許婕

摘 要：2011年，國(guó)務(wù)院決定開(kāi)展城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，河南省將新農(nóng)保和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)兩項(xiàng)制度合并，建立了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的居民養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。然而在運(yùn)行中出現(xiàn)了待遇差別過(guò)大、隱性債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重等一系列問(wèn)題。從河南省的省情出發(fā)，探索現(xiàn)實(shí)可行的解決養(yǎng)老保障問(wèn)題的路徑，對(duì)于其他農(nóng)業(yè)大省和人口大省有積極的借鑒意義。

關(guān)鍵詞：河南省 養(yǎng)老保障 隱性債務(wù)

隨著計(jì)劃生育政策的實(shí)施和社會(huì)婚育觀念的變化，我國(guó)的生育水平呈現(xiàn)持續(xù)下降的趨勢(shì)，家庭規(guī)模在不斷縮小，撫養(yǎng)系數(shù)在逐步增大。人口老齡化加上家庭養(yǎng)老作用相對(duì)弱化，迫使城鄉(xiāng)居民更多地通過(guò)制度化的安排來(lái)保障老年生活。養(yǎng)老保障是社會(huì)保障體系的重要組成部分，同時(shí)也是老年人福利制度的核心內(nèi)容。經(jīng)過(guò)多年的運(yùn)行，我國(guó)現(xiàn)行的養(yǎng)老保障制度已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了從單一責(zé)任主體到多方分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，從單位封閉運(yùn)行到社會(huì)化運(yùn)作的變革，較好地化解了我國(guó)國(guó)有企業(yè)改革中出現(xiàn)的巨大社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，惠及越來(lái)越多的勞動(dòng)者和退休人員，但在保障水平、保障范圍、福利攜帶等方面還存在著較大的提升空間。河南是全國(guó)農(nóng)業(yè)大省、勞動(dòng)力輸出大省。相較于國(guó)內(nèi)其他省份，擁有較多人口特別是農(nóng)業(yè)人口的河南省面臨的養(yǎng)老保障問(wèn)題更為突出。

一、河南省養(yǎng)老保障整體運(yùn)行情況

近幾年，河南省的養(yǎng)老保障水平呈逐年遞增趨勢(shì)。城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率由2006年的76. 72%增加到目前的接近100%。2009年，河南省建立了新農(nóng)保制度，養(yǎng)老保險(xiǎn)從城鎮(zhèn)延伸到農(nóng)村；2011年，國(guó)務(wù)院決定開(kāi)展城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，河南省將新農(nóng)保和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)兩項(xiàng)制度合并，建立了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的居民養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。2012年6月27日，河南省城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度全覆蓋第四批試點(diǎn)養(yǎng)老金首發(fā)儀式在焦作市舉行，標(biāo)志著河南省159個(gè)縣（市、區(qū)）全部納入國(guó)家試點(diǎn)范圍。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)主要面向農(nóng)村未參加職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的適齡居民和城鎮(zhèn)不符合職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保條件的適齡非從業(yè)居民。河南省16-59歲之間符合參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)條件的人數(shù)有5100多萬(wàn)人。至2012年12月底，全省城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)已達(dá)4719萬(wàn)人，參保率92%，高出全國(guó)平均水平約10個(gè)百分點(diǎn)；年滿60歲開(kāi)始領(lǐng)取養(yǎng)老金待遇的人數(shù)為1100萬(wàn)人，城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)、領(lǐng)取養(yǎng)老金人數(shù)在全國(guó)均居第1位。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金兩部分組成，目前河南省基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)為每人每月最低60元、最高100元，其中中央補(bǔ)助資金每人每月55元，各縣（市、區(qū)）財(cái)政補(bǔ)助資金每人每月最低5元，最高45元。

二、河南省養(yǎng)老保障存在的問(wèn)題

（一）制度體系過(guò)度分割

我國(guó)現(xiàn)行的養(yǎng)老保障制度體系總體上處于過(guò)度分割、無(wú)序發(fā)展的狀態(tài)。從河南的實(shí)踐來(lái)看，城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體現(xiàn)出明顯的職業(yè)性特點(diǎn)，存在城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休養(yǎng)老制度。農(nóng)村養(yǎng)老制度則碎片化嚴(yán)重，制度邊界也不清晰，相互重疊。在農(nóng)村，除了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)——新農(nóng)保之外，還存在著政府部門針對(duì)農(nóng)村特殊群體出臺(tái)的具有身份特征的新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障政策，如針對(duì)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)場(chǎng)職工的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，針對(duì)農(nóng)村計(jì)劃生育戶的養(yǎng)老保障政策，針對(duì)失地農(nóng)民的社會(huì)保障政策，針對(duì)農(nóng)村村級(jí)組織干部的社會(huì)保障政策等不同主管部門、不同層級(jí)、不同保障對(duì)象的社會(huì)保險(xiǎn)制度。

（二）待遇水平差別較大

現(xiàn)行的養(yǎng)老保障制度相關(guān)規(guī)定在待遇水平方面過(guò)多地考慮了財(cái)政壓力和城鄉(xiāng)生活水平的差異。在給付金設(shè)計(jì)上，城?；A(chǔ)養(yǎng)老金的待遇標(biāo)準(zhǔn)滿足既定工資替代率的關(guān)聯(lián)方式，而新農(nóng)?；A(chǔ)養(yǎng)老金采取固定額度方式，因此即使二者同時(shí)按照相同的物價(jià)指數(shù)調(diào)整，城保得益于工資增長(zhǎng)，其平均待遇水平的上升速度會(huì)快于新農(nóng)保，從而使二者差距越拉越大。在城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障系統(tǒng)中，公職人員基本養(yǎng)老金的待遇也遠(yuǎn)高于城職保。目前，河南省公職人員工作滿一定年限，其退休后養(yǎng)老金總體替代率在70%左右，而職工基本養(yǎng)老金總體替代率僅在50%左右。

（三）私人年金與個(gè)人養(yǎng)老儲(chǔ)蓄發(fā)展緩慢，難以形成有效補(bǔ)充

私人年金與個(gè)人養(yǎng)老儲(chǔ)蓄是現(xiàn)行養(yǎng)老保障體系的必要補(bǔ)充，在減輕國(guó)家養(yǎng)老保險(xiǎn)負(fù)擔(dān)方面應(yīng)發(fā)揮重要的作用。2008年，河南省政府出臺(tái)了《河南省企業(yè)年金實(shí)施意見(jiàn)》，省國(guó)資委也出臺(tái)配套政策，河南企業(yè)年金制度開(kāi)始實(shí)行。河南省的企業(yè)年金主要由行業(yè)企業(yè)年金和地方企業(yè)年金兩大部分構(gòu)成。行業(yè)企業(yè)年金參加者是大型國(guó)有企業(yè)，地方企業(yè)年金參加者是中小企業(yè)。從總體上來(lái)看，行業(yè)發(fā)展快于地方，國(guó)有企業(yè)發(fā)展快于其他經(jīng)濟(jì)類型的企業(yè)。而商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)由于優(yōu)惠性政策的缺失、公眾參保意識(shí)不強(qiáng)以及保險(xiǎn)業(yè)自身約束等因素，進(jìn)展緩慢。個(gè)人儲(chǔ)蓄型養(yǎng)老保險(xiǎn)作為我國(guó)多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的重要組成部分，其發(fā)展受制于居民收入增長(zhǎng)和理財(cái)觀念等因素，發(fā)展也并不順利。這也就意味著養(yǎng)老保障的二、三層次并未充分體現(xiàn)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)的作用。

（四）保障資金存在缺口，可持續(xù)發(fā)展存在障礙

2012年12月17日，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院發(fā)布《中國(guó)養(yǎng)老金發(fā)展報(bào)告2012》顯示， 2010年有17個(gè)統(tǒng)籌單位收不抵支，缺口達(dá)679億元；2011年收不抵支的省份雖然減少到14個(gè)，但收支缺口卻高于2010年，達(dá)到767億元。個(gè)人賬戶空賬額繼2007年突破萬(wàn)億大關(guān)后，再次突破2萬(wàn)億。河南省養(yǎng)老金缺口為44.81億元，在收不抵支的省份中排名第6。城職保資金缺口主要是由個(gè)人賬戶長(zhǎng)期空賬運(yùn)行造成的。我國(guó)城職保建立較晚，很多以前退休的人員并沒(méi)有繳費(fèi)參保，因此被迫將后繳納的個(gè)人賬戶基金挪用發(fā)放當(dāng)期養(yǎng)老金，造成個(gè)人賬戶的長(zhǎng)期空賬運(yùn)行。存在資金壓力，難以可持續(xù)發(fā)展的還有新農(nóng)保。雖然中央財(cái)政對(duì)中西部地區(qū)按中央確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)給予全額補(bǔ)助，對(duì)東部地區(qū)給予50%的補(bǔ)助?？傮w來(lái)看，中央財(cái)政補(bǔ)貼占主導(dǎo)地位，但對(duì)于河南、湖南、安徽等新農(nóng)保參保人數(shù)較多的省份來(lái)說(shuō)，省級(jí)財(cái)政的負(fù)擔(dān)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于廣東、浙江等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的省份，也高于北京、上海等農(nóng)村人口較少的地區(qū)。以2010年為例，省際財(cái)政補(bǔ)貼超過(guò)10億元的省和直轄市共有8個(gè)，河南就位列其中。這種地方財(cái)政補(bǔ)貼責(zé)任和籌資能力不匹配的情況會(huì)影響到新農(nóng)保資金的籌集和養(yǎng)老保障子系統(tǒng)的可持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)。

三、提高河南省養(yǎng)老保障水平的現(xiàn)實(shí)路徑

（一）積極探索解決養(yǎng)老保障資金缺口的方案

隨著老齡化趨勢(shì)的加強(qiáng)，各國(guó)為了實(shí)現(xiàn)維護(hù)老年權(quán)益和減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)的雙重目標(biāo)，紛紛延遲了退休年齡，延長(zhǎng)繳費(fèi)年限，增加養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的收入，縮短領(lǐng)取養(yǎng)老金的年限。作為我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的基礎(chǔ)，我國(guó)政府提供的養(yǎng)老保險(xiǎn)存在較大的資金存量缺口。考慮到我國(guó)參保人員繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)占其收入比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于世界平均水平，而待遇水平卻只能保障退休者的基本生活，在多繳納、少支付和延長(zhǎng)退休年齡這三種緩解人口老齡化對(duì)社會(huì)保障沖擊的方案中，我國(guó)與大多數(shù)國(guó)家一樣傾向于選擇延長(zhǎng)退休年齡。除此之外，對(duì)于隱形債務(wù)的償還方式，學(xué)者們還提出了兩種解決方案：一，劃撥部分國(guó)有資產(chǎn)；二，減持國(guó)有股分。前者受到了可能會(huì)導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失的質(zhì)疑，后者在國(guó)家頒布《減持國(guó)有股籌集社會(huì)保障資金管理暫行辦法》進(jìn)行試水時(shí)，遭到了市場(chǎng)的強(qiáng)烈抵制。盡管如此，借支社會(huì)統(tǒng)籌或發(fā)行特種國(guó)債來(lái)解決資金缺口的討論從沒(méi)停止過(guò)。

（二）完善社會(huì)養(yǎng)老保障基金的管理機(jī)制

2011年初，佛山曾經(jīng)出現(xiàn)過(guò)工人退保潮，這是對(duì)養(yǎng)老保障質(zhì)疑的一次集中爆發(fā)。養(yǎng)老保障基金的低收益率，再加上通貨膨脹對(duì)養(yǎng)老基金的稀釋，不禁令人擔(dān)心繳費(fèi)與收益的合理性。在2012年3月29日“全國(guó)社會(huì)保障基金境內(nèi)投資管理人2012春季座談會(huì)”上，社保基金會(huì)投資部有關(guān)負(fù)責(zé)人提出了包括完善產(chǎn)品鏈、建立資產(chǎn)配置優(yōu)化機(jī)制、加強(qiáng)管理團(tuán)隊(duì)建設(shè)等提高養(yǎng)老金收益率的應(yīng)對(duì)之策，但卻回避了養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)的問(wèn)題。經(jīng)辦機(jī)構(gòu)直接負(fù)責(zé)養(yǎng)老保險(xiǎn)的管理，首先阻礙了專業(yè)基金管理公司插手養(yǎng)老基金的投資管理實(shí)務(wù)，不利于基金的保值增值；其次，將管理、運(yùn)營(yíng)、監(jiān)督職能集于一身，將無(wú)法準(zhǔn)確核算基金的管理成本，客觀上為管理成本吞噬基金回報(bào)埋下了隱患。因此，比尋找具有更大盈利產(chǎn)品和項(xiàng)目更迫切的是完善社會(huì)養(yǎng)老保障基金的管理機(jī)制，徹底將養(yǎng)老保障行政管理和基金管理分開(kāi)，執(zhí)行機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)分開(kāi)。

（三）積極發(fā)展企業(yè)年金制度

2000年，企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)更名為企業(yè)年金，并出臺(tái)了配套的稅收優(yōu)惠政策，即企業(yè)繳費(fèi)在工資總額4%以內(nèi)的部分可以從成本中列支。其后，很多省市在國(guó)家稅收優(yōu)惠政策的基礎(chǔ)上制訂了地方實(shí)施辦法，重慶將免稅標(biāo)準(zhǔn)提高到6%，天津、山西等地甚至提高到8%。為了恢復(fù)企業(yè)年金作為多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的重要組成部分的作用，可以參考其他省份的做法，提高企業(yè)年金的免稅標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)使企業(yè)年金與社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)和原企業(yè)脫鉤，選擇更有運(yùn)營(yíng)能力的機(jī)構(gòu)進(jìn)行市場(chǎng)化投資和管理，實(shí)現(xiàn)企業(yè)年金的保值和增值。

（四）出臺(tái)養(yǎng)老福利可攜帶的地方細(xì)則

城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障的銜接目前有兩種方案：一種是分段折算思路，將參保者在城鄉(xiāng)制度之間分別單獨(dú)計(jì)算其繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、繳費(fèi)年限和待遇水平；第二種是年限折算思路，將繳費(fèi)年數(shù)作為銜接點(diǎn)，把在欲轉(zhuǎn)出的制度間的繳費(fèi)總額折算入另一種制度中。無(wú)論是哪種解決方法，都會(huì)遇到不小的阻力和困難，而河南省作為農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的流動(dòng)十分頻繁。目前比較實(shí)際的做法是出臺(tái)養(yǎng)老福利可攜帶的地方細(xì)則。構(gòu)建城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)的養(yǎng)老保障制度關(guān)鍵在于規(guī)定和城保一致的農(nóng)民繳費(fèi)日期，并以養(yǎng)老保險(xiǎn)卡或其他形式將繳費(fèi)農(nóng)戶的個(gè)人基本信息和支付信息記錄下來(lái)，既為短期內(nèi)城鄉(xiāng)養(yǎng)老福利的可攜帶創(chuàng)造條件，也為未來(lái)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的養(yǎng)老保障制度夯實(shí)基礎(chǔ)。

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責(zé)任編輯：曉途