魏瑤

現(xiàn)行《檔案法》制定于1987年，修訂于1996年，由于這二三十年來市場經濟的完善、民主政治的加強和法治觀念的普及，該法中的一部分內容已經不能適應社會對檔案法律關系的要求。為此，國家檔案局于2005年著手開展檔案法的修改工作，2007年向全國各級各類檔案部門發(fā)出通知，征求修改意見，同時召開多次座談會和專家論證會。國務院曾將《檔案法》的修改列入2012年立法工作計劃。一項立法首先解決的是立法理念的問題，也就是立法的價值選擇，而價值的判定不僅取決于法律本身還是整個法治環(huán)境在該領域的縮影。

一、《檔案法》的立法環(huán)境

按照部門法的劃分，《檔案法》屬于行政法法律部門，規(guī)范國家檔案行政管理權的運行，確定檔案行政管理部門和行政相對人之間的權利和義務關系。傳統(tǒng)的行政法突出縱向的管理性，強調行政機關的權力，弱化行政相對方的權利。市場經濟之下的現(xiàn)代行政法注重保障行政相對方的權利，用行政程序控制行政機關的權力，特別是福利國家興起之后，社會對政府的期望值越來越高，要求政府行為也就是行政行為具有服務性和透明度，即服務社會和便于監(jiān)督。

經濟基礎決定上層建筑，作為上層建筑的法律是經濟基礎的反映。1987年，黨的十三大正式提出“以經濟建設為中心，堅持四項基本原則，堅持改革開放”的基本路線；1992年的十四大確立社會主義市場經濟體制的改革目標。在當時背景下制定的《檔案法》必然帶有計劃經濟的特征，其立法理念是一部檔案管理法。

市場經濟意味著法治經濟。在社會主義市場經濟體系不斷完善的同時，我國的各項法律制度也在日益健全。1994年，《國家賠償法》通過；1996年，《行政處罰法》頒布，這是我國第一部運用行政程序控制國家權力（行政處罰權）的立法，之后，又有《行政復議法》和《行政許可法》；2004年，國務院頒布《全面推進依法行政實施綱要》；特別是1999年的《憲法》修正案和2004年的《憲法》修正案，分別規(guī)定“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家?！焙汀皣易鹬睾捅Ｕ先藱唷保@樣從憲法到行政部門法構成了相對完備的現(xiàn)代行政法律體系。

2007年，《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）公布，立法的宗旨是為了保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，促進依法行政，充分發(fā)揮政府信息對人民群眾生產、生活和經濟社會活動的服務作用，制定本條例。（《條例》第一條）為了實現(xiàn)這一宗旨，《條例》規(guī)定了政府信息的定義；公布的主體和原則；公開的范圍、方式和程序；監(jiān)督和保障。其中備受矚目的是政府信息公開的期限，《條例》第十八條“屬于主動公開范圍的政府信息，應當自該政府信息形成或者變更之日起20個工作日內予以公開，法律、法規(guī)對政府信息公開的期限另有規(guī)定的，從其規(guī)定?！倍稒n案法》第十九條“國家檔案館保管的檔案，一般應當自形成之日起滿30年向社會開放?！?/p>

就立法層級而言，由國務院通過的《條例》的法律效力低于由全國人民代表大會常務委員會通過的《檔案法》，但是前者是體現(xiàn)時代精神的“新法”，按照“新法優(yōu)于舊法”的原則，優(yōu)先適用。我們知道，政府信息在檔案中占相當大的比重，所以，《條例》不僅使《檔案法》的修改勢在必行，而且為其修改提供了“公開為原則，不公開為例外”的立法理念和運用行政程序控制國家檔案行政管理權進而保障公民的信息權（知情權）的現(xiàn)代法治精神。

就政府信息公開在世界范圍內的立法趨勢而言，《條例》是為將來全國人民大表大會立法做的法律和社會接受能力的準備，是一個過渡。所以，《檔案法》的修改不能只是回應《條例》，還要站在高于《條例》的角度。

二、檔案法律關系的特征

《檔案法》是規(guī)范檔案法律關系的基本法律，共六章。第一章“總則”規(guī)定立法的宗旨、檔案的定義、組織和公民都有保護檔案的義務和檔案行政管理中總括性的問題；第二章“檔案機構及其職責”按照行政層級劃分檔案管理的權限，明確檔案館的職責；第三章“檔案的管理”規(guī)定檔案的移交、立卷歸檔、保密、代為保管、收購、征購、寄存、出賣、捐贈等；第四章“檔案的利用和公布”規(guī)定檔案開放的期限、對未開放檔案的利用、檔案的優(yōu)先利用權、公布檔案的權限和檔案館在研究整理檔案及編輯出版檔案資料方面的職責；第五章“法律責任”規(guī)定違反檔案法的行為、懲罰的機關和懲罰的措施；第六章“附則”。

《檔案法》的構成清楚地說明檔案法律關系分為三類：其一是檔案的管理；其二是檔案的利用和公布；其三是違反檔案法之后，應承擔的法律責任。第一項和第二項法律關系建立在合法行為基礎上，目的是調整檔案管理和利用公布領域的法律關系，屬于第一性法律關系；第三項法律關系建立在違法行為基礎上，目的是保護受損的第一項和第二項法律關系，屬于第二性法律關系。

在檔案管理法律關系中，應當強化檔案行政管理部門的管理職責。因為檔案是人類活動的原始憑證，一旦毀損或者丟失，相關的歷史內容便無法考證，甚至造成歷史的斷層，所以，對于檔案的保護和保全是最基本、最重要的法律制度。此時，突出傳統(tǒng)行政法的管理特征，強調行政權在檔案的移交、歸檔、代為保管等方面的主動性和先行性，對檔案的完整和安全是極為有利的。

在檔案的利用和公布法律關系中，應當弱化檔案行政管理部門的管理職責，加強其服務的意識和法律建構。在當今的法治環(huán)境中，《檔案法》受到挑戰(zhàn)的主要是這一部分，比如上文提到的檔案開放的期限由30年到20個工作日的變化。因為檔案的利用和公布制度涉及公民的信息權或者叫知情權，從宏觀的角度講，信息權是實現(xiàn)公民權利（包括政治權利、經濟權利和文化權利）的基礎；從依法行政的角度，知情權是公民監(jiān)督政府，建設陽光政府、透明政府的前提。所以，檔案的利用和公布制度應當是賦權性的制度，即以保障公民的檔案信息權為宗旨。反觀現(xiàn)行《檔案法》第四章“檔案的利用和公布”中的五個條文，除第二十一條對優(yōu)先利用權的規(guī)定能體現(xiàn)行政相對方的主動地位外，其余四條均是以檔案行政管理方的意志和行為為主導的，特別是第十九條第三款“中華人民共和國公民和組織持有合法證明，可以利用已經開放的檔案”中，“可以”是一個供選擇的字眼，這里使用“有權”更具確定性和賦權性。

在作為法律責任的第二性法律關系中，所有違反檔案法的行為都要依據統(tǒng)一的標準受到法律的制裁。按照上文的分析，法律責任包括兩類：第一類是違反檔案管理法律關系產生的，分兩種情況：其一，行政相對方違反檔案法，比如《檔案法》第二十四條第五項“倒賣檔案牟利或者將檔案賣給、贈送給外國人的。”；其二，檔案行政管理體系中的法律責任，比如《檔案法》第二十四條第八項“檔案工作人員玩忽職守，造成檔案損失的。”；第二類是違反檔案的利用和公布法律關系產生的。這類責任主要由行政主體來承擔，分為實體違法和程序違法兩個方面?！稒n案法》中目前還沒有相應的規(guī)定。

三、《檔案法》的立法走向

社會對檔案法律關系的要求就是《檔案法》的立法走向，

在檔案管理方面：傳統(tǒng)檔案行政管理權的主動性和先行性應得到維護，以求最大限度地保護檔案，但同時也要注意分寸和方法，因為在現(xiàn)代社會作為公權力的行政權不宜過分地介入私權領域，否則便違反了“意思自治”的私法原則，例如，對私有檔案的流轉，立法究竟控制到什么程度為恰當？還有由于科技發(fā)展而出現(xiàn)的電子檔案，立法應明確其法律效力和地位。

在檔案的利用和公布方面：首先，《檔案法》的總則中應明確規(guī)定“中華人民共和國公民有利用國家檔案的權利。”，即檔案的利用和公布不是行政主體對檔案進行管理的一部分，而是促進依法行政、保障公民知情權和構建服務型、陽光型政府的法律建構，具有獨立的價值；其次，依據現(xiàn)代行政法的理論，對行政權的控制是通過行政程序來實現(xiàn)的，即為行政權的運行設定原則、方法、步驟和時限等。因此，《檔案法》應規(guī)定檔案公布的原則、責任主體、時限和程序以及公民利用檔案的途徑和各項程序性的權利，如提出異議權、獲得幫助權等。

在法律責任方面：凡負有特定法律義務的主體，都可能因不履行義務而成為責任主體，因此，法律責任的規(guī)定應當全面，不能有遺漏。

（作者單位：河北經貿大學）