王畢強(qiáng) 鄭猛

“據(jù)我了解，18種稅只有3種是人大立法的，其余都是國(guó)務(wù)院以暫行條例和試點(diǎn)等方式推出來的。”3月6日，全國(guó)人大代表、山東電影電視劇制作中心藝術(shù)副總監(jiān)趙冬苓在全國(guó)人大山東團(tuán)的小組會(huì)上，建議全國(guó)人大按照《立法法》規(guī)定收回稅收立法權(quán)，并終止國(guó)務(wù)院制定稅收暫行規(guī)定的權(quán)力。

隨后，趙冬苓聯(lián)合了32名全國(guó)人大代表，共同向本次大會(huì)提交了《關(guān)于終止授權(quán)國(guó)務(wù)院制定稅收暫行規(guī)定和條例的議案》。

這份議案的主要內(nèi)容包括，要求全國(guó)人大或常委會(huì)在2013年底前廢止1985年向國(guó)務(wù)院授權(quán)制定財(cái)稅領(lǐng)域暫行規(guī)定和條例的權(quán)力，收回稅收立法權(quán)、稅收法律解釋權(quán)。在2017年底前，將現(xiàn)行增值稅、房產(chǎn)稅等15項(xiàng)由國(guó)務(wù)院制定暫行條例或條例的稅種制定法律。對(duì)新開征稅種，不得空白授權(quán)。在2013年底前，清理稅收性質(zhì)的收費(fèi)，制定稅收法律或者行政收費(fèi)法。

趙冬苓議案隨后引發(fā)了全國(guó)對(duì)稅收立法權(quán)的討論，并很快得到了全國(guó)人大和財(cái)政部有關(guān)官員的回應(yīng)。

近日，十二屆全國(guó)人大一次會(huì)議主席團(tuán)通過了全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委提交的預(yù)算審查結(jié)果報(bào)告，報(bào)告建議加快財(cái)稅立法進(jìn)程，做好稅收征管法修改和單行稅法立法工作，將條件成熟的稅收條例盡快上升為法律。

在外界看來，稅收立法權(quán)的上收，或到了一個(gè)關(guān)鍵的轉(zhuǎn)折時(shí)點(diǎn)。

立法權(quán)收回依據(jù)

趙冬苓等人所提議案希望廢止的是，1985年六屆全國(guó)人大常委會(huì)通過的《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開放方面可以制定暫行的規(guī)定或者條例的決定》。

在此之前，六屆全國(guó)人大常委會(huì)在1984年，已經(jīng)通過了《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院改革工商稅制發(fā)布有關(guān)稅收條例草案試行的決定》。2009年十一屆全國(guó)人大常委會(huì)廢止了1984年授權(quán)，但1985年授權(quán)依舊有效。

國(guó)務(wù)院根據(jù)這兩次授權(quán)，制定了大量稅收條例和文件，使中國(guó)稅收制度形成了世界少見的由行政主導(dǎo)的授權(quán)立法制。

2012年全國(guó)稅收已達(dá)到11.07萬億元，但現(xiàn)有18個(gè)稅種中，僅有3部稅收實(shí)體法、1部稅收程序法。其中多數(shù)稅種的確定，均無人大立法授權(quán)，而僅依據(jù)國(guó)務(wù)院的相關(guān)稅收條例，這還不包括各級(jí)政府部門以行政法規(guī)確定的各種收費(fèi)。

全國(guó)政協(xié)委員、上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院院長(zhǎng)蔣洪表示，稅收的立法權(quán)屬于人大，無論從道理上還是法律上來說都是無可爭(zhēng)議的。

稅收的實(shí)質(zhì)，是從公眾兜里直接“掏錢”。因此，“對(duì)什么東西征稅”“征多少稅”“誰來交稅”等稅收要素設(shè)計(jì)中的關(guān)鍵問題，要由納稅人決定。這也就是稅收法定主義的基本含義：政府對(duì)人民征稅，需要經(jīng)過人民的同意。而人民意愿表達(dá)的基本形式，就是由全國(guó)人大或其常委會(huì)制定法律。

“如果未經(jīng)公眾同意，政府就自作主張地征稅，政府的權(quán)力就會(huì)無限擴(kuò)大，征稅行為就可能變成竭澤而漁。從這個(gè)角度來看，稅收立法建設(shè)具有更為重大的現(xiàn)實(shí)意義?！比珖?guó)人大財(cái)經(jīng)委副主任委員、全國(guó)人大稅種立法小組負(fù)責(zé)人郝如玉說。

中國(guó)政法大學(xué)財(cái)稅法研究中心主任施正文認(rèn)為，授權(quán)國(guó)務(wù)院制定稅收條例，即便有《立法法》為依據(jù)，但依據(jù)不足，不合憲，甚至涉嫌違憲。

中國(guó)2000年開始施行的《立法法》，第8條規(guī)定了“只能制定法律”的事項(xiàng)，其中有“基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度”和“對(duì)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征收”。

《立法法》第9條規(guī)定：本法第8條規(guī)定的事項(xiàng)尚未制定法律的，全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)有權(quán)作出決定，授權(quán)國(guó)務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要，對(duì)其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)。

國(guó)家稅務(wù)總局原副局長(zhǎng)許善達(dá)等財(cái)稅界人士認(rèn)為，上述條款為全國(guó)人大繼續(xù)對(duì)國(guó)務(wù)院授權(quán)稅收立法權(quán)提供了法律依據(jù)。

施正文表示，《憲法》第56條明確規(guī)定“中華人民共和國(guó)公民有依照法律納稅的義務(wù)”?！胺伞本褪翘刂赣扇珖?guó)人大通過的法律，并不包括政府制定的行政法規(guī)。“由此可知，1985年授權(quán)，其中涉及稅法授權(quán)的部分并不合憲。”施正文認(rèn)為。

他還認(rèn)為，1985年授權(quán)不僅涉嫌違憲，還涉嫌違反《立法法》第10條 “授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)明確授權(quán)的目的、范圍”，即不能是空白授權(quán)的規(guī)定。

十屆和十一屆全國(guó)人大代表、湖北省統(tǒng)計(jì)局副局長(zhǎng)葉青則認(rèn)為，“現(xiàn)在的立法工作大多由各政府主管部門先行起草法律草案，其中加入了大量的本部門私利，最終導(dǎo)致了部門利益法制化?！?/p>

部門利益法制化體現(xiàn)在稅收制度上，就是現(xiàn)實(shí)中財(cái)政收入的最大化，稅收超速增長(zhǎng)，結(jié)構(gòu)性減稅難以實(shí)現(xiàn)。而納稅人的權(quán)益則更難以得到保障，財(cái)稅部門的行政也缺乏規(guī)范化。

全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委副主任委員吳曉靈在2013財(cái)經(jīng)年會(huì)等會(huì)議上曾多次表示，在立法工作中要處理好人大與政府的關(guān)系，要向人大主導(dǎo)立法和修法過渡。這樣才可以克服立法過程中部門利益之爭(zhēng)和部門利益法制化的傾向。

稅權(quán)回收探索

全國(guó)人大收回稅收立法權(quán)的嘗試，首先體現(xiàn)在《車船稅法》的立法審議過程中。

車船稅是中國(guó)第一個(gè)從國(guó)務(wù)院條例上升為法律的稅種。郝如玉將其稱為“破冰之舉”。

2010年3月9日，時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)吳邦國(guó)在第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議上表示，在2010年內(nèi)，“提請(qǐng)審議增值稅法和車船稅法草案，進(jìn)一步健全財(cái)稅法律制度，規(guī)范稅收管理”。

就此，全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院都將起草《車船稅法》和《增值稅法》，列入了2010年立法計(jì)劃。

全國(guó)人大在2010年之所以先行選擇將車船稅條例上升為法律，是考慮到車船稅比較成熟簡(jiǎn)單，而且稅收規(guī)模很小，相對(duì)于其他稅種應(yīng)該更容易通過審議。此舉更是為了積累稅收立法工作的經(jīng)驗(yàn)，贏得公眾對(duì)全國(guó)人大逐步收回稅收立法權(quán)的支持。

當(dāng)時(shí)負(fù)責(zé)該法立法前期工作的全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委有關(guān)負(fù)責(zé)人在審議前和審議開始時(shí)，都曾表示希望全國(guó)人大常委會(huì)能夠一審即通過《車船稅法》草案。負(fù)責(zé)起草《車船稅法》草案的財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人也曾表示，如草案審議順利，車船稅法最快將于2011年開始施行。

讓全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委和財(cái)政部意想不到的是，在2010年10月初次審議時(shí)，全國(guó)人大常委會(huì)內(nèi)部即對(duì)該法律草案提出了諸多意見，幾乎涉及到了草案的所有條款，并反對(duì)一次即通過審議。

同樣讓全國(guó)人大和財(cái)政部未曾預(yù)料的是，在全國(guó)人大隨后將法律草案公開征求社會(huì)意見時(shí)，短短一個(gè)月就收到了近10萬條意見和建議。而當(dāng)年全國(guó)人大公開征求意見的其他十余部法律草案，最少的只征集到幾十條意見，多的也只有7000多條。

有學(xué)者在事后總結(jié)《車船稅法》立法的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)時(shí)表示，全國(guó)人大在2010年選取車船稅作為收回稅收立法權(quán)的突破口，并沒有考慮周全。

這是因?yàn)椋嚧愒诋?dāng)時(shí)雖然只是每年不到200億元的小稅種，但由于車船稅涉及千家萬戶的切身利益，一旦將法律草案公開征求意見，社會(huì)的關(guān)注度和參與的積極性必然很高。而這其中所反映的各種利益訴求，會(huì)給全國(guó)人大的立法工作帶來巨大壓力。

另一個(gè)引發(fā)爭(zhēng)議的原因是，《車船稅法》公開征求意見的草案與當(dāng)時(shí)實(shí)施的條例相比，增加了部分納稅人的稅負(fù)，引發(fā)了公眾不滿。

在談到全國(guó)人大今后稅收立法的注意事項(xiàng)時(shí)，北京大學(xué)法學(xué)院教授劉劍文建議，應(yīng)以減稅為基調(diào)。

在《車船稅法》草案初次審議遇到爭(zhēng)議之后，全國(guó)人大隨即調(diào)整了草案的規(guī)定，降低了大部分工薪階層的車船稅負(fù)。在2012年《車船稅法》實(shí)施當(dāng)年，共減輕稅負(fù)28億元。

郝如玉告訴《財(cái)經(jīng)》記者，減輕直接稅的稅負(fù)更能緩解民眾的“稅負(fù)之痛”。全國(guó)人大在稅收立法的過程中，一直將“減稅”，尤其是減輕個(gè)人所得稅、車船稅等直接稅的稅負(fù)，作為立法工作的原則和主線。

除《車船稅法》外，全國(guó)人大幾次修改《個(gè)人所得稅法》，僅2011年修改《個(gè)人所得稅法》，將工薪所得的稅前扣除額提高到每月3500元等措施，就使工薪收入者的納稅面由約28%下降到約7.7%，減稅1680億元。

《車船稅法》立法爭(zhēng)議的一個(gè)直接后果是，在一定程度上延緩了全國(guó)人大將中國(guó)第一大稅種增值稅法制化的進(jìn)程。全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委有關(guān)人士曾告訴《財(cái)經(jīng)》記者，制定《車船稅法》的一項(xiàng)重要意義，就是要為起草《增值稅法》積累經(jīng)驗(yàn)和贏得公眾支持。

上述人士在2010年對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，增值稅稅制已趨于成熟和完善，增值稅立法的條件已經(jīng)成熟。從增值稅的構(gòu)成要素來看，其納稅人、基本稅率、征稅范圍等關(guān)鍵要素已處于相對(duì)穩(wěn)定的狀態(tài)。而且早前已經(jīng)開始實(shí)施的增值稅轉(zhuǎn)型改革，也為增值稅立法創(chuàng)造了良好的條件。

2008年十一屆全國(guó)人大常委會(huì)任期開始之際，就在其五年立法規(guī)劃中，將“制定增值稅等若干單行稅法”列為第一類立法項(xiàng)目，即十一屆全國(guó)人大常委會(huì)任期內(nèi)必須完成的立法項(xiàng)目。

全國(guó)人大之所以作出這項(xiàng)決定是因?yàn)椋?007年增值稅收入占當(dāng)年全部稅收收入的43.67%。同年，企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅收入占當(dāng)年全部稅收收入的比例分別為19.56%和6.44%，三稅之和占當(dāng)年全部稅收收入的比例為69.67%。

有鑒于此，全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委有關(guān)負(fù)責(zé)人至今仍認(rèn)為，增值稅、企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅構(gòu)成了中國(guó)稅收立法的主要框架，也是全國(guó)人大完善稅收立法的主要思路。又由于兩個(gè)所得稅已經(jīng)立法，因此增值稅立法是形成中國(guó)稅法體系框架的關(guān)鍵。只有在為其立法后，中國(guó)的稅法體系才算基本建立起來。

全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委有關(guān)負(fù)責(zé)人在2010年增值稅立法的準(zhǔn)備階段曾表示，完成好這項(xiàng)立法任務(wù)，特別需要國(guó)務(wù)院有關(guān)部門的重視和支持。因?yàn)?，按照現(xiàn)行稅收立法程序，是采取先由國(guó)務(wù)院、財(cái)政部和國(guó)家稅務(wù)總局等部門起草法律草案，然后再上報(bào)全國(guó)人大審議。

財(cái)政部和稅務(wù)總局有關(guān)負(fù)責(zé)人在當(dāng)年也曾表態(tài)支持起草制定《增值稅法》，并分別將這項(xiàng)工作寫入各自部委的工作計(jì)劃。

但接近財(cái)政部和國(guó)稅總局的知情人士對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，稅收立法權(quán)上收涉及到政府部門權(quán)力的削弱，因此財(cái)政部對(duì)此積極性不高。國(guó)稅總局對(duì)此更積極一些，因?yàn)楦喑墒斓亩愂諚l例立法之后有利于稅務(wù)部門加強(qiáng)征管，比如增值稅立法。

“增值稅立法未能按計(jì)劃完成，主要是因?yàn)樾姓鲗?dǎo)。”劉劍文認(rèn)為，由于對(duì)稅收授權(quán)立法缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，事實(shí)上導(dǎo)致了行政權(quán)力的惡性膨脹，往往以“稅制改革試點(diǎn)”之名，行延緩稅收立法之實(shí)。這使得中國(guó)形成并長(zhǎng)期保留著世所罕見的以行政法規(guī)、規(guī)章為主要構(gòu)成內(nèi)容的稅法體系。

在今年“兩會(huì)”前夕，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議提出“擴(kuò)大房產(chǎn)稅征收試點(diǎn)范圍”，也使得稅收試點(diǎn)的合法性和未來試點(diǎn)的法制化改革問題，逐漸浮出水面。

全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委委員、國(guó)家稅務(wù)總局副局長(zhǎng)王力表示，個(gè)人住房房產(chǎn)稅征收試點(diǎn)，應(yīng)在進(jìn)一步擴(kuò)大試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，爭(zhēng)取列入全國(guó)人大立法計(jì)劃。但是，有學(xué)者表示，暫行就是試點(diǎn)，不能用試點(diǎn)延緩立法。試點(diǎn)三年，不如立法博弈三年。

回收時(shí)間表

全國(guó)人大和國(guó)務(wù)院對(duì)全國(guó)人大收回稅收立法權(quán)已有基本共識(shí)。但在具體收回的時(shí)間、步驟和稅種選擇上，還存在討論空間。

全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)副主任信春鷹在今年“兩會(huì)”記者會(huì)上表示，什么時(shí)候收回稅收立法權(quán)，還要認(rèn)真研究、分析各界的意見，并沒有具體的路線圖和時(shí)間表。

但是，劉劍文并不認(rèn)可這個(gè)說法。他認(rèn)為，十一屆全國(guó)人大已經(jīng)規(guī)劃在任期內(nèi)出臺(tái)《增值稅法》等稅收法律，這意味著在五年前，全國(guó)人大和政府對(duì)收回所有稅收立法權(quán)已經(jīng)有了共識(shí)和時(shí)間表。

接近財(cái)政部和國(guó)稅總局的知情人士表示，由于全國(guó)人大常委會(huì)兩個(gè)月才召開一次，議程往往也非常滿，不可能只做稅收方面的立法，所以目前還是應(yīng)授予國(guó)務(wù)院一定的稅收立法權(quán)。因此，“五年內(nèi)稅收立法權(quán)不大可能收回，五年后才可能會(huì)慢慢往回收。”

劉劍文則認(rèn)為，全國(guó)人大應(yīng)該在五年內(nèi)完成部分稅種的立法工作。

全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)張德江3月17日，在第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議閉幕會(huì)上表示，憲法是國(guó)家的根本大法，是治國(guó)安邦的總章程。充分發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法，促進(jìn)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)。