盧貴敏

一、切實加強科學管理，確保財政支農(nóng)工作再創(chuàng)新佳績

全面貫徹落實黨的十八大、中央經(jīng)濟工作會議、中央農(nóng)村工作會議精神，按照“守住底線、突出重點、完善制度、引導輿論”的要求，立足于保障糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給、市場穩(wěn)定，著力于推動農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，在不斷加大支農(nóng)投入力度的同時，完善政策，突出重點，推動體制機制改革，提高支農(nóng)工作成效，促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。下一階段財政支農(nóng)工作的重點，要開展好以下幾方面工作：

（一）支持新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體發(fā)展，促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)組織創(chuàng)新。十八大明確提出，要“發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營，構(gòu)建集約化、專業(yè)化、組織化、社會化相結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系”。下一步，要積極促進農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機制改革創(chuàng)新，促進生產(chǎn)關系更好地適應農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展。一是大力支持合作組織發(fā)展。目前合作組織發(fā)展，整體上仍面臨著規(guī)模小、資產(chǎn)少、能力弱、管理不夠規(guī)范等問題。近年來，一些地方探索將支農(nóng)項目交給符合條件的合作組織來實施，把項目資產(chǎn)移交合作組織、推動建立資產(chǎn)管護機制等做法，取得了一定的效果。下一步，應進一步推廣有效做法，并在實踐中不斷總結(jié)完善，同時因地制宜，進一步研究其他扶持合作組織發(fā)展的政策措施。二是大力支持健全農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會化服務體系。一些地方農(nóng)機合作社、農(nóng)技推廣中心、農(nóng)資服務公司等社會化服務組織發(fā)展迅速，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供了專業(yè)化、標準化、全程化的“保姆式”或“套餐式”服務，進一步提高了勞動生產(chǎn)率，使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關系更加適應生產(chǎn)力發(fā)展的需要。但是，無論從服務范圍、服務類型，還是從服務內(nèi)容、服務質(zhì)量看，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會化服務水平還比較低，需要加快發(fā)展，特別是以統(tǒng)防統(tǒng)治為主要內(nèi)容的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)專業(yè)化服務隊伍建設、動植物疫病防控、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管等，亟需進一步健全和完善。下一步，中央財政將在部分地區(qū)支持開展新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會化服務體系建設試點。安排補助獎勵資金，選擇社會化服務體系發(fā)展較為健全、農(nóng)民組織化程度和規(guī)模化經(jīng)營水平較高的糧食主產(chǎn)省，支持開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術與服務全程社會化試點示范。

（二）完善現(xiàn)代農(nóng)業(yè)支持政策，促進糧食和大宗農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)。要加快完善政策，促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)健康發(fā)展，努力保障糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品有效供給。一是以加強農(nóng)田水利建設為基礎，大力推進高標準農(nóng)田建設。建設旱澇保收高標準農(nóng)田，是確保糧食安全的重要屏障。下一步，要進一步整合資金支持高標準農(nóng)田建設，研究支持西北、華北和東北地區(qū)規(guī)?；l(fā)展高效節(jié)水灌溉的政策措施。

二是積極支持主產(chǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，促進農(nóng)民增收。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化對于促進農(nóng)民持續(xù)增收、促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程意義重大。下一步，要用足用好現(xiàn)有的支持主產(chǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的政策措施，進一步創(chuàng)新支持主產(chǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營機制。繼續(xù)加大對主產(chǎn)區(qū)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金投入力度，促進地方優(yōu)勢特色主導產(chǎn)業(yè)發(fā)展。大力支持發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工，創(chuàng)新流通方式，不斷拓展產(chǎn)業(yè)鏈條，促進農(nóng)民持續(xù)增收。支持主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民專業(yè)合作組織增強聯(lián)結(jié)、組織和服務功能，引導產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營主體帶動農(nóng)民發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、帶動農(nóng)民持續(xù)增收。大力發(fā)展龍頭企業(yè)聯(lián)結(jié)農(nóng)民專業(yè)合作社、帶動農(nóng)戶的組織模式，與農(nóng)戶建立緊密的利益聯(lián)結(jié)機制。

三是支持種業(yè)做大做強。種子是生命之源，是農(nóng)業(yè)之本。支持種業(yè)做大做強，是保障糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品供給的重要基礎。2011年，國務院專門下發(fā)了推進現(xiàn)代農(nóng)作物種業(yè)發(fā)展的意見，2012年中央1號文件對支持種業(yè)做大做強又作了專門強調(diào)，充分體現(xiàn)了中央對發(fā)展現(xiàn)代種業(yè)的重視。要繼續(xù)將支持種業(yè)發(fā)展這篇文章做實、做大、做好。今年3月28日，由財政部、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和中國中化集團聯(lián)合出資設立的現(xiàn)代種業(yè)發(fā)展基金正式宣告成立。下一步，要運用好種業(yè)基金政策，堅持以國家投入為引導，帶動種業(yè)龍頭企業(yè)及相關金融機構(gòu)等其他社會資本投入種業(yè)領域，建立政府引導與市場機制相銜接的多元化種業(yè)投入平臺，為促進種業(yè)發(fā)展增添更多活力。

四是充分調(diào)動地方政府重農(nóng)抓糧和農(nóng)民務農(nóng)種糧兩個積極性。提高糧食綜合生產(chǎn)能力，關鍵要進一步調(diào)動地方政府“重農(nóng)抓糧”、農(nóng)民“務農(nóng)種糧”的“兩個積極性”。下一步，要研究完善相關支持政策，提高政策的針對性。比如，進一步完善轉(zhuǎn)移支付制度，加大對糧食主產(chǎn)區(qū)的獎勵力度。綜合考慮財力、農(nóng)民物化生產(chǎn)成本等因素，進一步提高財政補貼水平。合理運用價格政策以及最低收購價政策，促進規(guī)模經(jīng)營，穩(wěn)定和提高種糧農(nóng)民的積極性。

（三）完善林業(yè)扶持政策，促進生態(tài)文明建設。要抓緊完善財政支持林業(yè)發(fā)展的各項政策措施，著力解決一些長期困擾林業(yè)、林區(qū)改革發(fā)展的難點、焦點問題。比如，進一步完善森林生態(tài)效益補償政策和林業(yè)補貼政策，進一步擴大造林補貼試點規(guī)模，探索開展沙化土地封禁保護區(qū)建設試點，促進人與自然和諧共處。

（四）完善財政支持連片特困地區(qū)扶貧開發(fā)政策。要進一步加大財政支持扶貧開發(fā)工作力度。一是牢固樹立綜合扶貧的理念，不斷完善針對貧困地區(qū)、貧困人口的綜合扶持政策。加強與扶貧開發(fā)相關的各項財政政策間的協(xié)調(diào)配合，充分發(fā)揮財政政策的綜合扶貧效應。二是運用好專項扶貧政策。進一步突出財政專項扶貧資金使用重點，著力增強貧困地區(qū)和貧困人口自我發(fā)展能力。三是進一步創(chuàng)新財政扶貧機制?；I備設立貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，探索建立以財政資金為引導、帶動社會資本投入、通過市場化機制扶持連片特困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新機制。

（五）深入推進涉農(nóng)資金整合統(tǒng)籌。推動涉農(nóng)資金整合統(tǒng)籌是財政支農(nóng)重點工作之一，近年來取得了明顯的階段性成效。但是，由于管理體制等因素的制約，資金整合仍面臨許多困難和挑戰(zhàn)。下一步，要加強探索和創(chuàng)新，建立健全涉農(nóng)資金有效使用、科學管理的長效機制。首先，要從理論上研究整合，進一步明確整合的內(nèi)涵、口徑、目標和任務。其次，要從預算編制、執(zhí)行環(huán)節(jié)進行整合，逐步合并一些專項和科目，減少專項轉(zhuǎn)移支付項目，增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。第三，中央層面要帶頭推進整合統(tǒng)籌。目前，財政部門內(nèi)部建立了聯(lián)席會議制度，下一步進一步完善制度，改進審批和管理模式，為地方整合創(chuàng)造條件。第四，地方也要在推動整合統(tǒng)籌方面下更大的功夫。今后一個時期，涉農(nóng)資金整合統(tǒng)籌的主戰(zhàn)場仍然是地方，省級財政和相關部門要切實加大整合力度。在布置年度專項工作時，要在管理制度和政策框架內(nèi)，加強相關專項的銜接和配合，以規(guī)劃為基礎，以效益為目標，集中資金投向，擴大資金投入規(guī)模，提高項目建設效果和資金使用效益。在中央推動資金項目審批權限下放的基礎上，省級也要根據(jù)實際情況進一步推動審批權限下放，賦予市、縣確定項目的自主權，便于市、縣層面根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展需要，統(tǒng)一規(guī)劃項目，統(tǒng)籌安排資金。

（六）加強支農(nóng)資金管理。這些年來，財政支農(nóng)資金管理力度不斷增強，管理水平不斷提高，成效很明顯。但在近年審計檢查以及我們調(diào)研時都發(fā)現(xiàn)了一些問題。對此，我們要高度重視，切實加強支農(nóng)項目的組織實施、預算執(zhí)行、監(jiān)督檢查、績效評價等各環(huán)節(jié)的管理工作。當前著重要研究審批權限下放后的管理問題，比如，中央和地方財政的管理責任如何劃分、如何落實，管理模式如何完善，管理手段如何改進等。積極推進財政支農(nóng)資金的績效管理工作，將績效觀念和績效要求，滲透到預算編制、預算執(zhí)行、預算監(jiān)督、結(jié)果評價等各個環(huán)節(jié)，充分發(fā)揮部門和預算單位的積極性、主動性和創(chuàng)造性，共同推進預算績效管理。同時，要加強支農(nóng)資金管理制度建設，規(guī)范資金項目管理程序，加大監(jiān)督檢查力度，充分利用先進的信息技術和現(xiàn)代化的管理手段，不斷提高支農(nóng)資金科學化、規(guī)范化、信息化管理水平。

（七）加強財政支農(nóng)干部隊伍建設。當前，在干部隊伍建設工作中，要把學習貫徹新黨章擺在更加突出重要的位置，真正做到“內(nèi)化于心、外化于行”。在實際工作中，努力做到“四個更加”：一是更加注重學習。既要重視學習，又要善于學習，合理安排學習時間，有針對性地選擇學習內(nèi)容，經(jīng)常性地總結(jié)學習成果。學習貴在堅持、重在運用，要把學習與工作結(jié)合起來，科學運用學習成果指導實踐工作。二是更加注重調(diào)研。調(diào)研是謀事之基、干事之需、成事之道，對財政支農(nóng)工作尤為重要。我們要切實深入基層開展調(diào)查研究，真正了解農(nóng)情民意，聽取基層意見建議，真實地反映到政策建議中去。三是更加注重創(chuàng)新。要在實際工作中解放思想、大膽創(chuàng)新、勇于實踐、敢闖敢試。更加注重尊重農(nóng)民的創(chuàng)新精神，更加注重總結(jié)和挖掘基層的經(jīng)驗，不斷完善財政支農(nóng)的新思路。四是更加注重作風建設。要精益求精，注重細節(jié)，積極查找不足，研究改進工作的具體措施；要進一步增強主動服務意識，主動為農(nóng)民服務、主動為部門服務；要把反腐倡廉工作擺在更加突出的位置，進一步加強制度建設，逐步形成拒腐防變的長效機制，時刻做到為民、務實、清廉。

二、積極轉(zhuǎn)變職能，推動財政支農(nóng)體制改革取得新突破

農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的需求是多元的，財政支農(nóng)政策不可能解決所有問題。近年來，中央“三農(nóng)”投入力度逐年加大，資金種類越來越多，專項轉(zhuǎn)移支付數(shù)量也越來越大，對促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、農(nóng)民持續(xù)增收發(fā)揮了積極作用。但其中有些支農(nóng)政策缺乏頂層設計和整體規(guī)劃，對于政策目標、支持方式方法、運行機制等深入研究不夠。下一步，我們要進一步認真研究明確政府的主要職責，突出重點，有所為有所不為。在充分發(fā)揮市場機制的大前提下，加強對財政支農(nóng)政策的頂層設計和通盤考慮。

（一）加快轉(zhuǎn)變政府職能，推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革。

過去的10年，在黨中央、國務院正確領導下，初步探索出了一條中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路。但農(nóng)業(yè)基礎薄弱、農(nóng)村發(fā)展滯后、城鄉(xiāng)差距較大局面仍未根本改變，“四化同步”中農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化依然是一塊短板。3月18日李克強總理在國務院第一次常務會議上，要求把轉(zhuǎn)變政府職能作為新一屆國務院工作開局的關鍵。3月26日汪洋副總理在全國春季農(nóng)業(yè)生產(chǎn)工作會議上也提出，當前我國正在推進人類歷史上最大規(guī)模的城鎮(zhèn)化，在經(jīng)濟社會深刻轉(zhuǎn)型、農(nóng)業(yè)農(nóng)村急劇變化新形勢下，“三農(nóng)”領域需要應對的突出矛盾和問題是繞不開、躲不過的，必須以更大的政治勇氣和智慧推進農(nóng)村改革，繼續(xù)釋放農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革紅利。

財政部門更是要加快轉(zhuǎn)變職能、加快推進改革。需要認真思考和研究應該做什么、不應該做什么，重點是厘清政府與市場、農(nóng)民、農(nóng)村社會組織的權責界限，把政府不該管的徹底放出去，更好地發(fā)揮市場的作用，有效運用價格、補貼、收儲等經(jīng)濟手段，調(diào)動地方政府和農(nóng)民積極性。尤其要進一步理順中央地方之間的關系，形成分工配合、相互協(xié)作的機制，提高行政效能。下一步推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革，要注意以下幾個方面：

一是要處理好中央與地方的關系，切實發(fā)揮中央地方兩個積極性。長期以來，財政支農(nóng)的事權模糊。有的政策，是中央代替地方?jīng)Q策，出現(xiàn)了“出力不討好”的現(xiàn)象。有的政策，將本應由地方政府承擔或中央地方共同承擔的事務，由中央政府承擔了主要的職責，對地方政府的投入形成了“擠出”效應。建立中央與地方財力與事權相匹配的財政體制，是當前及今后一個時期，財政體制改革的一項重要內(nèi)容。做好這項改革的關鍵，是對事權進行合理劃分。中央財政不能事無巨細、大包大攬，應重點支持提供具有基礎性、公共性、全局性的產(chǎn)品和服務，比如保障糧食安全、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、生態(tài)建設等關系國計民生的事務。對于具有區(qū)域特性的產(chǎn)品和服務，應以地方支持為主。比如，選擇一些重大支農(nóng)事務或項目，探索建立責任明確的分級管理機制，為進一步合理劃分中央和地方政府支農(nóng)事權，摸索經(jīng)驗，打好基礎。

二是要處理好政府與市場的關系，注重發(fā)揮市場調(diào)節(jié)的基礎作用。在現(xiàn)行的財政支農(nóng)政策中，有的政策具有較強的行政推動色彩，超出了市場經(jīng)濟體制下政府的職能，政府承擔了本應該由市場主體承擔的事務。因此，各級財政部門應該進一步增強市場的理念，既要充分認識農(nóng)業(yè)基礎地位和弱質(zhì)特性，又要充分發(fā)揮市場機制的基礎性作用，對市場可以發(fā)揮調(diào)節(jié)作用的，財政要盡快地退出或盡量少干。進一步強化財政政策的引導功能和杠桿作用，更多地運用市場和價格手段，撬動更多的社會資本、金融資本投入“三農(nóng)”。比如，政府重點支持糧棉油糖等主要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，對于生豬、蔬菜等產(chǎn)業(yè)，側(cè)重于提供信息、技術、質(zhì)量安全監(jiān)管等服務，避免過度干預。同時，積極采取“貸款貼息”、“先建后補”、“以獎代補”、“民辦公助”、“稅收調(diào)節(jié)”的手段，創(chuàng)新財政資金使用方式。

三是要處理好政府與社會的關系，從花錢安排項目向花錢建機制轉(zhuǎn)變。當前，我們的一些財政支農(nóng)資金側(cè)重于花錢安排項目，政策手段和實施方式比較單一，對政策實施效果也缺乏全面客觀評估。結(jié)果往往是錢花了，人養(yǎng)了，事情沒有辦好，還造成涉農(nóng)補貼種類多、程序繁瑣、投入分散等各種問題。下一步，各級財政部門要堅持主體多元化、服務專業(yè)化、運行市場化的方向，采取政府訂購、定向委托、獎勵補助、招投標等方式，引導農(nóng)民合作組織、專業(yè)服務公司和技術協(xié)會等新型經(jīng)營主體參與農(nóng)業(yè)公共服務，從花錢安排項目積極向花錢買機制、花錢建機制轉(zhuǎn)變，讓機制發(fā)揮作用，增強農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)生動力。

（二）把握好改革的方向和原則，推動農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

按照中央領導的指示精神，目前財政部門也在對支農(nóng)政策進行梳理和研究，下一步財政支農(nóng)政策改革的核心要按照“守住底線、突出重點、完善制度、引導輿論”要求，主要考慮以下方面：

一是要立足當前，堅決守住糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品供給安全這個“底線”。習近平總書記在去年底的中央經(jīng)濟工作會議上強調(diào)，我國有13億人口，如果糧食出了問題，誰也救不了我們，只有把飯碗牢牢端在自己手中才能保持社會大局穩(wěn)定。汪洋副總理也指出，“保持糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品供求平衡，是一項長期艱巨的任務，任何時候都不能有絲毫松懈”。我們要清醒看到，盡管糧食生產(chǎn)取得了“九連增”，但農(nóng)產(chǎn)品供求呈現(xiàn)出“總量基本平衡、結(jié)構(gòu)性緊缺”態(tài)勢，部分品種需要進口彌補缺口。從需求看，隨著我國經(jīng)濟社會全面發(fā)展、人口持續(xù)增長、居民收入快速增加，未來我國居民消費結(jié)構(gòu)快速升級，對農(nóng)產(chǎn)品的需求仍將呈剛性增長。從供給看，現(xiàn)在各種農(nóng)業(yè)資源、生態(tài)環(huán)境承載力已到極限，加上農(nóng)資、土地、勞動力等要素價格不斷上漲，農(nóng)業(yè)增產(chǎn)的難度越來越大。糧食生產(chǎn)能否延續(xù)穩(wěn)定發(fā)展勢頭，對我們是一個重大考驗。

二是要著眼長遠，推動農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程加快，農(nóng)民大量進城，農(nóng)村自身的生產(chǎn)方式、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、群體分層、思想觀念都在急劇變化。“誰來種地、如何種地”的問題已經(jīng)嚴峻地擺在我們面前。在現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)基礎設施、科技水平和農(nóng)民組織化程度條件下，農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力已經(jīng)得到了充分發(fā)揮，已出臺的農(nóng)業(yè)支持政策開始出現(xiàn)效益遞減，在新形勢下要穩(wěn)住農(nóng)業(yè)這個大局，就必須創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體制，特別是要支持培育農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體，注重發(fā)揮專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、龍頭企業(yè)等新型主體優(yōu)勢，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的組織化、規(guī)?；⑸鐣?、產(chǎn)業(yè)化水平。

三是更要考慮到未來，努力保持農(nóng)業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展。一方面，在連續(xù)9年增產(chǎn)增收之后，農(nóng)業(yè)發(fā)展的各種支撐力量已經(jīng)繃得很緊，在高基數(shù)、高起點上實現(xiàn)生產(chǎn)穩(wěn)定已屬不易，繼續(xù)增產(chǎn)更為困難，保證糧食供給壓力越來越大。另一方面，我國耕地基礎地力后勁不足、生物性狀差、污染加重等問題越來越普遍，資源枯竭、農(nóng)業(yè)面源污染、水土流失已十分嚴峻。這就要求我們，今后必須在切實抓好當期農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的同時，要更多地關注農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的能力建設和可持續(xù)發(fā)展問題。對我們這樣一個農(nóng)業(yè)資源相對稀缺的國家，在繼續(xù)充分挖掘自身潛力的同時，不能死盯國內(nèi)有限的資源條件，要放開眼界，利用國內(nèi)國外兩種資源、兩個市場，鼓勵實施農(nóng)業(yè)“走出去”戰(zhàn)略，實現(xiàn)自身有效供給。實踐表明適當進口部分農(nóng)產(chǎn)品是有利于保持國內(nèi)供求平衡的，是必要的，但是需要把握好農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易的總量和結(jié)構(gòu)，防范外貿(mào)依存度過高風險。

同志們，回首過去，十年輝煌成就來之不易。展望未來，任重道遠，大有可為。黨的十八大確定的“四化同步”和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的目標已經(jīng)明確，各級財政部門一定要更加積極做好財政支農(nóng)各項工作，為全面推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作取得新的更大成就。

（作者單位：財政部農(nóng)業(yè)司）

責任編輯：宗宇翔