用地；防止土地儲備部門儲備了很多用地，但是城市這一階段用很少的用地，或者儲備很少的用地，城市發(fā)展要求很多的用地，這樣做可以避免不平衡的現(xiàn)象發(fā)生，保證了城市的有序發(fā)展。土地規(guī)劃不能跟著土地儲備走，土地規(guī)劃應(yīng)當(dāng)指導(dǎo)土地儲備。

3 用地規(guī)劃管理

3.1 行政管理體制現(xiàn)狀

由于歷史的原因，我國的土地規(guī)劃管理部門在行政管理體制劃分中屬于建設(shè)管理部門。因此，全國各個城市的規(guī)劃管理部門在行政業(yè)務(wù)管理上都?xì)w屬于?。ㄗ灾螀^(qū)）的建設(shè)行政主管部門，各省（自治區(qū)）的建設(shè)廳又歸屬于國家建設(shè)部管理。全國各個城市的規(guī)劃局大都成立于八十年代后期，甚至，到目前為止，全國有許多城市的規(guī)劃管理部門仍然屬于各市建設(shè)局（委）下面的一個部門。

城市用地規(guī)劃管理主要是對土地規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)規(guī)劃建設(shè)用地的控制和管理。土地規(guī)劃用地管理業(yè)務(wù)管理上與國土管理有著密不可分的聯(lián)系，因此，出于管理的需要，在上世紀(jì)九十年代中期，我國許多城市將土地規(guī)劃管理部門與國土管理部門合并成“規(guī)劃與國土資源管理局”。但是，到了九十年代末，國家成立了國土資源部后，國土管理部門業(yè)務(wù)上進(jìn)行了垂直條線管理，各市的規(guī)劃國土管理部門又相繼分開，國土管理部門直屬于省級國土部門管理，而土地規(guī)劃管理部門仍然是當(dāng)?shù)卣囊粋€行政管理部門。在這種行政體制下，當(dāng)?shù)厥姓疅o權(quán)管理土地資源，城市發(fā)展所需的用地都必須通過國土管理部門的審批。

3.2 城市用地規(guī)劃管理的法律、法規(guī)和管理程序現(xiàn)狀

城市用地規(guī)劃管理是指規(guī)劃行政主管部門對建設(shè)項(xiàng)目核發(fā)“規(guī)劃選址意見書”和“建設(shè)用地規(guī)劃許可證”（即“一書一證”）的行政許可行為，是根據(jù)土地規(guī)劃法規(guī)和批準(zhǔn)的土地規(guī)劃，對土地規(guī)劃隊(duì)內(nèi)的建設(shè)項(xiàng)目用地講行規(guī)劃選址、明確規(guī)劃用地性質(zhì)，提供規(guī)劃設(shè)計(jì)條件，核發(fā)建設(shè)用地規(guī)劃許可證等各項(xiàng)管理工作的總稱。核心工作是：確定項(xiàng)目位置、確定項(xiàng)目用地規(guī)模、確定項(xiàng)口規(guī)劃設(shè)計(jì)要求。城市用地規(guī)劃管理的最終目的是實(shí)現(xiàn)城市總體規(guī)劃確定的城市用地控制和城市功能布局。

城市用地規(guī)劃管理的法律依據(jù)主要是《中華人民共和國土地規(guī)劃法》、建設(shè)部的《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》以及各個省（自治區(qū)）、市制定的《土地規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定》、經(jīng)法定程序批準(zhǔn)的土地規(guī)劃等?！锻恋匾?guī)劃法》規(guī)定了城市用地規(guī)劃管理的程序：第三十一條的規(guī)定：“在土地規(guī)劃區(qū)內(nèi)進(jìn)行建設(shè)需要申請用地的，必須持國家批準(zhǔn)建設(shè)項(xiàng)目的有關(guān)文件，向土地規(guī)劃行政主管部門申請定點(diǎn)，由土地規(guī)劃行政主管部門核定其用地位置和界限，提供規(guī)劃設(shè)計(jì)條件，核發(fā)建設(shè)用地規(guī)劃許可證。建設(shè)單位或者個人在取得建設(shè)用地規(guī)劃許可證后，方可向縣級以土地方人民政府土地管理部門申請用地，經(jīng)縣級以上人民政府審查批準(zhǔn)后，由土地管理部門劃撥土地”?！锻恋匾?guī)劃管理技術(shù)規(guī)定》及相關(guān)的行業(yè)用地規(guī)定是土地規(guī)劃管理部門確定具體建設(shè)項(xiàng)目用地規(guī)模的主要依據(jù)。

3.3 城市用地規(guī)劃管理存在的問題

隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，制定于1989年，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)指導(dǎo)下的《土地規(guī)劃法》己經(jīng)越來越不適應(yīng)實(shí)際管理的需要。

在管理體制方面，《土地規(guī)劃法》規(guī)定：“城市詳細(xì)規(guī)劃由城市人民政府審批：編制分區(qū)規(guī)劃的城市的詳細(xì)規(guī)劃，除重要的詳細(xì)規(guī)劃由城市人民政府審批外，由城市人民政府土地規(guī)劃行政主管部門審批”，對于現(xiàn)在的土地規(guī)劃管理存在著一個突出的問題，就是自己編、自己審批、自己公布，監(jiān)督體制不到位。土地規(guī)劃隨意性大，調(diào)整變化快，“規(guī)劃跟著變化走”、“領(lǐng)導(dǎo)一換、規(guī)劃就變”的現(xiàn)象比較突出。

隨著中國改革開放的深入，封閉的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)開始向開放的市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，土地規(guī)劃需對各種利益關(guān)系進(jìn)行協(xié)調(diào)，因而需要建立磋商機(jī)制。隨著生活水平的提高，公眾越來越重視生活的環(huán)境和質(zhì)量，參與意識不斷增強(qiáng)。在這種背景下，公眾參與土地規(guī)劃的觀念越來越得到社會大眾的認(rèn)可。土地規(guī)劃越來越需要充分聽取公眾和有關(guān)部門的意見，健全專家咨詢制度，強(qiáng)化規(guī)劃的強(qiáng)制性和嚴(yán)肅性。城鄉(xiāng)規(guī)劃許可要嚴(yán)格規(guī)劃審批規(guī)則和程序，建立健全規(guī)劃公示制度，減少規(guī)劃許可的自由裁量權(quán)，保證規(guī)劃許可公開透明、高效便民。《土地規(guī)劃法》對于公眾參與、專家咨詢方面的問題卻沒有涉及，使得《土地規(guī)劃法》無法適應(yīng)當(dāng)前土地規(guī)劃管理的需要。

如何切實(shí)有效地推動土地規(guī)劃決策和實(shí)施的民主化，城市的規(guī)劃是為誰規(guī)劃？“不是為了政績，而是為了老百姓！”，隨著社會的進(jìn)步和發(fā)展，土地規(guī)劃的功能己經(jīng)從原來的技術(shù)文件逐步向公共政策的功能進(jìn)行轉(zhuǎn)變，原來的《土地規(guī)劃法》僅僅是作為指導(dǎo)、規(guī)范和執(zhí)行土地規(guī)劃技術(shù)文件的法律，而缺少作為公共政策方面的內(nèi)容。在違法用地、擅自變更現(xiàn)有用地使用性質(zhì)、變更房屋原來的用途等方面，由于土地規(guī)劃法僅僅對違法建設(shè)的處理較明確，對于違法用地、違反《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》內(nèi)容的，于利用原有建筑改變用途的處理在《土地規(guī)劃法》中都沒有明確法律責(zé)任和有效的強(qiáng)制執(zhí)法手段，僅僅在第三十九條規(guī)定：“在土地規(guī)劃區(qū)內(nèi)，未取得建設(shè)用地規(guī)劃許可證而取得建設(shè)用地批準(zhǔn)文件、占用土地的，批準(zhǔn)文件無效，占用的土地由縣級以上人民政府責(zé)令退回”，這使得土地規(guī)劃用地管理缺乏有效的執(zhí)法依據(jù)，實(shí)際管理中的執(zhí)法效果不佳。另外，《土地規(guī)劃法》在與房管、工商、土地、建設(shè)等方面的法律銜接不夠，土地規(guī)劃的法律地位和權(quán)威性不夠。這些也給土地規(guī)劃用地管理帶來了諸多的不便。

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