張高陽+鄭力

摘 要：為規(guī)劃實施過程中的動態(tài)評估提供方法依據(jù)，完善現(xiàn)有的規(guī)劃實施評估體系，在考慮規(guī)劃實施各項影響因素的基礎(chǔ)上，將規(guī)劃實施評估分為執(zhí)行評估與適應(yīng)性評估，采用短板理論、四象限模型等方法進行量化評估，避免了評估過程中對個別指標(biāo)異常的忽略，使評估結(jié)論更為科學(xué)合理。

關(guān)鍵詞：土地規(guī)劃；評估；方法研究；規(guī)劃

中圖分類號： F301.23 文獻標(biāo)識碼： A 文章編號： 1673-1069（2016）34-83-2

1 評估框架構(gòu)建

土地利用總體規(guī)劃作為一個中長期規(guī)劃，需對區(qū)域范圍內(nèi)一定時期的用地作出合理的安排，但快速發(fā)展的經(jīng)濟社會將使規(guī)劃面臨超出預(yù)期的變化。為了最終實現(xiàn)規(guī)劃所確定的各項目標(biāo)，在規(guī)劃執(zhí)行過程中需要不斷地探究、開拓、審視、修正、發(fā)展、再執(zhí)行。評估作為規(guī)劃執(zhí)行審視環(huán)節(jié)的重要工具，可對規(guī)劃執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題進行及時修正，從而保證規(guī)劃的科學(xué)性與可操作性?；谝?guī)劃對適時評估的需求，筆者從執(zhí)行評估與適應(yīng)性評估兩個方面構(gòu)建實施評估框架。①規(guī)劃執(zhí)行評估。主要針對規(guī)劃執(zhí)行期內(nèi)各項指標(biāo)落實情況進行定性分析與定量評估。包括對規(guī)劃中控制指標(biāo)、用地結(jié)構(gòu)與布局、節(jié)約集約用地、中心城區(qū)用地、重大項目的實施、土地利用效益與規(guī)劃實施措施的執(zhí)行情況分析。②規(guī)劃適應(yīng)性評估側(cè)重于分析現(xiàn)有規(guī)劃與區(qū)域變化的形勢之間的匹配程度。通過重新定位評估時點經(jīng)濟社會生態(tài)的發(fā)展預(yù)期，分析新經(jīng)濟社會生態(tài)形勢對現(xiàn)有規(guī)劃中耕地保護、建設(shè)用地規(guī)模與布局、重要規(guī)劃控制指標(biāo)分配的影響。

2 規(guī)劃實施分項評估

短板理論最早由美國管理學(xué)家彼得提出，理論通過分析管理模塊中的弱項因素并進行一定的優(yōu)化，最終實現(xiàn)管理綜合能力的不斷提高。本次規(guī)劃實施評估分項評估包括規(guī)劃執(zhí)行評估與規(guī)劃適應(yīng)性評估，在分項的評估中可以借鑒短板理論，通過分析規(guī)劃實施的效果，找出實施中的制約因素，采取相應(yīng)的改進措施，提升規(guī)劃實施的整體水平。與傳統(tǒng)評估方法相比，短板理論更能直觀地體現(xiàn)出限制規(guī)劃實施的指標(biāo)情況，對于規(guī)劃的下一步實施更具有指導(dǎo)意義。

2.1 評估指標(biāo)體系構(gòu)建

規(guī)劃執(zhí)行評估是針對規(guī)劃執(zhí)行期內(nèi)規(guī)劃執(zhí)行效果的整體評估，執(zhí)行效果可以從規(guī)劃目標(biāo)實現(xiàn)、規(guī)劃布局變化、節(jié)約集約用地成效、社會經(jīng)濟生態(tài)效益、規(guī)劃措施落實等方面體現(xiàn)。本文從上述角度選取特征指標(biāo)，構(gòu)建了全面、系統(tǒng)的執(zhí)行評估指標(biāo)體系，包括8大因素17大因子47項指標(biāo)，體系中25項指標(biāo)為可選指標(biāo)。評估區(qū)域在選擇22項必選指標(biāo)的同時，需結(jié)合自身發(fā)展特色選擇不低于可選指標(biāo)總量50%的可選指標(biāo)共同構(gòu)成執(zhí)行評估指標(biāo)體系。（表1）

2.2 規(guī)劃適應(yīng)性評估，評估指標(biāo)體系構(gòu)建

規(guī)劃適應(yīng)性評估是基于規(guī)劃執(zhí)行后區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展政策、戰(zhàn)略的調(diào)整開展的現(xiàn)行規(guī)劃與未來區(qū)域發(fā)展趨勢的擬合性評估，在指標(biāo)體系構(gòu)建時側(cè)重選擇土地規(guī)劃中與經(jīng)濟社會發(fā)展關(guān)聯(lián)較大的指標(biāo)，本文從上述角度分析，選擇了耕地保護與經(jīng)濟增長協(xié)調(diào)性、建設(shè)用地規(guī)模與經(jīng)濟社會增長的適應(yīng)性、建設(shè)用地布局與未來發(fā)展方向的擬合程度、評估年與規(guī)劃基期對相關(guān)目標(biāo)預(yù)期的對比情況、指標(biāo)分配與經(jīng)濟社會發(fā)展的適應(yīng)性5項評估因子、12項指標(biāo)，詳見表2。

2.3 指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化

適應(yīng)性評估中，通過對比分析規(guī)劃基期與評估時點的規(guī)劃目標(biāo)，得到規(guī)劃適應(yīng)性指標(biāo)的統(tǒng)一量綱。

標(biāo)準(zhǔn)化后的指標(biāo)值將以偏離度的方式反映經(jīng)濟社會變化對土地規(guī)劃的影響程度。其中表3中前9項指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)化方式如下：X=100%時為無影響，X∈[95%，100%）或（100%，105%]時為輕度影響，X∈[70%，95%）或（105%，130%]時為中度影響，X<70%或X>130%時為嚴(yán)重影響；表4中后3項指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)化方式如下：X=0時為無影響，0

2.4 評估標(biāo)準(zhǔn)確定

在適應(yīng)性評估中，同樣借用短板理論，根據(jù)指標(biāo)影響程度判定現(xiàn)行規(guī)劃與經(jīng)濟社會發(fā)展的適應(yīng)程度，具體標(biāo)準(zhǔn)如表4所示。

3 規(guī)劃實施綜合評估

四象限分析法是由美國波士頓咨詢集團首創(chuàng)的一種規(guī)劃企業(yè)產(chǎn)品組合的方法，方法最早是解決企業(yè)產(chǎn)品的組合優(yōu)化問題，后逐步用于分析市場均衡 。本文中擬以規(guī)劃執(zhí)行評估為橫軸，規(guī)劃與未來發(fā)展適應(yīng)性評估為縱軸，通過兩個變量的組合構(gòu)建四象限模型，其中Ⅰ象限為規(guī)劃修改型，Ⅱ象限為整改后修改型，Ⅲ象限為落實整改型，Ⅳ象限為規(guī)劃落實型，具體如圖1所示。

落于該象限內(nèi)區(qū)域在規(guī)劃執(zhí)行過程中可能存在一定的異常因子，但規(guī)劃執(zhí)行整體情況達到合格及以上。同時考慮區(qū)域發(fā)展環(huán)境的變化，規(guī)劃與未來發(fā)展產(chǎn)生不可調(diào)和的矛盾。從持續(xù)發(fā)展的角度考慮，區(qū)域均已無法保障未來發(fā)展的需求，應(yīng)該結(jié)合適應(yīng)性評估結(jié)論適時修改規(guī)劃。

①Ⅱ象限情況分析。落于該象限內(nèi)區(qū)域在規(guī)劃執(zhí)行過程中存在多項異常因子，執(zhí)行效果達不到規(guī)劃預(yù)期，整體情況判定為不合格。同時從區(qū)域發(fā)展環(huán)境變化看，評估時點規(guī)劃與未來發(fā)展需求存在不可調(diào)和的矛盾。為保證規(guī)劃的嚴(yán)肅性，該象限內(nèi)區(qū)域首先需要嚴(yán)格控管規(guī)劃的各項落實措施，修復(fù)執(zhí)行異常指標(biāo)，在規(guī)劃執(zhí)行達到合格標(biāo)準(zhǔn)后，如果規(guī)劃與未來發(fā)展需求仍然存在較大的矛盾，則通過再次評估后適時修改規(guī)劃。②Ⅲ象限情況分析。落于該象限內(nèi)區(qū)域規(guī)劃執(zhí)行效果較差，在規(guī)劃執(zhí)行過程中存在多項異常因子。但經(jīng)過分析發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行規(guī)劃在空間結(jié)構(gòu)與數(shù)量結(jié)構(gòu)上還能較好地滿足社會經(jīng)濟生態(tài)發(fā)展需求。在后期規(guī)劃實施過程中，需要加大政府的調(diào)控手段，嚴(yán)格落實規(guī)劃實施措施，逐步修復(fù)各項執(zhí)行異常指標(biāo)。③Ⅳ象限情況分析。落于該象限內(nèi)區(qū)域規(guī)劃執(zhí)行過程中可能存在一定的異常因子，但總體而言規(guī)劃執(zhí)行達到合格及以上水平。同步分析，得到規(guī)劃能夠滿足發(fā)展預(yù)期的結(jié)論。在后期規(guī)劃實施過程中，政府的工作重點在于繼續(xù)貫徹落實規(guī)劃的各項實施措施，對規(guī)劃用地進行良好的空間引導(dǎo)。

4 研究結(jié)論

①新一輪規(guī)劃實施期正值我國經(jīng)濟、社會、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，用地策略的變動性較大，動態(tài)評估的提出既是社會經(jīng)濟發(fā)展的保障，也是規(guī)劃體系完善的需求。②本文中采用的動態(tài)評估方法能夠有效地規(guī)避因子作用的相互抵消性，科學(xué)、全面地反映出規(guī)劃實施存在的問題。③文中動態(tài)評估的指標(biāo)體系僅在東部省份的實施樣本中提煉，針對全國范圍的評估，指標(biāo)體系與指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化仍有待進一步完善。

參 考 文 獻

[1] 王萬茂，韓桐魁.土地利用規(guī)劃學(xué)[M].北京：中國農(nóng)業(yè)出版社，2002.

[2] 趙小敏，郭熙.土地利用總體規(guī)劃實施評價[J].中國土地科學(xué)，2003（5）：35-40.