彭波

去年，廣東省審計(jì)廳提交了一份關(guān)于電子眼的審計(jì)報(bào)告，報(bào)告指出，廣東省有12個(gè)市利用社會(huì)資金建設(shè)了28個(gè)電子眼項(xiàng)目。而正是在廣東，發(fā)生過不但外包電子眼，同時(shí)將電子眼執(zhí)法權(quán)也外包的事情。

“創(chuàng)新”的模式

國(guó)內(nèi)的電子眼充當(dāng)“警察”執(zhí)法，最早發(fā)生在1988年的北京，兩套從意大利引進(jìn)的電子監(jiān)控設(shè)備，被認(rèn)為是“電子警察”在我國(guó)走上執(zhí)罰道路交通違法行為的標(biāo)志。2004年5月1日，《中華人民共和國(guó)道路交通安全法》實(shí)施，該法首次為使用“電子警察”執(zhí)罰道路交通違法行為確立了法律地位，電子眼成為警察眼睛在時(shí)間和空間上的延伸。同年，廣東省范圍內(nèi)出現(xiàn)了第一批電子眼警察。

然而，一年之后，廣東陸豐電子眼就被曝出存在執(zhí)法權(quán)外包的情況：2005年9月，陸豐交警大隊(duì)經(jīng)過陸豐市政府的同意，由東莞市創(chuàng)安電子有限公司出資建立道路交通安全電子監(jiān)控系統(tǒng)。監(jiān)控系統(tǒng)的設(shè)備成本在處罰款中扣還給東莞創(chuàng)安電子有限公司。其模式為企業(yè)出資投入設(shè)備并負(fù)責(zé)運(yùn)行和維護(hù)，將記錄交給交警部門，然后從每筆罰款中提取一定比例來(lái)償付投資。事件曝光后，汕尾市糾風(fēng)辦對(duì)陸豐交警大隊(duì)提出口頭整改意見。交警大隊(duì)在2006年7月停止流動(dòng)測(cè)速車上路執(zhí)勤，并變更為測(cè)速設(shè)備投資主體。

對(duì)于陸豐的電子眼外包，中山大學(xué)嶺南學(xué)院財(cái)稅系主任林江教授曾對(duì)媒體表示：由于當(dāng)?shù)刎?cái)政不想多出錢，就同企業(yè)合作，讓企業(yè)投資安裝電子眼，用監(jiān)測(cè)闖紅燈和超速得到的罰款作為回報(bào)，這在當(dāng)時(shí)還被作為創(chuàng)新案例。

但陸豐事件結(jié)束沒多久，2006年?yáng)|莞石碣鎮(zhèn)的電子眼又被曝出“由石碣鎮(zhèn)政府和民營(yíng)企業(yè)共同投資和管理”，被抓拍的違章車輛信息因?yàn)闆]有與當(dāng)?shù)亟痪到y(tǒng)并網(wǎng)，車主無(wú)法查詢自己的違章信息。

這個(gè)把交警的執(zhí)法權(quán)都外包給民營(yíng)公司的項(xiàng)目，很快被廣東省公安廳叫停。

2006年9月1日，廣東省公安廳出臺(tái)規(guī)定，申明電子眼必須由公安機(jī)關(guān)向政府申請(qǐng)撥款安裝，任何單位和個(gè)人不得以出資、合作等方式，利用交通技術(shù)監(jiān)控設(shè)備經(jīng)營(yíng)牟利。并特別提出：“對(duì)于非政府投資的交通技術(shù)監(jiān)控設(shè)備，所采集的數(shù)據(jù)一律無(wú)效，不得錄入道路交通違法信息系統(tǒng)，不得作為處罰依據(jù)。”

可惜的是，盡管廣東省公安廳已經(jīng)明確告知，但2012年審計(jì)廳的報(bào)告卻把6年前的《規(guī)定》放在了一個(gè)尷尬的位置上。

2012年7月27日，廣東省公安廳對(duì)審計(jì)報(bào)告做出回應(yīng)，稱將迅速組織開展核查整改工作，徹查“電子眼”不規(guī)范問題。

表面與背后

其實(shí)，電子眼外包的問題并非廣東獨(dú)有，2008年1月9日，《四川日?qǐng)?bào)》刊登《電子警察也可BOT？》，曝光成都市電子警察系統(tǒng)采用的便是BOT模式，由私營(yíng)企業(yè)四川浩特通訊有限公司投資建設(shè)成都市電子警察系統(tǒng)，作為回報(bào)，四川浩特從每一個(gè)交通違法行為人繳納的100元罰款中分得39元。

BOT是私人資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，向社會(huì)提供公共服務(wù)的一種特殊的投資方式，包括建設(shè)（Build）、經(jīng)營(yíng)（Operate）、移交（Transfer）三個(gè)過程。

四川浩特在官方網(wǎng)站上將此稱為“成都市電子警察工程是浩特公司在智能交通業(yè)務(wù)方面的成功案例之一”。

在陜西興平，西安青山電子科技有限公司雇用的人員上路坐在測(cè)速車?yán)锱恼?，每人每天查超速指?biāo)50輛，每月完成指標(biāo)發(fā)給工資1000元，指標(biāo)超出的部分由員工提成。

可見，在廣東被明令禁止的電子眼BOT模式在其他城市正大光明地使用著，只有警察才有的執(zhí)法權(quán)被讓渡了出去。

電子眼能不能BOT，也曾引發(fā)爭(zhēng)議，有人認(rèn)為，這么做不但可以解決地方財(cái)政不足，也可以解決當(dāng)?shù)鼐Σ蛔?。但正是BOT將警察執(zhí)法權(quán)也做為經(jīng)營(yíng)的一部分被讓渡出去，才讓人擔(dān)心，有網(wǎng)友評(píng)論說(shuō)“電子眼作為公共硬件設(shè)施，應(yīng)由政府財(cái)政出資；而作為維護(hù)交通秩序的工具，它與特定的公職權(quán)限關(guān)系密切，執(zhí)法權(quán)豈能因?yàn)榫υ蚓捅惠p易讓渡?！?/p>

另有一些專家則給出可以兩全其美的解決方式，即從BOT形式轉(zhuǎn)化為BT形式，將私人資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的建設(shè)（Build）、經(jīng)營(yíng)（Operate）、移交（Transfer）三個(gè)過程變成建設(shè)與移交兩個(gè)過程，政府部門可以同私人企業(yè)協(xié)商，用支付租金等方式先期使用建設(shè)好的電子眼設(shè)備，由于沒有私人企業(yè)經(jīng)營(yíng)的過程，也就不存在執(zhí)法權(quán)被讓渡的問題。

對(duì)于這種理想的方式，林江教授認(rèn)為：在一個(gè)地點(diǎn)設(shè)置一臺(tái)電子眼，加上它的后臺(tái)設(shè)備，不包括土建等設(shè)施，一次性投入大約就有七八萬(wàn)元左右。一個(gè)城市數(shù)百上千個(gè)電子眼就是一筆不小的開支，企業(yè)不會(huì)做賠本買賣。他們之所以愿意采用BOT模式，就是因?yàn)槠渲杏蟹€(wěn)定的罰款收益。

就在廣東省審計(jì)廳出具關(guān)于電子眼的審計(jì)后，廣東媒體同時(shí)曝出廣東全省在2016年前將新增96萬(wàn)個(gè)電子眼，加上需要改造的電子眼，公共安防市場(chǎng)將分享300億元“大蛋糕”。

這塊肥肉已經(jīng)吸引了多家上市公司，并且為了吸取BOT模式的教訓(xùn)，一些上市公司改變了做法，如“平安仲愷”視頻監(jiān)控（二期高清）項(xiàng)目390個(gè)視頻采用“企業(yè)建設(shè)、政府租用”的模式，由中國(guó)電信惠州公司承建340個(gè)視頻點(diǎn)、3個(gè)治安卡口和3個(gè)視頻監(jiān)控中心，廣電網(wǎng)絡(luò)惠州公司承建50個(gè)視頻點(diǎn)、2個(gè)治安卡口和1個(gè)視頻監(jiān)控中心。

對(duì)此，并不看好BT模式的林江教授表示，電信公司也要賺錢，如何界定租金的過程中，會(huì)存在很多問題，不排除會(huì)有利益輸送，一旦存在利益糾葛，其危害同BOT模式一樣仍會(huì)產(chǎn)生諸多不公平，只不過被隱藏得更深。

外包催生的問題

采用BOT模式建立的城市電子眼，被投訴最多的問題是受罰者的“被違章”與“被超速”。私人公司以盈利為目的，那些被外包出去的電子眼項(xiàng)目，是創(chuàng)收的絕好手段。

在東莞石碣鎮(zhèn)，電子眼拍到違章后，負(fù)責(zé)監(jiān)管的公司并不會(huì)立刻通知車主，車主在不知情違章的情況下，依然如故，直到收到“巨額”罰單，而企業(yè)則獲得了大筆收益。

在陜西興平，電子眼外包后，私人公司改造了測(cè)速儀，這臺(tái)被下達(dá)任務(wù)的機(jī)器，每天得完成拍1000個(gè)超速車輛的任務(wù)，如此相關(guān)人員才有工資與提成。所以，無(wú)論司機(jī)是怎樣的“龜速”行駛都沒有用，在測(cè)速儀那里，均“被超速”。

而在交通違章的認(rèn)定上，一些城市的相關(guān)部門全憑私人投資方的“電子眼”說(shuō)話，并不去追究“電子眼”的設(shè)置本身是否違規(guī)，城市街道邊無(wú)明顯標(biāo)志的車輛內(nèi)、高速路欄桿后都可能隱藏著攝像頭。

一名在東北某城市運(yùn)營(yíng)電子眼的公司職員告訴《中國(guó)周刊》記者，監(jiān)控違章信息的職員，可以不把違規(guī)視頻截圖報(bào)給警察，在一定的權(quán)限范圍內(nèi)將其刪除，并且可以把一些特殊車輛的信息在系統(tǒng)內(nèi)進(jìn)行“屏蔽”，使得車輛即使違章，在錄入時(shí)也不會(huì)有車牌號(hào)碼的顯示。

鑒于這些問題，全國(guó)政協(xié)委員周振中就曾提出，“電子眼”采購(gòu)必須進(jìn)行公開招投標(biāo)規(guī)范管理，紀(jì)檢監(jiān)察審計(jì)部門要對(duì)類似項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)行全程監(jiān)控，防止管理部門和生產(chǎn)廠商形成共同的利益鏈條。

然而，這項(xiàng)提議至今也未被采納。

前述公司職員稱，他所在的城市，當(dāng)?shù)鼐熘回?fù)責(zé)高速上的電子眼監(jiān)控。市內(nèi)電子眼監(jiān)控的工作，被兩家公司瓜分。他們的監(jiān)管人員分別為70人與20人，倒班制，每人每天都有200個(gè)抓拍任務(wù)量，如果沒有完成就需要加班。超過200個(gè)，則每個(gè)違章有兩毛錢的提成。

現(xiàn)狀就是如此，在某一城市，電子眼禁止外包；在另一城市，電子眼可以外包。