梁家春

摘 要 曾為解決安全、環(huán)保、擾民等問題而頒布的“禁放令”在實施的十多年里受到很多人的質(zhì)疑甚至公然違令，遭遇執(zhí)行困境，執(zhí)行效果不佳，以致后來大多數(shù)城市重新“開禁”，從而使“禁放令”改成了“限放令”。本文從漸進(jìn)主義模型視角，分析“禁放令”到“限放令”調(diào)整的合理性，“禁放令”存在的問題及改成“限放令”的對策和啟示，以尋求公共政策制定和執(zhí)行的理論借鑒。

關(guān)鍵詞 禁放令 限放令 漸進(jìn)主義模型 政策分析

一、“禁放令”背景

“爆竹一聲辭舊歲，桃符萬象更新?！?、“爆竹聲中一歲除，春風(fēng)送暖入屠蘇?！边@些是我國流傳已久的詩句，從1000多年前開始，我國就有了通過燃放煙花爆竹為春節(jié)辭舊迎新的特有習(xí)俗。出于安全、環(huán)保等因素的考慮，1992年6月1日，《廣州市銷售燃放煙花爆竹管理規(guī)定》實施，引發(fā)了全國的“禁放”潮。1993年，北京人大常委會通過《北京市關(guān)于禁止燃放煙花爆竹的規(guī)定》，規(guī)定自當(dāng)年12月1日起，北京市城八區(qū)為禁放區(qū)，在禁放區(qū)內(nèi)，任何單位或個人不準(zhǔn)生產(chǎn)、運輸、攜帶、儲存、銷售煙花爆竹。此后，全國280多個城市相繼出臺了類似的法規(guī)，就連華人眾多的美國紐約市，也在1996年發(fā)布了禁放令。1994年2月23日，南寧市第九屆人民代表大會第六次會議審議通過了《關(guān)于在市區(qū)內(nèi)禁止燃放煙花爆竹議案的決議》，市人民政府相應(yīng)于1994年7月27日發(fā)布《南寧市禁止燃放煙花爆竹的規(guī)定》（市政府令第4號），自1994年10月1日起，在南寧市市區(qū)范圍內(nèi)實行禁止燃放煙花爆竹政策。

二、南寧市“禁放令”遭遇執(zhí)行尷尬

政策執(zhí)行遭遇尷尬，是指政策在執(zhí)行的過程中所遭遇的被漠視、規(guī)避、拒斥等情況，是政策自制定開始便存在弊端，無法平衡各利益群體的利益，使政策的妥當(dāng)性和科學(xué)性受到質(zhì)疑，從而使政策的執(zhí)行遭遇阻礙，造成執(zhí)行成本增加。南寧市雖然緊跟“禁放”潮在1994年便制定并實施了《南寧市禁止燃放煙花爆竹的規(guī)定》，但執(zhí)行屢遭尷尬，逢年過節(jié)爆竹聲便不絕于耳，特別是快速環(huán)道以內(nèi)的禁放區(qū)爆竹聲更是此起彼伏。不少市民抱著僥幸的心理自己“開禁”，冒著違令的風(fēng)險“偷著樂”，在禁放區(qū)燃放煙花爆竹，他們認(rèn)為在爆竹聲中才有喜慶的氣氛，才更具年味。禁放法規(guī)遭遇冷落，禁放執(zhí)法遭遇困境，禁而不止的現(xiàn)象挑戰(zhàn)著法律的權(quán)威，使禁放令形同虛設(shè)，成了一紙空文。一邊是禁放法規(guī)，一邊是違法燃放，這種現(xiàn)象給社會造成的負(fù)面影響不可低估，其危害是多方面的，直接危害即造成了很多環(huán)保、衛(wèi)生、擾民、安全等問題，間接危害主要是：（1）有損政策尊嚴(yán)，使得一項嚴(yán)肅的法令處于“人人皆知可違反”的虛無狀態(tài)；（2）有損政府形象，巨大的響聲似乎隨時都在質(zhì)疑政府的管理能力；（3）不利于公民養(yǎng)成守法觀念，使人們誤解可以擇法而遵守，增加政策執(zhí)行成本。

三、南寧市“禁放令”政策調(diào)整

出于禁放令執(zhí)行尷尬的各種原因，也為了延續(xù)傳統(tǒng)年節(jié)風(fēng)俗的需要和豐富市場、拉動消費，許多原實行禁放令的城市相繼開了禁。截至2006年底，全國已經(jīng)有200多個城市對燃放煙花爆竹由“禁放”改為“限放”政策。南寧市也于2007年審議通過了《南寧市第十二屆人民代表大會第二次會議關(guān)于春節(jié)期間在我市原禁放區(qū)內(nèi)實行限制燃放煙花爆竹的決議》，市人民政府根據(jù)該決議發(fā)布了《南寧市煙花爆竹經(jīng)營燃放管理規(guī)定》（市政府令第2號）。從2007年春節(jié)期間開始，南寧市將在市區(qū)范圍內(nèi)對煙花爆竹實行由原來的禁止燃放調(diào)整為限制燃放。該決議順應(yīng)了民意，體現(xiàn)“以人為本”和構(gòu)建和諧社會的執(zhí)政理念，也考驗了政府的執(zhí)政能力。

四、漸進(jìn)主義模型視角下“禁改限”的合理性

禁放令自執(zhí)行以來存在的種種弊端使其由“禁”改成了“限”，該政策變動過程體現(xiàn)了政策過程的漸進(jìn)主義模型。漸進(jìn)主義模型是由美國學(xué)者林德布洛姆構(gòu)建的，把政策過程設(shè)定為公共權(quán)力運行過程中公民、政黨、利益集團(tuán)領(lǐng)袖和直接決策者各自行使權(quán)力，互相影響和互相作用的過程，旨在廣泛地參與主體了解彼此的價值偏好，透過妥協(xié)調(diào)適、良性互動進(jìn)而實現(xiàn)政策的動態(tài)均衡。從漸進(jìn)主義角度分析，“禁放令”到“限放令”是一個循序漸進(jìn)的過程，從最初制定政策時的不完善到現(xiàn)在的逐步完善，考慮了多方的利益需求，尊重習(xí)俗，尊重民意，實現(xiàn)了政策的動態(tài)均衡，是進(jìn)步也是突破。任何事情不是一蹴而就的，任何政策也不是一拍定案的。初看完善的政策也會存在弊端，也會出現(xiàn)或多或少的執(zhí)行困境，只有不斷發(fā)現(xiàn)問題，一步一個腳印地解決問題，才能制定出符合各方最大利益的政策，才能使政策執(zhí)行效果達(dá)到最優(yōu)，不斷優(yōu)化才能尋求最滿意政策。所以，從漸進(jìn)主義角度分析，“禁改限”是政策的完善和進(jìn)步，存在一定的合理性。

五、“禁放令”存在的問題

（一）立法存在缺陷，未尊重習(xí)俗和民意

和絕大多數(shù)禁放煙花爆竹的城市一樣，南寧市在制定禁放政策的時候也存在一定的立法缺陷和脫離實際。中國人民大學(xué)社會系主任李路路教授認(rèn)為，絕大多數(shù)禁放煙花爆竹的城市在立法前沒有對燃放煙花爆竹習(xí)俗的利弊進(jìn)行科學(xué)論證，也未對禁絕此習(xí)俗可能產(chǎn)生的問題作出客觀評估。春節(jié)燃放煙花爆竹是具有正面意義的傳統(tǒng)習(xí)俗，驅(qū)惡祈福，不能當(dāng)成陋習(xí)甚至惡習(xí)一禁了之。而由燃放煙花爆竹造成的環(huán)境、安全等問題是可以由良好的管理措施規(guī)避的，如果因為這些問題把千百年來在春節(jié)燃放煙花爆竹的傳統(tǒng)習(xí)俗當(dāng)成惡習(xí)禁止就有點因噎廢食了。禁放雖然能防止安全事故，減少環(huán)境污染，卻以犧牲一種傳統(tǒng)文化、犧牲社會有效發(fā)泄機(jī)制為代價。李路路教授還認(rèn)為，在禁放政策制定時沒有讓公眾參與討論，也沒有邀請鞭炮制造商和民俗學(xué)專家舉行聽證，沒有充分尊重民意和從公民主體利益出發(fā)。因此，相當(dāng)一部分市民對此法規(guī)不認(rèn)同，致使其合法性和科學(xué)性受到質(zhì)疑，產(chǎn)生抵觸行為在所難免。

（二）執(zhí)行阻力重重，執(zhí)行效果不佳

禁放法規(guī)執(zhí)行10多年來，大的環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了巨大變化，使禁放法規(guī)在執(zhí)行過程中遇到了很大阻礙。大的環(huán)境主要是經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，阻礙主要來自市民、鞭炮制造商和銷售商以及執(zhí)法困境。

1、市民的阻礙

隨著南寧市經(jīng)濟(jì)社會的迅速發(fā)展和進(jìn)步，市民的生活水平不斷提高，人們對春節(jié)燃放煙花爆竹傳統(tǒng)習(xí)俗的情結(jié)和需求不斷增長，所以很多市民寧愿冒著違令的風(fēng)險也要在禁放區(qū)燃放煙花爆竹。為什么禁放法規(guī)變成了“人人皆知而違之”的空文法規(guī)，大大增加了來自市民的阻力？其主要原因有三點：（1）市民對傳統(tǒng)習(xí)俗和熱鬧喜慶且具有年味的節(jié)日氣氛的熱衷，這種熱衷延續(xù)了千百年，不是說禁就能禁的。（2）燃放煙花爆竹，看得見聽得到，成為了態(tài)度溝通的絕好方式，只要有人以身試法，其他人就會感到找到了同道而躍躍欲試。于是，挑戰(zhàn)法令的人就會越來越多。（3）黑夜提供的天然屏障使在黑夜里的違抗法規(guī)的行為處在一種匿名狀態(tài)，沒人能看見，等到執(zhí)法人員趕到，煙花爆竹已上天。

2、爆竹制造商和銷售商的阻礙

有需求便有供給，人們對燃放煙花爆竹的需求刺激著爆竹制造商和銷售商的供給。由于大量的市場需求和盈利的驅(qū)使，不少沒有合法經(jīng)營執(zhí)照的爆竹制造商私下制造違規(guī)爆竹并向市場輸送，買賣煙花爆竹的窩點也從秘密變成了公開，公然挑戰(zhàn)法規(guī)。在2005年中國青年報網(wǎng)絡(luò)版的一篇《迎春爆竹響徹全國 “禁放”法規(guī)正失去尊嚴(yán)》的報道中提到：“在南寧市北湖菜市，不少雜貨店干脆將煙花爆竹擺上售貨臺公開買賣，一舞獅隊則燃著鞭炮挨家挨戶乞討。一名小男孩來到雜貨店要買煙花，店主立刻打開一大紙箱讓他隨意挑選。記者花3.5元輕松地買了一盒‘摔炮，看到包裝袋上標(biāo)的是‘優(yōu)質(zhì)白砂糖，根本沒有生產(chǎn)廠家。”

3、執(zhí)法遭遇困境，執(zhí)行成本過高

一項政策的實施對象是廣大人民，當(dāng)廣大人民不認(rèn)同該項政策并公然違之，該項政策的執(zhí)行必然遭遇執(zhí)行困境，加大執(zhí)行成本。禁放令不像其他法規(guī)站在了絕大多數(shù)人的利益上，比如法律明文規(guī)定不許偷盜他人財物是為了保護(hù)人們的財產(chǎn)安全，符合民意，人們易于自覺服從。而禁放令禁止了千百年的習(xí)俗，讓人們不能通過燃放鞭炮歡慶春節(jié)和驅(qū)惡祈福，使人們一時難以習(xí)慣清靜的春節(jié)，頓感失去了年味，不符合廣大人民的意愿，這是涉及千家萬戶的事情，需要完善的管理，而不是一禁了之。但若想有效地執(zhí)行該項法規(guī)則需要在每個禁放區(qū)安排執(zhí)法人員執(zhí)勤，嚴(yán)格懲罰違規(guī)現(xiàn)象，而在黑夜的掩護(hù)下，違規(guī)人們必然和執(zhí)法人員展開了“貓抓老鼠”的游戲，除非每個角落都有執(zhí)法人員時刻蹲點，要不執(zhí)法人員趕到現(xiàn)場花炮已上天，人已去無蹤，執(zhí)法陷入困境，必然導(dǎo)致執(zhí)行成本增加。

六、從“禁放令”到“限放令”的對策

從漸進(jìn)主義角度來看，雖然“禁放令”存在著很多問題，但可以通過解決這些問題使該項政策得到改善，使其越來越完善以致更能符合民意，從而能得到更多民眾的支持。也是因為這樣的循序漸進(jìn)才有了后來“有限解禁”的“限放令”。根據(jù)2003年南京一媒體進(jìn)行的一項調(diào)查顯示：南京市民中有70%贊成“鞭炮解禁”，反對者只占3成。隨著“鞭炮解禁”的呼聲越來越高，政府也在尋求一條有效合理的“解禁”路徑，在解決禁放令產(chǎn)生的種種問題的同時，充分尊重習(xí)俗和民意，做到“有限解禁”，保護(hù)絕大多數(shù)人們的利益。

（一）順應(yīng)民意，以人為本

南寧市在順應(yīng)民意方面，接受了自治區(qū)、南寧市的人大和政協(xié)會議上代表和委員提出的“允許燃放煙花爆竹”的議案和提案，在2007年的南寧市第十二屆人民代表大會第二次會議上審議通過了《南寧市第十二屆人民代表大會第二次會議關(guān)于春節(jié)期間在我市原禁放區(qū)內(nèi)實行限制燃放煙花爆竹的決議》，接受人民的意見，順應(yīng)民意的立法可以得到大多數(shù)民眾的認(rèn)可，從而減少執(zhí)行阻礙。

（二）轉(zhuǎn)移工作重心，努力抓監(jiān)管

要做到“有限解禁”就要做到“有效限放”，不能再走禁放令的老路。要實現(xiàn)“禁放令”到“限放令”的轉(zhuǎn)變，重點是轉(zhuǎn)移工作重心，抓好監(jiān)管工作，才能使“限放令”有效實行。工作重心主要轉(zhuǎn)移到以下幾個方面：

1、加強(qiáng)市場監(jiān)管，疏通正常渠道

大多數(shù)煙花爆竹燃放產(chǎn)生的事故主要因為燃放了非法、偽劣和超標(biāo)的煙花爆竹。從市場角度看，合法生產(chǎn)的煙花爆竹市場價格相對較高，市場占有率低且不易買到，而大量的市場需求和正規(guī)渠道的不暢通在客觀上為粗造濫造、生產(chǎn)成本低的非法和偽劣煙花爆竹占據(jù)市場提供了空間。所以政府應(yīng)該做的是加強(qiáng)市場監(jiān)管，堅決打擊非法生產(chǎn)，為煙花爆竹的安全生產(chǎn)和銷售提供暢通的渠道，為生產(chǎn)成本高但安全系數(shù)也高的生產(chǎn)商提供一定的財政補(bǔ)貼，保護(hù)生產(chǎn)商和銷售商的合法利益。

2、加強(qiáng)安全管理，落實責(zé)任到人

當(dāng)“禁放”變成“限放”，政府應(yīng)極力解決人們最關(guān)心的安全問題。與“禁放”相比，實行“限放”更考驗政府的管理和服務(wù)能力，需要各部門做大量細(xì)致、具體的管理和監(jiān)督工作，把安全責(zé)任落實到個人。南寧市在這方面按照“屬地監(jiān)管、誰主管、誰負(fù)責(zé)”的原則，制定各部門工作方案、突發(fā)事故應(yīng)急預(yù)案和責(zé)任追究制度，一級抓一級，層層落實責(zé)任。從對煙花爆竹生產(chǎn)、運輸、批發(fā)、零售等管理到對違法燃放者的處罰，從消防安全保障到燃放遺留物的及時清理，每個環(huán)節(jié)都進(jìn)行周密部署，落實人員和責(zé)任。

3、加強(qiáng)依法管理，做到統(tǒng)一協(xié)調(diào)

依法管理和統(tǒng)一協(xié)調(diào)可促使限放令有效有序地施行，要做到依法管理和統(tǒng)一協(xié)調(diào)需要各職能部門，如公安部門、安檢部門、工商部門、質(zhì)檢部門等要嚴(yán)格按照相關(guān)法規(guī)和要求做好各項應(yīng)對煙花爆竹的安全管理工作，采取限時間、限地域等措施減少燃放煙花爆竹的負(fù)面影響。各職能部門各司其職，相互合作，加強(qiáng)溝通和協(xié)調(diào)，形成聯(lián)動機(jī)制，從嚴(yán)查處違規(guī)銷售、燃放煙花爆竹的行為。

七、“禁改限”對公共政策制定與執(zhí)行的啟示

（一）任何政策在制定前都需要對該政策存在的合理性及利弊進(jìn)行科學(xué)論證，也要嚴(yán)格對其施行后可能產(chǎn)生的問題進(jìn)行客觀評估，只有這樣才能制定出符合民意的科學(xué)且合理的政策，才能減少施行后可能產(chǎn)生的阻力，避免陷入執(zhí)行困境。

（二）實現(xiàn)由禁至限，由禁到管的觀念轉(zhuǎn)變，努力做到“疏堵結(jié)合，控制源頭”。用漸進(jìn)主義進(jìn)行分析論證，不要急于追求政策效果，多從管理著手，但管理不等于禁止，有些事情禁止往往難以湊效。

（三）政策和法律不是萬能的，并不是所有的事務(wù)都能夠用法律來約束，尤其是一些涉及文化、習(xí)俗的事項。如果一項習(xí)俗并沒有明顯地違反人情常理，則其表現(xiàn)出的力量未必是法規(guī)所能抑制的。

（四）政府的權(quán)力是有限的，應(yīng)該只做其職責(zé)范圍內(nèi)的事，做其力所能及的事。比如：在燃放鞭炮問題上，政府該做的是制定強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)、消除安全隱患、處理燃放與擾民的問題等，而不應(yīng)該輕易介入習(xí)俗存亡之爭。

（五）制定事關(guān)千家萬戶的公共政策不僅需要十分謹(jǐn)慎，而且應(yīng)該讓公眾真正參與，讓各種意見在立法前和立法中得以充分表達(dá)，得到公眾廣泛認(rèn)同后再頒布施行。如果政策不能充分體現(xiàn)民意，出臺后民眾就可能不認(rèn)可，無形中就會加大服從成本，他們會用違禁行為來表達(dá)自己的不滿。

（六）一部法規(guī)的執(zhí)行與否不能任由市民自己選擇，否則這將是對現(xiàn)行社會秩序和政策法規(guī)嚴(yán)肅性的挑戰(zhàn)?！坝蟹ū匾馈笔欠ㄖ蔚幕驹瓌t，“有法難依”是法本身有缺陷，錯了的就要及時糾正，彌補(bǔ)缺陷，否則政策合法性就無從談起。

八、結(jié)語

“禁放令”雖然存在很多弊端，但最后大多城市通過發(fā)現(xiàn)問題并為解決這些問題把其調(diào)整為了“限放令”。從漸進(jìn)主義角度分析，“禁改限”的調(diào)整是及時而科學(xué)的，具有進(jìn)步意義。而“禁放令”到“限放令”的調(diào)整也為公共政策的制定和執(zhí)行起到一定的指導(dǎo)意義。

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（作者單位：廣西大學(xué)公共管理學(xué)院）