陳相明　謝凌凌

[摘要]行政化是中國(guó)大學(xué)因缺失現(xiàn)代大學(xué)制度而呈現(xiàn)出的一種病象，“去行政化”只是中國(guó)大學(xué)組織變革的行動(dòng)思路或改革過(guò)程，本身不足以構(gòu)成大學(xué)改革的行動(dòng)方案。理性地看，這種“去行政化”的大學(xué)組織變革更應(yīng)強(qiáng)調(diào)根本性的制度更新，當(dāng)以建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度為目標(biāo)和旨?xì)w，以防止掉進(jìn)“為去行政化而去行政化”的認(rèn)識(shí)與實(shí)踐誤區(qū)。著眼于建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度，大學(xué)系統(tǒng)的“去行政化”改革有必要從外部制度環(huán)境和大學(xué)組織管理兩個(gè)層面展開(kāi)，從組織職能、權(quán)力結(jié)構(gòu)、管理方式和組織文化等方面進(jìn)行全方位的“去管制化、趨學(xué)術(shù)化”重構(gòu)，在努力建構(gòu)大學(xué)自治、學(xué)術(shù)自主、行政服務(wù)之制度框架的基礎(chǔ)上矯治大學(xué)內(nèi)外部的行政化體制弊端。

[關(guān)鍵詞]去行政化 現(xiàn)代大學(xué)制度 大學(xué)自治 學(xué)術(shù)本位 行政服務(wù)

[作者簡(jiǎn)介]陳相明（1964- ），男，江西鄱陽(yáng)人，景德鎮(zhèn)陶瓷學(xué)院人文學(xué)院，副教授，研究方向?yàn)楣彩聵I(yè)管理。（江西 景德鎮(zhèn) 333403）謝凌凌（1981- ），男，湖南鳳凰人，廣西財(cái)經(jīng)學(xué)院管理科學(xué)與工程學(xué)院，助理研究員，博士，研究方向?yàn)楦呓坦芾砼c高校管理。（廣西 南寧 530003）

[課題項(xiàng)目]本文系2012年度國(guó)家社科基金項(xiàng)目“完善中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度研究”（項(xiàng)目編號(hào)：12CGL090）和2011年度江西省教育科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目重點(diǎn)課題“現(xiàn)代大學(xué)制度視角下的高校‘去行政化改革研究”（課題編號(hào)：11ZD070）的階段性研究成果。

[中圖分類(lèi)號(hào)]G647 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1004-3985（2013）11-0011-04

以《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《綱要》）的頒布實(shí)施及國(guó)家教改試點(diǎn)項(xiàng)目的啟動(dòng)為標(biāo)志，我國(guó)的教育系統(tǒng)已進(jìn)入新的改革與發(fā)展階段，其中最受矚目的改革當(dāng)數(shù)大學(xué)系統(tǒng)的“去行政化”變革和現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)。這兩個(gè)議題深受學(xué)界的密切關(guān)注，亦引發(fā)了社會(huì)各界的熱烈探討。在一些無(wú)須追求嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆菍W(xué)術(shù)場(chǎng)合，人們已習(xí)慣于用大學(xué)的“去行政化”改革來(lái)指稱(chēng)當(dāng)前正在探索中的現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)。如此，一些看似“文字游戲”實(shí)則“茲事體大”的認(rèn)知與實(shí)踐問(wèn)題便浮出水面。譬如，大學(xué)的“去行政化”改革同現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)之間存在著何種關(guān)系？究竟當(dāng)以“去行政化”來(lái)統(tǒng)攝現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)，還是應(yīng)從現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的目標(biāo)來(lái)規(guī)劃 “去行政化”變革？如果著眼于建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度，大學(xué)的“去行政化”改革又當(dāng)注意些什么？毋庸置疑，認(rèn)真思考這些頗有些模棱兩可的理論問(wèn)題，不僅有助于我們通過(guò)理性追問(wèn)廓清現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)中的一些基本理論命題，而且將助益于當(dāng)下正在漸趨深入的大學(xué)系統(tǒng)改革和發(fā)展實(shí)踐。以下，筆者擬對(duì)上述命題展開(kāi)討論，重點(diǎn)論述以現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)為旨?xì)w的高?！叭バ姓备母镒h題。

一、現(xiàn)代大學(xué)制度：高?！叭バ姓备母锏膬r(jià)值依歸與制度目標(biāo)

從《綱要》的政策文本來(lái)看，《綱要》在“建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度”部分分別提到了“探索建立符合學(xué)校特點(diǎn)的管理制度和配套政策，克服行政化傾向，取消實(shí)際存在的行政級(jí)別和行政化管理模式”（第三十八條）和“完善中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度”（第四十條），并未展開(kāi)論及二者之間的關(guān)系。出于政策文本的編寫(xiě)體例，這一點(diǎn)無(wú)可厚非。但若就學(xué)術(shù)研究及為當(dāng)下改革實(shí)踐提供理論支持的考量而言，則有必要對(duì)二者的內(nèi)涵與關(guān)聯(lián)予以論述、澄清。

（一）大學(xué)“去行政化”作為行動(dòng)方案的局限性分析

依據(jù)學(xué)界共識(shí)，大學(xué)行政化的實(shí)質(zhì)在于政府部門(mén)對(duì)大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)的剝奪與干預(yù)，以及大學(xué)內(nèi)部行政權(quán)力對(duì)學(xué)術(shù)權(quán)力的凌駕與擠壓。盡管行政化的體制弊病集中發(fā)生于大學(xué)組織，但其制度歸因卻在于大學(xué)外部的特定制度環(huán)境（以政府對(duì)大學(xué)的控制和干預(yù)為突出表征）和大學(xué)內(nèi)部的特殊制度結(jié)構(gòu)（以行政權(quán)力的“一股獨(dú)大”為顯著特征）。由此，若僅僅從大學(xué)組織角度來(lái)思考大學(xué)的“去行政化”改革，而不去深入分析導(dǎo)致這種大學(xué)病象的深層制度根源，無(wú)疑是一種典型的“就事論事”型思路和“頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳”式方案，不足以從根本上解決中國(guó)大學(xué)的行政化痼疾。何以如此斷言？因?yàn)檫@種思路和方案將會(huì)在改革的主體和內(nèi)容方面遭遇主體不當(dāng)、內(nèi)容不明等困境。

承上所論，大學(xué)欲“去行政化”，一要矯治政府部門(mén)對(duì)大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)的剝奪與干預(yù)，恢復(fù)大學(xué)的辦學(xué)自主權(quán)；二要矯正大學(xué)內(nèi)部行政權(quán)對(duì)學(xué)術(shù)權(quán)的凌駕與擠壓，使大學(xué)學(xué)術(shù)權(quán)力回歸其應(yīng)有的地位，重彰大學(xué)的學(xué)術(shù)本位。顯而易見(jiàn)的是，前一方面（即政府高等教育行政層面）的改革超越了大學(xué)的權(quán)力邊界和能力限度，后一方面（即大學(xué)內(nèi)部管理層面）的改革則相對(duì)在大學(xué)的權(quán)力邊界與能力限度之內(nèi)。即便如此，若考慮到中國(guó)大學(xué)的特定領(lǐng)導(dǎo)體制（公立大學(xué)之黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制）和大學(xué)行政權(quán)力的特殊屬性（政府公共行政權(quán)向大學(xué)組織的延伸），大學(xué)內(nèi)部管理體制的改革也并非大學(xué)組織可獨(dú)力完成，政府的支持當(dāng)然不可或缺。21世紀(jì)初武漢大學(xué)、廈門(mén)大學(xué)等試點(diǎn)高校的“教育職員制”試驗(yàn)不了了之和北京大學(xué)、中山大學(xué)等高校的人事制度改革大打折扣的案例就有力地證明了這一點(diǎn)?？梢?jiàn)，大學(xué)“去行政化”改革的主體雖然包括大學(xué)自身，但又不僅僅限于大學(xué)自身。

以改革的內(nèi)容論，要矯治政府對(duì)大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)的剝奪與干預(yù)，那政府的高等教育行政權(quán)和高校的辦學(xué)自主權(quán)又當(dāng)作何種界分呢？政府限權(quán)、高校擴(kuò)權(quán)后又如何避免我國(guó)行政改革中反復(fù)出現(xiàn)的“一收就死、一放就亂”的問(wèn)題呢？要矯正大學(xué)行政權(quán)對(duì)學(xué)術(shù)權(quán)的凌駕與擠壓，那大學(xué)內(nèi)部行政權(quán)與學(xué)術(shù)權(quán)之間的邊界劃分和協(xié)調(diào)機(jī)制又當(dāng)如何確定呢？保障行政權(quán)與學(xué)術(shù)權(quán)“各司其職、各負(fù)其責(zé)”的組織基礎(chǔ)與制度保障又在哪里呢？顯然，大學(xué)“去行政化”的表述雖然通俗易懂、甚合時(shí)宜，但其實(shí)質(zhì)內(nèi)涵卻比較模糊、抽象，并不足以回答相應(yīng)改革實(shí)踐將遭遇的諸多問(wèn)題（如上述問(wèn)題）。從發(fā)生學(xué)的意義上講，“去行政化”不過(guò)是在中國(guó)大學(xué)系統(tǒng)因現(xiàn)代大學(xué)制度缺失而暴露出諸多制度弊病的語(yǔ)境下，人們對(duì)解決這些大學(xué)制度弊病所形成的一種思路性質(zhì)的、帶有方向性的價(jià)值共識(shí)，其本身充其量可視為一個(gè)概念或一個(gè)命題，而非一種可資解決實(shí)際問(wèn)題的行動(dòng)方案或制度框架，并不足以為相關(guān)的大學(xué)改革實(shí)踐提供必要的理論支持。

（二）以現(xiàn)代大學(xué)制度指導(dǎo)大學(xué)“去行政化”改革的適切性分析

在學(xué)界，一般傾向于從宏觀和微觀兩個(gè)層面來(lái)界定大學(xué)制度：宏觀的大學(xué)制度是指一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的高等教育系統(tǒng)，包括大學(xué)的管理體制、投資體制和辦學(xué)體制等；微觀的大學(xué)制度是指一所大學(xué)內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，包括組織結(jié)構(gòu)的分層、內(nèi)部權(quán)力體系的構(gòu)成等。前者主要協(xié)調(diào)社會(huì)外部的沖突，主要表現(xiàn)在大學(xué)與政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政府間的利益關(guān)系等方面；后者主要是大學(xué)內(nèi)部結(jié)構(gòu)和權(quán)力關(guān)系的協(xié)調(diào)，主要表現(xiàn)在大學(xué)內(nèi)部的組織形式、權(quán)力體系、歷史傳統(tǒng)以及文化觀念等方面。宏觀的大學(xué)制度體現(xiàn)出明顯的時(shí)代特征和國(guó)家烙印，微觀的大學(xué)制度體現(xiàn)出大學(xué)自身的文化特性和主體邏輯。至于現(xiàn)代大學(xué)制度，雖然不同學(xué)者對(duì)其理解和表述不盡相同，但基本認(rèn)識(shí)還是相通的。就其最核心的價(jià)值取向與制度安排而言，大體可歸結(jié)為大學(xué)自治、學(xué)術(shù)自由和教授治校。另有部分學(xué)者認(rèn)為中國(guó)的現(xiàn)代大學(xué)制度必須強(qiáng)調(diào)其本土性，保持“中國(guó)特色”，主張中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度在宏觀層面推行“政府宏觀調(diào)控，社會(huì)積極參與，學(xué)校自主辦學(xué)”，在大學(xué)組織層面實(shí)行“黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長(zhǎng)負(fù)責(zé)、教授治學(xué)、民主管理”。暫且拋開(kāi)學(xué)者們的不同表述不論，現(xiàn)代大學(xué)制度命題包含著明確而豐富的內(nèi)涵，作為其構(gòu)成要素的每一個(gè)具體概念也都指向某種比較成熟（或已然成型）的大學(xué)制度安排，對(duì)應(yīng)著某些頗具代表性的大學(xué)管理實(shí)踐，而且能讓人聯(lián)想起諸多鮮活的大學(xué)歷史記憶或大學(xué)現(xiàn)實(shí)生活。換言之，盡管現(xiàn)代大學(xué)制度并無(wú)完美模型可以搬套，卻有一定的規(guī)律可以遵循。較之內(nèi)涵模糊、內(nèi)容空泛的“去行政化”概念，現(xiàn)代大學(xué)制度命題更具有某種可操作性，至少能提供核心制度安排方面的參考，對(duì)當(dāng)下中國(guó)大學(xué)改革實(shí)踐也更具有理論指導(dǎo)意義。

總體來(lái)看，大學(xué)“去行政化”主張側(cè)重于大學(xué)的組織變革，體現(xiàn)的是組織研究的視角；現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)強(qiáng)調(diào)的則是大學(xué)的制度建構(gòu)，體現(xiàn)的是制度分析的視角。依據(jù)新制度理論之組織與制度的表里關(guān)系，從制度層面來(lái)剖析組織問(wèn)題往往更能獲得深刻的洞見(jiàn)。據(jù)此，筆者的觀點(diǎn)是：大學(xué)“去行政化”主張和現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)這兩種不同的行動(dòng)路向之于當(dāng)下中國(guó)大學(xué)改革與發(fā)展而言具有不同的意蘊(yùn)和價(jià)值，前者并非是一種內(nèi)容明確的行動(dòng)方案，而是一種思路性的行動(dòng)方向。只不過(guò)，在當(dāng)下大學(xué)行政化弊病甚為突出的情境下，大學(xué)“去行政化”議題似乎更能引起人們的關(guān)注，因而從某種程度上暫時(shí)地遮蔽了現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)這一更具有根本性、全局性和長(zhǎng)遠(yuǎn)性的大學(xué)制度重建任務(wù)，甚至人們自然而然地產(chǎn)生了將二者不予區(qū)分、混同起來(lái)的模糊認(rèn)知。但只要我們冷靜地思考中國(guó)大學(xué)近期的組織變革和長(zhǎng)遠(yuǎn)的制度建設(shè)，就不難明了，中國(guó)大學(xué)的“去行政化”固然是我們嘗試建構(gòu)中國(guó)現(xiàn)代大學(xué)制度的重要內(nèi)容和基本路徑，但大學(xué)“去行政化”變革依然具有某種應(yīng)急色彩和過(guò)渡特征，而建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度則是擺在中國(guó)大學(xué)面前的一項(xiàng)長(zhǎng)期性、根本性改革任務(wù)。不僅如此，以建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度為大學(xué)組織變革的出發(fā)點(diǎn)與立足點(diǎn)，從現(xiàn)代大學(xué)制度的視野出發(fā)思考和規(guī)劃中國(guó)大學(xué)近、中、遠(yuǎn)期的組織變革與制度重建任務(wù)，更加有助于中國(guó)大學(xué)“去行政化”改革的推進(jìn)和現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的實(shí)踐探索。簡(jiǎn)言之，中國(guó)大學(xué)的行政化弊病折射的是大學(xué)系統(tǒng)現(xiàn)代大學(xué)制度的缺失，僅僅據(jù)此開(kāi)出的“藥方”恐僅能收獲治標(biāo)之效，而不足以治本。正確的治本之策應(yīng)當(dāng)在于積極推進(jìn)現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)，以現(xiàn)代大學(xué)制度為制度目標(biāo)和價(jià)值依歸來(lái)指導(dǎo)、規(guī)劃和規(guī)范中國(guó)大學(xué)在當(dāng)前和今后所應(yīng)積極嘗試的各種組織變革與制度探索實(shí)踐。

二、以建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度為旨?xì)w的高?！叭バ姓备母锱e措構(gòu)想

從大學(xué)組織與大學(xué)制度的關(guān)系來(lái)看，大學(xué)制度不僅規(guī)定了大學(xué)組織設(shè)置的價(jià)值取向，而且決定著大學(xué)組織的運(yùn)行規(guī)則，制約著大學(xué)組織的運(yùn)行狀態(tài)與預(yù)期效能。因此，以大學(xué)組織優(yōu)化為目標(biāo)的大學(xué)“去行政化”改革，有必要以現(xiàn)代大學(xué)制度為價(jià)值依歸和理論依據(jù)，從現(xiàn)代大學(xué)制度的基本制度安排及其所反映的大學(xué)運(yùn)行規(guī)律出發(fā)，厘清大學(xué)“去行政化”改革的內(nèi)涵、內(nèi)容、路徑與舉措，以保證相應(yīng)的改革實(shí)踐具備更突出的明確性、針對(duì)性和可操作性。

眾所周知，宏觀層面的大學(xué)制度主要用以規(guī)范大學(xué)同政府、市場(chǎng)和社會(huì)的關(guān)系（其中，政府與大學(xué)之間的關(guān)系是關(guān)鍵），其制度功效是保證大學(xué)在政府的恰當(dāng)監(jiān)管、社會(huì)的積極參與和市場(chǎng)的適度調(diào)節(jié)下成為自主、自律、自為的自治性機(jī)構(gòu)；微觀層面的大學(xué)制度則主要是確定大學(xué)的組織機(jī)構(gòu)、權(quán)力配置、運(yùn)行機(jī)制和管理方式，其制度功效在于保證大學(xué)組織的學(xué)術(shù)本位、學(xué)術(shù)主導(dǎo)和行政服務(wù)。以現(xiàn)代大學(xué)制度的要旨與功能為依據(jù)，我國(guó)大學(xué)系統(tǒng)的“去行政化”改革有必要從大學(xué)外部和大學(xué)內(nèi)部?jī)蓚€(gè)層面展開(kāi)，采取有針對(duì)性的“去管制化、趨學(xué)術(shù)化”舉措。其具體內(nèi)容包括以下幾個(gè)方面：

（一）大學(xué)外部政府高教行政職能的轉(zhuǎn)變：從“干預(yù)控制型”到“監(jiān)管保障型”

從大學(xué)制度史的角度來(lái)看，西方國(guó)家的大學(xué)是在分權(quán)的社會(huì)結(jié)構(gòu)中自發(fā)地產(chǎn)生的，其大學(xué)制度也是在漫長(zhǎng)的大學(xué)演變進(jìn)程中自然形成的內(nèi)生制度，在大學(xué)與政府長(zhǎng)期博弈的歷史進(jìn)程中形成的大學(xué)與政府之間相對(duì)平等、分工協(xié)作的伙伴型關(guān)系以及大學(xué)獨(dú)立、自主、自治的法律地位基本獲得了國(guó)家法律的確認(rèn)與保障。因此，在西方相對(duì)成熟的現(xiàn)代大學(xué)制度和國(guó)家教育行政體制下，大學(xué)或許有某種局部行政化的傾向（如美國(guó)的大學(xué)），但不至于嚴(yán)重到成為一種體制性問(wèn)題。相對(duì)于西方社會(huì)原發(fā)內(nèi)生型的大學(xué)，我國(guó)的大學(xué)屬于典型的后發(fā)外生型大學(xué)，其自治的傳統(tǒng)和自為的能力都相對(duì)有限，而受制于政府影響的歷史慣性與制度特征卻比較顯著。在此情形下，政府高教行政職能的定位及履行方式在相當(dāng)程度上決定著大學(xué)的運(yùn)行狀態(tài)與實(shí)際作為，進(jìn)而影響到大學(xué)社會(huì)職能的發(fā)揮。就我國(guó)政府高教行政的現(xiàn)狀而言，政府部門(mén)的行政職能定位不清，存在缺位或越位現(xiàn)象。其突出表現(xiàn)為，一方面，政府過(guò)多干預(yù)大學(xué)的微觀辦學(xué)行為（包括學(xué)校的學(xué)術(shù)事務(wù)）；另一方面，政府對(duì)大學(xué)系統(tǒng)的宏觀管理又較為乏力，應(yīng)承擔(dān)的對(duì)大學(xué)的監(jiān)管、調(diào)控、評(píng)價(jià)等方面的職責(zé)未有效履行。其結(jié)果是，大學(xué)既因政府的過(guò)多干預(yù)而無(wú)法實(shí)現(xiàn)自治，又因政府在某些重要方面疏于監(jiān)管而嚴(yán)重缺乏他律；大學(xué)在總體上缺乏辦學(xué)自主權(quán)的同時(shí)又于局部存在諸多法人濫權(quán)問(wèn)題，其經(jīng)濟(jì)、學(xué)術(shù)、倫理等方面的多種失范現(xiàn)象嚴(yán)重?fù)p害了自身的教育與學(xué)術(shù)生產(chǎn)力乃至外在形象與社會(huì)觀感。

鑒于政府的高等教育行政是我國(guó)大學(xué)發(fā)展的核心制度環(huán)境，政府對(duì)大學(xué)的過(guò)多干預(yù)構(gòu)成了大學(xué)行政化的外部根源，大學(xué)的“去行政化”改革自然應(yīng)當(dāng)由此切入（即政府高教行政職能的轉(zhuǎn)變），消除大學(xué)“被行政化”的外部制度因素。在實(shí)際操作中，政府應(yīng)當(dāng)切實(shí)尊重現(xiàn)代大學(xué)制度所要求的政府—大學(xué)權(quán)力分界及彼此之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，在同高等教育界充分溝通與交流的前提下，真正從大學(xué)發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律與客觀需求出發(fā)，全面審視和認(rèn)真反思現(xiàn)行高等教育行政職能定位及其履行方式，在虛心吸納學(xué)界研究成果與廣泛共識(shí)的基礎(chǔ)上，通過(guò)出臺(tái)高等教育行政及大學(xué)組織運(yùn)行方面的行政法規(guī)來(lái)明確界定教育主管部門(mén)的高教行政職能，明確政府與大學(xué)雙方各自的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。事實(shí)上，在百余年的中國(guó)高等教育歷史上，我們?cè)羞^(guò)這方面的成功經(jīng)驗(yàn)。民國(guó)時(shí)期的中國(guó)大學(xué)之所以能“形神兼?zhèn)洹W(xué)術(shù)繁榮”，其歷史經(jīng)驗(yàn)之一在于充分利用了當(dāng)時(shí)政府對(duì)大學(xué)控制較弱的特殊制度環(huán)境，通過(guò)國(guó)家頒布的一系列學(xué)制和“大學(xué)法”（如民國(guó)元年的《大學(xué)令》，1929年的《大學(xué)規(guī)程》《大學(xué)組織法》等），明確了政府和大學(xué)之間的權(quán)力邊界，使政府與大學(xué)之間的關(guān)系得到了法律保障。在當(dāng)下，針對(duì)政府高教行政職能及其履行方式方面的問(wèn)題，學(xué)界已有較為系統(tǒng)、深入的研究和相對(duì)成熟的改革方案。例如，學(xué)界早在20世紀(jì)90年代就呼吁應(yīng)轉(zhuǎn)變政府對(duì)高等教育的直接管理職能，加強(qiáng)政府宏觀調(diào)控與服務(wù)的職能；政府的行政管理權(quán)與學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)應(yīng)予以分離，政府不應(yīng)以行政手段干預(yù)高校職權(quán)范圍內(nèi)的事（如學(xué)校的教學(xué)活動(dòng)、研究活動(dòng)、內(nèi)部管理、與社會(huì)的聯(lián)系、學(xué)術(shù)交流等）；對(duì)于政府的高教行政職能，應(yīng)以宏觀管理為主要內(nèi)容，聚焦于制定高等教育發(fā)展規(guī)劃、提供高校發(fā)展所需的資源與條件保障、開(kāi)展高校教育質(zhì)量評(píng)估與監(jiān)測(cè)、營(yíng)造高校公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境及提供相關(guān)信息服務(wù)等五個(gè)方面；應(yīng)在充分尊重大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)、規(guī)范政府管理大學(xué)行為的基礎(chǔ)上，通過(guò)政府對(duì)大學(xué)的契約管理等新的管理方式或手段重塑政府與大學(xué)的關(guān)系。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，對(duì)于政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)哪些高等教育行政職能、當(dāng)如何履行這些行政職能等重大理論與實(shí)踐問(wèn)題，目前學(xué)界已形成了較為成熟的研究成果，并凝聚了相當(dāng)?shù)睦碚摴沧R(shí)，目前所需要的無(wú)非是政府部門(mén)“由知而行”的決心與意志。在這個(gè)問(wèn)題上，政府部門(mén)有必要下定決心，擺脫部門(mén)利益的干擾，積極借助學(xué)界的智慧與能量，將現(xiàn)有理論研究成果予以進(jìn)一步的提煉與整合，以形成政府高教行政管理和大學(xué)組織運(yùn)行方面的行政法規(guī)草案，并盡快推動(dòng)相關(guān)行政法規(guī)的行政立法和頒布施行，以便從政府高等教育行政的“源頭”處切實(shí)消除大學(xué)行政化的外部制度因素，并為宏觀層面的現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)奠定基礎(chǔ)。

（二）大學(xué)內(nèi)部管理體制的重構(gòu)：從“行政主導(dǎo)型”到“學(xué)術(shù)本位型”

大學(xué)自治和學(xué)術(shù)自由不僅是現(xiàn)代大學(xué)最重要的組織傳統(tǒng)與核心價(jià)值，而且是世界大學(xué)組織與管理的通行規(guī)則，更是大學(xué)教育與學(xué)術(shù)生產(chǎn)力的根本性制度保障。如果說(shuō)大學(xué)外部政府高教行政職能的轉(zhuǎn)變是為實(shí)現(xiàn)大學(xué)自治目標(biāo)的話，那么大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的重構(gòu)則應(yīng)以實(shí)現(xiàn)學(xué)術(shù)自由原則為旨?xì)w。而大學(xué)要保證學(xué)術(shù)自由，必須在其內(nèi)部建立以學(xué)術(shù)為中心的管理機(jī)制，大學(xué)事務(wù)真正由學(xué)術(shù)權(quán)力領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)決避免行政權(quán)力對(duì)學(xué)術(shù)權(quán)力的控制。反觀當(dāng)下中國(guó)大學(xué)內(nèi)部管理的實(shí)際，卻是行政權(quán)力“一股獨(dú)大”“無(wú)所不包”和學(xué)術(shù)權(quán)力虛弱疲軟、有名無(wú)實(shí)的現(xiàn)實(shí)，幾乎同大學(xué)學(xué)術(shù)本位的要求背道而馳。因此，中國(guó)大學(xué)欲真正“去行政化”，并欲于長(zhǎng)遠(yuǎn)建立起現(xiàn)代大學(xué)制度的話，就必須從制度上革除目前這種“行政宰制”的組織架構(gòu)與制度規(guī)則。那么，中國(guó)大學(xué)于內(nèi)部究竟應(yīng)建立何種類(lèi)型的組織制度（其核心是權(quán)力結(jié)構(gòu)）呢？在這個(gè)問(wèn)題上，學(xué)界雖在具體組織形式等細(xì)節(jié)上存在爭(zhēng)議，但在基本制度安排方面卻已形成共識(shí)。從世界范圍來(lái)看，雖然存在以美國(guó)大學(xué)為代表的行政權(quán)力中心模式、以德法大學(xué)為代表的學(xué)術(shù)權(quán)力中心模式和以英國(guó)大學(xué)為代表的學(xué)術(shù)—行政權(quán)力均衡模式，但其相通之處卻在于，教授及其團(tuán)體在主導(dǎo)學(xué)校學(xué)術(shù)事務(wù)管理的同時(shí)能有效參與其他校務(wù)的決策和管理。這一點(diǎn)，目前也已基本成為國(guó)內(nèi)高等教育界的共識(shí)，盡管其因在教授權(quán)力邊界與重心主張上有不同意見(jiàn)而形成所謂“教授治學(xué)派”與“教授治校派”的分殊。

毋庸置疑，無(wú)論是國(guó)外大學(xué)的通行做法，還是國(guó)內(nèi)學(xué)界的主流價(jià)值，都主張教授團(tuán)隊(duì)作為教師代表應(yīng)主導(dǎo)大學(xué)內(nèi)部的學(xué)術(shù)事務(wù)管理并參與同教育和學(xué)術(shù)發(fā)展密切相關(guān)的其他重大校務(wù)的決策與管理，這實(shí)質(zhì)上已厘清了大學(xué)內(nèi)部學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的邊界劃分。這一目標(biāo)若能真正實(shí)現(xiàn)，自然可排除目前大學(xué)內(nèi)部普遍存在的行政權(quán)力對(duì)學(xué)術(shù)權(quán)力的凌駕與擠壓。那么，這種權(quán)力分界與制度目標(biāo)如何從組織管理層面實(shí)現(xiàn)呢？這就涉及大學(xué)組織的領(lǐng)導(dǎo)體制、權(quán)力配置、機(jī)構(gòu)設(shè)置、運(yùn)行機(jī)制、資源分配和組織文化等諸多方面了。以下，筆者擬分別予以扼要闡述。

第一，鑒于大學(xué)管理體制與領(lǐng)導(dǎo)體制之間的密切關(guān)聯(lián)，若要解構(gòu)現(xiàn)行“行政主導(dǎo)”的大學(xué)內(nèi)部管理體制，必須先從大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)體制層面完善黨委領(lǐng)導(dǎo)并解決“官員治校”的問(wèn)題。明確地講，就是不妨參考國(guó)外大學(xué)理事會(huì)的組織形式，以精干化的黨委團(tuán)隊(duì)為核心，結(jié)合公開(kāi)聘任的獨(dú)立董事與少數(shù)杰出校友代表，組成以黨委為內(nèi)核的大學(xué)理事會(huì)，作為學(xué)校最高決策機(jī)構(gòu)，承擔(dān)類(lèi)似國(guó)外大學(xué)理事會(huì)的相似職權(quán)。同時(shí)，努力從人員遴選、治校理念等方面實(shí)現(xiàn)黨委由“政治化”向“學(xué)術(shù)型”的轉(zhuǎn)型。在校長(zhǎng)遴選方面，則應(yīng)順應(yīng)社會(huì)各界關(guān)于“校長(zhǎng)民選”的呼吁，破除黨委組織部門(mén)委任大學(xué)校長(zhǎng)的僵化做法，由學(xué)校理事會(huì)公開(kāi)選聘校長(zhǎng)，以實(shí)現(xiàn)學(xué)校辦學(xué)由“官員辦學(xué)、治?！毕颉皩W(xué)者（教育家）辦學(xué)、治校”的轉(zhuǎn)變。就中國(guó)大學(xué)的實(shí)際而言，這是大學(xué)開(kāi)展“去行政化”變革的前提條件。沒(méi)有大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)管理層的變革與更新，學(xué)界預(yù)期中的大學(xué)“去行政化”將很容易陷入“換湯不換藥”的尷尬境地。

第二，鑒于權(quán)力是最核心的組織要素和治理結(jié)構(gòu)的要旨所在，大學(xué)“去行政化”的組織變革必須高度重視大學(xué)內(nèi)部的權(quán)力配置。從現(xiàn)代大學(xué)作為“學(xué)術(shù)—行政共同體”的實(shí)際和現(xiàn)代大學(xué)制度的基本權(quán)力配置法則出發(fā)，大學(xué)內(nèi)部的學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力配置必須本著學(xué)術(shù)本位、行政服務(wù)的基本原則，實(shí)行某種“二元分化”的配置策略。基本的劃分原則當(dāng)為：學(xué)術(shù)事務(wù)由學(xué)術(shù)權(quán)力主導(dǎo)，常規(guī)行政事務(wù)由行政權(quán)力負(fù)責(zé)，但涉及人事、財(cái)務(wù)等同學(xué)術(shù)發(fā)展密切相關(guān)的校務(wù)則應(yīng)由學(xué)術(shù)、行政兩方協(xié)商確定。與此相關(guān)的一個(gè)重要佐證是：像招生、學(xué)位授予、教師職務(wù)晉升、教師崗位設(shè)置、學(xué)術(shù)人才引進(jìn)、學(xué)科專(zhuān)業(yè)設(shè)置、學(xué)位點(diǎn)設(shè)置、教學(xué)質(zhì)量評(píng)價(jià)、學(xué)術(shù)獎(jiǎng)勵(lì)等，在中國(guó)大學(xué)中必然會(huì)納入學(xué)術(shù)行政管理事務(wù)的范疇，但在西方大學(xué)中都是學(xué)術(shù)事務(wù)，主要由教授們負(fù)責(zé)。

第三，組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置與運(yùn)行是保障權(quán)力配置的組織基礎(chǔ)，學(xué)術(shù)與行政權(quán)力的科學(xué)配置必須通過(guò)合理的組織機(jī)構(gòu)來(lái)保障。在具體的組織形式方面，國(guó)外大學(xué)和民國(guó)時(shí)期本土大學(xué)的成功案例都能為我們提供諸多有益的啟示和借鑒。一般而言，高校最高決策機(jī)構(gòu)——理事會(huì)主要是通過(guò)召開(kāi)會(huì)議的形式來(lái)對(duì)重大事項(xiàng)進(jìn)行議決；學(xué)校行政管理系統(tǒng)則是在校長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)下負(fù)責(zé)學(xué)校日常行政事務(wù)的處理，其具體辦事部門(mén)依事務(wù)性質(zhì)設(shè)置為不同的辦公室或部門(mén)；而學(xué)術(shù)管理系統(tǒng)一般分別設(shè)置于學(xué)院、學(xué)校兩個(gè)層級(jí)：在學(xué)院一級(jí)不妨以教授委員會(huì)為組織形式，在學(xué)校一級(jí)則不妨以學(xué)術(shù)評(píng)議會(huì)（為區(qū)別于現(xiàn)行高度行政化的“學(xué)術(shù)委員會(huì)”，筆者在這里更愿意采用類(lèi)似西方大學(xué)學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)的名稱(chēng)）為基本架構(gòu)。在涉及人事、財(cái)務(wù)等需要學(xué)術(shù)、行政雙方共同協(xié)商確定的重大事務(wù)上，應(yīng)由學(xué)術(shù)評(píng)議會(huì)成員參與正式的討論與決策，若雙方協(xié)商不成，則可提交學(xué)校理事會(huì)裁決。

第四，資源分配不僅是組織權(quán)力的重要體現(xiàn)，而且是權(quán)力運(yùn)行的重要保障。在高校的“去行政化”變革中，必須重視學(xué)術(shù)權(quán)力在教育與學(xué)術(shù)資源分配中的話語(yǔ)權(quán)和決定權(quán)。傳統(tǒng)上，我國(guó)高校內(nèi)部的人事、財(cái)務(wù)等被歸為行政事務(wù)，由行政部門(mén)決定，這是導(dǎo)致高校學(xué)術(shù)權(quán)力疲弱的重要原因。因此，為有效抬升學(xué)術(shù)權(quán)力，確保學(xué)術(shù)本位，必須從組織和制度上保證學(xué)術(shù)權(quán)力對(duì)資源配置的參與權(quán)、話語(yǔ)權(quán)和決定權(quán)。參照國(guó)外大學(xué)的做法，應(yīng)將基本的財(cái)務(wù)預(yù)決算制度載入大學(xué)章程，學(xué)校年度財(cái)務(wù)預(yù)算應(yīng)本著以教育和學(xué)術(shù)支出為主體的原則，由學(xué)術(shù)和行政兩大管理系統(tǒng)協(xié)商編制，提交理事會(huì)審議。在財(cái)務(wù)預(yù)算的執(zhí)行中，相關(guān)教育與學(xué)術(shù)經(jīng)費(fèi)的具體管理，應(yīng)由學(xué)術(shù)權(quán)力機(jī)構(gòu)主導(dǎo)，但接受行政管理部門(mén)的監(jiān)督。相應(yīng)地，人事安排方面亦應(yīng)如此，學(xué)術(shù)性質(zhì)的人事安排當(dāng)在學(xué)術(shù)人員的范圍內(nèi)，以民主推選或公開(kāi)競(jìng)崗為主，不應(yīng)由行政系統(tǒng)任命。

第五，鑒于大學(xué)制度和大學(xué)文化之間的表里關(guān)系，應(yīng)將大學(xué)組織文化建設(shè)提高到戰(zhàn)略高度，這不僅是保證大學(xué)“去行政化”變革取得預(yù)期成效的根本，而且是現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)能否成功的關(guān)鍵。在大學(xué)組織文化建設(shè)的問(wèn)題上，我們一方面要承認(rèn)大學(xué)文化的高度分化、異質(zhì)化特質(zhì)，另一方面又應(yīng)有意識(shí)地以人文主義的學(xué)術(shù)文化為內(nèi)核和統(tǒng)攝，從大學(xué)中的“人”入手，從制度上規(guī)范教師、職員、管理者和學(xué)生等各類(lèi)大學(xué)成員的行為，從思想上引領(lǐng)大學(xué)管理者、教師、職員和學(xué)生的思想觀念，在分配上堅(jiān)決貫徹學(xué)術(shù)為本、業(yè)績(jī)?yōu)橄取ⅹ?jiǎng)優(yōu)懲劣的基本原則，從學(xué)校的教育、管理、服務(wù)等各類(lèi)組織活動(dòng)中引導(dǎo)崇尚學(xué)術(shù)、追求卓越的風(fēng)氣。總之，應(yīng)從學(xué)校的物質(zhì)文化、制度文化、行為文化和精神文化等不同層面，全方位、寬領(lǐng)域、多層次、持久性地開(kāi)展大學(xué)文化創(chuàng)建活動(dòng)，努力消除各種消極文化（如威權(quán)主義的政治文化，服從主義的行政文化，以官本位為內(nèi)核的官僚文化等）對(duì)大學(xué)組織的不利影響，大力培植以教書(shū)育人和學(xué)術(shù)追求為志向的職業(yè)文化、立志于學(xué)術(shù)探索與創(chuàng)新的學(xué)術(shù)文化、引領(lǐng)高品位的文化發(fā)展的文化期待、大學(xué)自治與學(xué)術(shù)自由的制度觀念、服務(wù)學(xué)術(shù)與服務(wù)師生的服務(wù)精神等積極向上的先進(jìn)文化或文化成分。誠(chéng)如有學(xué)者所言：“在大學(xué)里是價(jià)值決定理念，理念決定制度。”沒(méi)有大學(xué)學(xué)術(shù)文化建設(shè)方面的突破，無(wú)論是高校的“去行政化”變革，還是更為艱巨的現(xiàn)代大制度建設(shè)，都不太可能取得真正的成功。

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