彭久麒　杜勇

【摘要】 “校財(cái)局管”對(duì)完善我國(guó)欠發(fā)達(dá)地區(qū)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制和規(guī)范中小學(xué)預(yù)算管理起到積極作用，但是存在明顯的制度設(shè)計(jì)缺陷。在我國(guó)特殊的制度環(huán)境下，“校財(cái)局管”雖然能解決一些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，但只能視為一種短期的過(guò)渡性措施。當(dāng)前必須著力解決模式的“合法性”問(wèn)題，明晰模式的內(nèi)涵，清晰鑒定局、校權(quán)限，輔以有效的監(jiān)管制度與之配套，且降低操作困難，方能符合推行“校財(cái)局管”初衷。

【關(guān)鍵詞】 “校財(cái)局管”； 教育會(huì)計(jì)核算中心； 制度設(shè)計(jì)

一、“校財(cái)局管”模式產(chǎn)生的背景

（一）教育經(jīng)費(fèi)管理方式與經(jīng)費(fèi)來(lái)源的關(guān)系

教育經(jīng)費(fèi)管理制度并不完全取決于國(guó)家意志，很大程度上也與經(jīng)費(fèi)來(lái)源相關(guān)。官辦教育在中國(guó)有悠久的歷史，“三代以前，獨(dú)中國(guó)有教化耳……”（郭嵩燾，1984）。相傳夏朝設(shè)立了以“序”為形式的官方學(xué)校；商代已經(jīng)形成了成熟的文字系統(tǒng)，官辦學(xué)校的形式為“瞽宗”；西周時(shí)期，政府設(shè)國(guó)學(xué)和鄉(xiāng)學(xué)兩類(lèi)。官辦教育當(dāng)然是國(guó)家出資，由于當(dāng)時(shí)文化教育活動(dòng)的重要程度不高，官辦教育的規(guī)模及其投入可能較小。

在生產(chǎn)力水平低下的時(shí)代，官方并沒(méi)有獨(dú)攬教育投入的實(shí)力。春秋時(shí)期已出現(xiàn)私學(xué)，最著名的私學(xué)投資者便是主張“有教無(wú)類(lèi)”的孔子。秦王朝那種包辦教育、嚴(yán)禁私學(xué)的極端路線，帶來(lái)巨大的財(cái)政壓力，也是其迅速崩潰的原因之一。之后，漢朝調(diào)整了文教政策，在尊崇王道的條件下，也對(duì)“民辦教育”開(kāi)放，以后基本形成了官學(xué)（分中央官學(xué)與地方官學(xué)）與私學(xué)并存的局面，可以說(shuō)是早期的“教育成本分擔(dān)制”。

辛亥革命開(kāi)啟了大一統(tǒng)專(zhuān)制國(guó)家向現(xiàn)代國(guó)家的艱難轉(zhuǎn)型。但是，辛亥革命后近半個(gè)世紀(jì)的內(nèi)戰(zhàn)、外戰(zhàn)，使發(fā)展教育還僅僅停留在《建國(guó)方略》上，20世紀(jì)中葉，文盲、科盲逾人口的90%。新中國(guó)非常重視教育，在比較困難的條件下逐步建立起完整的現(xiàn)代教育體系。但是，由于教育被納入意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域的“上層建筑”而由國(guó)家壟斷，政府投入成為教育經(jīng)費(fèi)的唯一來(lái)源?！案F國(guó)辦大教育”，又要優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)，教育經(jīng)費(fèi)撥款長(zhǎng)期處于低水平，很多學(xué)校運(yùn)轉(zhuǎn)捉襟見(jiàn)肘，校舍危房累累，農(nóng)村中小學(xué)教師工資經(jīng)常被拖欠。在學(xué)校運(yùn)轉(zhuǎn)難以為繼的情況下，也很難談得上建立成形的、嚴(yán)格的基礎(chǔ)教育財(cái)務(wù)管理制度。我國(guó)改革開(kāi)放十余年后，連續(xù)多年的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為改變這種勢(shì)態(tài)創(chuàng)造了客觀條件。

（二）基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)來(lái)源與結(jié)構(gòu)變化

改革開(kāi)放以后，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)，“科教興國(guó)”列為發(fā)展戰(zhàn)略和基本國(guó)策。1993年的《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《綱要》）就提出，到20世紀(jì)末，教育投入要達(dá)到國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的4%。

《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革的通知》中指出，我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育實(shí)行“在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方政府負(fù)責(zé)，分級(jí)管理，以縣為主”的管理體制。這種體制有明顯的缺陷：在一個(gè)幅員遼闊、地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的國(guó)家，必然會(huì)出現(xiàn)縣級(jí)財(cái)政對(duì)義務(wù)教育投入的巨大差異。教育發(fā)展本質(zhì)上應(yīng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，落后地區(qū)理所當(dāng)然地將提振經(jīng)濟(jì)放在首位，加之我國(guó)官員的政績(jī)考核機(jī)制和任期的不確定性，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的主政者很難對(duì)具有滯后效應(yīng)的教育投資感興趣。以2009年普通小學(xué)生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費(fèi)為例，上海市與河南省的差異超過(guò)七倍（見(jiàn)表1）。

21世紀(jì)頭十年正是我國(guó)GDP和政府財(cái)政收入增長(zhǎng)的高速期，但財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占GDP的比例和預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)占財(cái)政支出比例幾乎進(jìn)入下降通道，一些省、自治區(qū)連續(xù)多年沒(méi)有達(dá)到《綱要》規(guī)定的每年“三個(gè)增長(zhǎng)”的要求，其中以預(yù)算內(nèi)教育撥款增長(zhǎng)速度低于財(cái)政收入增長(zhǎng)速度最為明顯。

義務(wù)教育是現(xiàn)代國(guó)家公民享有的基本權(quán)利。作為國(guó)家戰(zhàn)略、體現(xiàn)社會(huì)公平的教育發(fā)展由中央政府承擔(dān)。黨和國(guó)家對(duì)加大基礎(chǔ)教育投入制定了一系列政策，這些具有超前性和強(qiáng)制性的舉措，使我國(guó)基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)狀況發(fā)生了重大改變。2003年《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村教育工作的決定》提出，“到2007年，爭(zhēng)取全國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育階段家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生都能享受到‘兩免一補(bǔ)（免雜費(fèi)、免書(shū)本費(fèi)、補(bǔ)助寄宿生生活費(fèi)），努力做到不讓學(xué)生因家庭經(jīng)濟(jì)困難而失學(xué)?！薄爸醒胴?cái)政繼續(xù)設(shè)立中小學(xué)助學(xué)金，重點(diǎn)扶持中西部農(nóng)村地區(qū)家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生就學(xué)，逐步擴(kuò)大免費(fèi)發(fā)放教科書(shū)的范圍。各級(jí)政府設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)資金，逐步幫助學(xué)校免除家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生雜費(fèi)，對(duì)家庭經(jīng)濟(jì)困難的寄宿學(xué)生提供必要的生活補(bǔ)助?！眹?guó)發(fā)[2005]43號(hào)決定，“提高農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)保障水平。在免除學(xué)雜費(fèi)的同時(shí)，先落實(shí)各?。▍^(qū)、市）制定的本省（區(qū)、市）農(nóng)村中小學(xué)預(yù)算內(nèi)生均公用經(jīng)費(fèi)撥款標(biāo)準(zhǔn)，所需資金由中央和地方按照免學(xué)雜費(fèi)資金的分擔(dān)比例共同承擔(dān)?！蓖瑫r(shí)還實(shí)施了國(guó)家貧困地區(qū)義務(wù)教育工程、農(nóng)村中小學(xué)危房改造工程、國(guó)家西部地區(qū)“兩基”攻堅(jiān)計(jì)劃、農(nóng)村中小學(xué)現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育工程等政策。

政府教育投入總量增長(zhǎng)也明顯加速。2000年，國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)（包括各級(jí)財(cái)政對(duì)教育的撥款、城鄉(xiāng)教育費(fèi)附加、企業(yè)辦中小學(xué)支出以及校辦產(chǎn)業(yè)減免稅等項(xiàng)）為2 562.61億元，中央和地方各級(jí)政府預(yù)算內(nèi)教育撥款（不包括城市教育費(fèi)附加）為2 085.68億元，國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的比例為2.87%。到2009年，國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)（口徑同上）為12 231.09億元，全國(guó)預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)為11 974.98億元，占全國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的比例為3.59%（2009年GDP為340 507億元）。②國(guó)家政策顯示出強(qiáng)大的威力，基礎(chǔ)教育取得前所未有的成就，義務(wù)教育階段“兩免一補(bǔ)”于2008年實(shí)現(xiàn)且范圍覆蓋全國(guó)，這種具有保障公民基本權(quán)益性質(zhì)的國(guó)民普惠制無(wú)疑具有歷史里程碑意義。2010年，農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)定額全部落實(shí)到位，小學(xué)學(xué)齡兒童凈入學(xué)率達(dá)到99.70%，初中階段毛入學(xué)率100.1%，全國(guó)“兩基”人口覆蓋率達(dá)到100%。③

中央政府的教育投入同時(shí)也改變了我國(guó)欠發(fā)達(dá)地區(qū)教育經(jīng)費(fèi)的來(lái)源與結(jié)構(gòu)。四川省教育會(huì)計(jì)學(xué)會(huì)曾在自貢市沿灘區(qū)做過(guò)調(diào)查，該區(qū)教育局反映，由于人均GDP不到9 000元，政府財(cái)力對(duì)教育經(jīng)費(fèi)只能做到基本保障，改善辦學(xué)條件要靠中央、省、市專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助。也就是說(shuō)，人員經(jīng)費(fèi)靠“地方”，辦學(xué)條件改善靠“中央”。

國(guó)家對(duì)教育高度重視，不斷加大對(duì)基礎(chǔ)教育的經(jīng)費(fèi)投入，學(xué)校的辦學(xué)條件得到切實(shí)改善，學(xué)校工作正常運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)得到了保障。但日漸增加的“錢(qián)”，并不能與既有的中小學(xué)財(cái)務(wù)管理模式相匹配，財(cái)務(wù)核算不規(guī)范、預(yù)算管理不嚴(yán)、監(jiān)督機(jī)制力度不夠、信息反饋遲緩、固定資產(chǎn)流失加大、資金使用效益不高等成為普遍現(xiàn)象。在我國(guó)目前的社會(huì)生態(tài)環(huán)境下，包括“受惠”地區(qū)在內(nèi)的各級(jí)有關(guān)部門(mén)對(duì)“錢(qián)多”帶來(lái)的檢查考核能否順利過(guò)關(guān)，或許還憂心忡忡。

二、“校財(cái)局管”的實(shí)施狀況

（一）“校財(cái)局管”的政策依據(jù)

欠發(fā)達(dá)地區(qū)教育經(jīng)費(fèi)來(lái)源與結(jié)構(gòu)變化，必然對(duì)原有的經(jīng)費(fèi)管理方式提出變革要求。“校財(cái)局管”目的是“明確縣市教育局作為監(jiān)管的主體，學(xué)校作為資金使用的主體，切實(shí)加強(qiáng)中小學(xué)財(cái)務(wù)管理，健全內(nèi)控制度，強(qiáng)化外部監(jiān)管，著力規(guī)范財(cái)務(wù)收支行為，增強(qiáng)預(yù)算編制，不斷提高教育經(jīng)費(fèi)使用效益，促進(jìn)中小學(xué)教育事業(yè)持續(xù)、健康、快速發(fā)展”（黎秀忠，2011）。

“校財(cái)局管”提法出自財(cái)教[2006]3號(hào)文件，“科學(xué)規(guī)范的農(nóng)村中小學(xué)預(yù)算管理制度，是確保農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革順利實(shí)施的重要措施，是規(guī)范農(nóng)村中小學(xué)經(jīng)費(fèi)管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。按照農(nóng)村義務(wù)教育‘以縣為主管理體制的要求，對(duì)農(nóng)村中小學(xué)經(jīng)費(fèi)實(shí)行‘校財(cái)局管?！痹撐募?qiáng)調(diào)的重點(diǎn)是建立農(nóng)村中小學(xué)預(yù)算編制制度，確保農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革順利實(shí)施，而對(duì)“校財(cái)局管”卻只有概念沒(méi)有釋義，這樣高級(jí)別的文件“出狀況”，令人頗覺(jué)費(fèi)解。

我國(guó)基層教育行政部門(mén)要確保完成上述兩大任務(wù)，壓力和負(fù)擔(dān)極重?！靶Ｘ?cái)局管”恰好迎合了“可靠操作”的心理，也暗合行政部門(mén)權(quán)力擴(kuò)張的自然沖動(dòng)，自然得到了積極回應(yīng)。貴州、安徽、江西、湖北、重慶、四川、陜西、河北，甚至經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的山東、江蘇等省市，先后以省或市縣名義出臺(tái)了內(nèi)容略有差異的“校財(cái)局管”辦法并大力推行，且自動(dòng)由“農(nóng)村”擴(kuò)大到城鎮(zhèn)。江西5年先后督促42個(gè)縣（市、區(qū)）教育行政部門(mén)建立了教育經(jīng)費(fèi)核算中心，全省教育財(cái)務(wù)“校財(cái)局管”基本實(shí)現(xiàn)。山東省已有82個(gè)縣（市、區(qū)）先后成立了縣級(jí)教育財(cái)務(wù)管理核算中心，集中管理全縣中小學(xué)的財(cái)務(wù)工作，省政府要求，尚未實(shí)行“校財(cái)局管”的縣，要盡快將中小學(xué)財(cái)務(wù)工作交由縣（市、區(qū)）教育行政部門(mén)統(tǒng)一管理（蘇長(zhǎng)虹，2007）。

（二）“校財(cái)局管”的基本模式

既然財(cái)政部教育部的通知對(duì)“校財(cái)局管”的內(nèi)容空置，各地便根據(jù)自己的理解和需求進(jìn)行詮釋?！澳壳爸饕小泻怂愫汀稚⒑怂銉煞N模式。各種管理模式都取得相應(yīng)的工作成效，都有優(yōu)缺點(diǎn)，有待進(jìn)一步深入探索”（黎秀忠，2011）。

四川省自貢市沿灘區(qū)的做法頗具代表性。所謂“局管”，一是區(qū)教育局成立教育會(huì)計(jì)核算中心，在銀行開(kāi)設(shè)基本賬戶，在各學(xué)校所在地銀行開(kāi)設(shè)專(zhuān)用賬戶；二是所有中小學(xué)取消銀行賬戶和會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)，只設(shè)置一名報(bào)賬員負(fù)責(zé)報(bào)賬；三是對(duì)教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)籌管理，區(qū)財(cái)政局將經(jīng)費(fèi)預(yù)算到區(qū)教育局，區(qū)教育局按有關(guān)規(guī)定分配（經(jīng)費(fèi)指標(biāo)）下達(dá)各學(xué)校。區(qū)教育核算中心按照單位及資金性質(zhì)設(shè)置分戶賬進(jìn)行分類(lèi)核算，審核各單位原始憑證后，辦理資金結(jié)算，填制記賬憑證，登記賬簿，編制月、季、年度的會(huì)計(jì)報(bào)表，分發(fā)至各單位，由各單位加蓋印章后分送有關(guān)部門(mén)。

所謂“校財(cái)”，指實(shí)行“四個(gè)不變”原則，即各單位資金所有權(quán)不變、使用權(quán)不變、領(lǐng)導(dǎo)審批權(quán)不變、預(yù)算編制口徑不變。學(xué)校所有資金納入教育核算中心開(kāi)設(shè)的基本賬戶和專(zhuān)用賬戶進(jìn)行管理和核算，學(xué)校負(fù)責(zé)人審核審批本單位所有的支出憑證。各單位人員工資，屬于財(cái)政委托銀行代發(fā)的部分，由區(qū)財(cái)政局直接撥付銀行統(tǒng)一發(fā)放，各單位將銀行代發(fā)工資有關(guān)手續(xù)轉(zhuǎn)交教育核算中心記賬；不屬于銀行代發(fā)的部分，通過(guò)教育核算中心發(fā)放。

貴州省平塘縣的“校財(cái)局管”，可稱(chēng)為“集中管理、分校核算”模式：在教育局成立計(jì)財(cái)中心；縣直學(xué)校（幼兒園）、獨(dú)立中學(xué)“獨(dú)立核算”，教育局統(tǒng)一管理；在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立會(huì)計(jì)核算點(diǎn)，以中心學(xué)校為會(huì)計(jì)單位進(jìn)行核算，鄉(xiāng)鎮(zhèn)小學(xué)、幼兒園只設(shè)報(bào)賬員，財(cái)務(wù)納入中心學(xué)校管理（黎秀忠，2011）。

湖北省則更強(qiáng)調(diào)預(yù)算管理，據(jù)財(cái)政廳副廳長(zhǎng)周順明介紹，實(shí)行“校財(cái)局管”后，縣級(jí)財(cái)政部門(mén)的主要職責(zé)是組織農(nóng)村中小學(xué)經(jīng)費(fèi)的預(yù)算編制工作，按規(guī)定程序和時(shí)間下達(dá)預(yù)算和用款計(jì)劃，及時(shí)撥付資金。保證在每年新學(xué)期開(kāi)學(xué)前，按照國(guó)庫(kù)直接支付和授權(quán)支付的辦法，保證農(nóng)村中小學(xué)運(yùn)轉(zhuǎn)資金及時(shí)到位；對(duì)農(nóng)村中小學(xué)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，對(duì)使用效果進(jìn)行考核；定期向縣級(jí)政府報(bào)告農(nóng)村中小學(xué)預(yù)算執(zhí)行情況，向上級(jí)財(cái)政部門(mén)報(bào)告農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的實(shí)施情況（劉雅瓊，2007）。

三、“校財(cái)局管”的利弊分析

（一）“校財(cái)局管”的積極效應(yīng)

“校財(cái)局管”推行五年多來(lái)，得到欠發(fā)達(dá)地區(qū)基層政府，尤其是教育行政部門(mén)的積極評(píng)價(jià)，成效也很明顯。

1.完善了教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，確保教育經(jīng)費(fèi)專(zhuān)款專(zhuān)用?？h級(jí)教育行政部門(mén)經(jīng)費(fèi)統(tǒng)籌后，可以兼顧不同規(guī)模學(xué)校運(yùn)轉(zhuǎn)的基本情況，向薄弱學(xué)校傾斜，保證較小規(guī)模學(xué)校和教學(xué)點(diǎn)的基本需求，及時(shí)完成定期向上級(jí)教育行政部門(mén)報(bào)告農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的實(shí)施情況；有利于指導(dǎo)中小學(xué)校編制本單位年度預(yù)算草案，匯總審核學(xué)校用款計(jì)劃，及時(shí)向財(cái)政部門(mén)提出經(jīng)費(fèi)申請(qǐng)。

2.有利于統(tǒng)籌區(qū)域教育均衡發(fā)展。例如，前述四川省自貢市沿灘區(qū)通過(guò)“校財(cái)局管”，統(tǒng)籌經(jīng)費(fèi)消除危房，新建校舍40 000多平方米，新建塑膠運(yùn)動(dòng)場(chǎng)4個(gè)，改造標(biāo)準(zhǔn)化運(yùn)動(dòng)場(chǎng)10個(gè)，改造混凝土運(yùn)動(dòng)場(chǎng)70個(gè)，中心校、初級(jí)中學(xué)、高中教育裝備基本達(dá)到國(guó)家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)。

3.加強(qiáng)了教育經(jīng)費(fèi)的管理監(jiān)督。“校財(cái)局管”后，易于實(shí)行城鄉(xiāng)學(xué)校統(tǒng)一采購(gòu)制度，按照“學(xué)校提出計(jì)劃→教育局審核→政府統(tǒng)一采購(gòu)”的方式，規(guī)范學(xué)校財(cái)務(wù)管理，推進(jìn)節(jié)約型學(xué)校建設(shè)。以前，學(xué)校的財(cái)務(wù)工作行為缺乏有效的監(jiān)管，紀(jì)檢監(jiān)察等部門(mén)經(jīng)常到學(xué)校查處學(xué)校的違規(guī)行為?！靶Ｘ?cái)局管”實(shí)施后，學(xué)校經(jīng)費(fèi)運(yùn)轉(zhuǎn)在核算中心監(jiān)控之下，學(xué)校違規(guī)案例明顯減少。

4.部分解決了會(huì)計(jì)信息質(zhì)量問(wèn)題。中小學(xué)由于規(guī)模較小，無(wú)法建立財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)。學(xué)校財(cái)務(wù)通常納入后勤部門(mén)，由于按“班師比”及以后的“生師比”來(lái)核定教師編制，編制緊張致使后勤人員難以定編，學(xué)校財(cái)務(wù)人員基本由教師兼任，即便經(jīng)短期培訓(xùn)或有教育局財(cái)務(wù)人員指導(dǎo)，業(yè)務(wù)水平仍然不高，學(xué)校財(cái)務(wù)管理與會(huì)計(jì)核算不規(guī)范極為普遍。教育局結(jié)算中心則可相對(duì)集中專(zhuān)業(yè)會(huì)計(jì)人員，顯然提升了會(huì)計(jì)核算與財(cái)務(wù)管理水平。

5.“校財(cái)局管”減輕了學(xué)校校長(zhǎng)理財(cái)壓力，有利于推進(jìn)教育教學(xué)改革。學(xué)校校長(zhǎng)是教育教學(xué)管理者和教育改革踐行者，不能充當(dāng)“跑錢(qián)”與理財(cái)專(zhuān)家。實(shí)施“校財(cái)局管”解放了校長(zhǎng)，使其有精力關(guān)注教育教學(xué)管理，有精力推動(dòng)教育改革，促進(jìn)教育教學(xué)質(zhì)量的整體提高。

（二）“校財(cái)局管”的主要問(wèn)題

“校財(cái)局管”如果算一種改革，那么就存在“結(jié)點(diǎn)” 問(wèn)題，特別是改革方向正確與否的考量。

1.中華人民共和國(guó)第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)的《中華人民共和國(guó)教育法》第二十八條明確規(guī)定，“學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)行使下列權(quán)利：……按照章程自主管理；……管理、使用本單位的設(shè)施和經(jīng)費(fèi)”。教育法是最高的教育法規(guī)，而無(wú)論何種模式的“校財(cái)局管”都或多或少地削弱甚至剝奪了學(xué)校的經(jīng)費(fèi)管理使用權(quán)，不能不說(shuō)有違法之嫌，財(cái)教[2006]3號(hào)文亦難咎其責(zé)。此外，我國(guó)行政事業(yè)單位實(shí)行財(cái)政國(guó)庫(kù)支付制，而教育局采用“單一賬戶、集中支付、分戶核算”，也與現(xiàn)行“規(guī)定”不相容。“校財(cái)局管”由財(cái)政部聯(lián)署發(fā)文，不能不說(shuō)這是重大的制度設(shè)計(jì)缺陷。

2.我國(guó)欠發(fā)達(dá)地區(qū)特別是西部山區(qū)，交通、通訊設(shè)施并不完善，許多中小學(xué)離縣城數(shù)十甚至上百公里，會(huì)計(jì)核算、資金集中于教育局，報(bào)賬非常困難，也不經(jīng)濟(jì)，甚至影響學(xué)校正常運(yùn)轉(zhuǎn)因而反彈強(qiáng)烈。這也是部分縣推行“校財(cái)局管”一段時(shí)間后難以為繼遂又中止的重要原因。

3.實(shí)施“校財(cái)局管”后，多數(shù)學(xué)校由教師兼任出納，致使基層財(cái)務(wù)完全架空，教育局結(jié)算中心的會(huì)計(jì)報(bào)表無(wú)法勾稽映證。

4.從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，我國(guó)政治體制改革的大方向是減少政府對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)的干預(yù)，縮減政府職能；教育改革的目標(biāo)之一亦是“去行政化”?！靶Ｘ?cái)局管”卻客觀上強(qiáng)化了政府對(duì)學(xué)校的掌控。即便有所謂“四個(gè)不變”，由于教育局有撥款進(jìn)度調(diào)控權(quán)以及對(duì)辦事效率的操控，不可避免地會(huì)產(chǎn)生“跑局錢(qián)進(jìn)”等說(shuō)不清的現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)新的“反腐倡廉”難題。

四、結(jié)論

“校財(cái)局管”應(yīng)視為針對(duì)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡和欠發(fā)達(dá)地區(qū)完善教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的一項(xiàng)舉措，對(duì)解決當(dāng)前欠發(fā)達(dá)地區(qū)的一些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，可以認(rèn)為利大于弊，但不應(yīng)長(zhǎng)期存續(xù)，更不能成為覆蓋全國(guó)的強(qiáng)制制度。黨的“十八大”再次將教育公平與均衡發(fā)展問(wèn)題納入施政規(guī)劃。完全可以期待，若干年后，實(shí)施“校財(cái)局管”的動(dòng)因?qū)⑼耆拧?/p>

鑒于“校財(cái)局管”在部分欠發(fā)達(dá)地區(qū)還將繼續(xù)實(shí)施，有必要從制度層面和操作層面解決其現(xiàn)存問(wèn)題。

1.我國(guó)正在加快法治建設(shè)，無(wú)論有何正當(dāng)理由，均不能違法操作，政府部門(mén)尤其需謹(jǐn)慎。建議財(cái)政部、教育部提請(qǐng)全國(guó)人大對(duì)《教育法》相關(guān)條款作出特別允許或解釋。財(cái)政部還應(yīng)對(duì)“校財(cái)局管”與國(guó)庫(kù)集中支付制的沖突進(jìn)行政策調(diào)整或作出特許。

2.近年來(lái)，中央不斷出臺(tái)扶持教育特別是貧困地區(qū)教育和資助貧困生的政策，切實(shí)解決了積淀的歷史欠賬。市縣教育局積極推行“校財(cái)局管”的初衷，正是要保證轉(zhuǎn)移支付款“不出問(wèn)題”。不過(guò)，“校財(cái)局管”的內(nèi)涵也太不清晰，很可能造成混亂。建議教育部制定基本操作原則，清晰鑒定局校權(quán)限，確保學(xué)校的經(jīng)費(fèi)使用權(quán)與校長(zhǎng)的財(cái)務(wù)處置權(quán)。

3.市、縣級(jí)人民政府應(yīng)強(qiáng)化對(duì)教育行政部門(mén)的監(jiān)督，增強(qiáng)其服務(wù)意識(shí)，同時(shí)投入經(jīng)費(fèi)搭建信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)計(jì)算機(jī)聯(lián)網(wǎng)，緩解“資金周轉(zhuǎn)慢”、“報(bào)賬難”等問(wèn)題。

4.著眼于長(zhǎng)遠(yuǎn)，逐步引進(jìn)專(zhuān)業(yè)財(cái)會(huì)人員，定期與不定期培訓(xùn)現(xiàn)有專(zhuān)兼職務(wù)人員，提高他們的專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)。

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