天津市濱海新區(qū)大港人民檢察院課題組

隨著新刑事訴訟法實(shí)施，檢察機(jī)關(guān)面對(duì)的涉檢信訪特別是刑事申訴信訪案件日趨紛繁復(fù)雜，僅憑控申部門的力量難以有效處置集體訪、告急訪等突發(fā)事件，迫切需要聯(lián)合內(nèi)設(shè)部門建立“大接訪”制度，尤其需要司法警察在“大接訪”格局中發(fā)揮維護(hù)控申接訪秩序的警務(wù)保障作用。

一、司法警察維護(hù)控申接訪秩序的角色定位

（一）司法警察是控申接訪秩序的維護(hù)者

《人民檢察院司法警察暫行條例》第2章規(guī)定，人民檢察院司法警察的九項(xiàng)職責(zé)之一就是“負(fù)責(zé)檢察機(jī)關(guān)專門接待群眾來訪場(chǎng)所的秩序和安全，參與處置突發(fā)事件?！钡?0條還規(guī)定，“人民檢察院司法警察在維護(hù)接待群眾來訪場(chǎng)所秩序時(shí)，應(yīng)勸解疏導(dǎo)個(gè)別不遵守上訪秩序人員，制止不法分子的破壞活動(dòng)，維護(hù)檢察機(jī)關(guān)的工作秩序，保護(hù)檢察官的人身安全?！蓖瑫r(shí)，《人民檢察院司法警察暫行條例》第10條規(guī)定，“人民檢察院司法警察對(duì)以暴力、脅迫方法妨礙檢察活動(dòng)的人員，可以強(qiáng)行帶離現(xiàn)場(chǎng)，或者采取法律規(guī)定的其他強(qiáng)制措施?！笨梢?，檢察機(jī)關(guān)的司法警察維護(hù)控申接訪秩序和參與處置涉檢信訪突發(fā)事件有法律的依據(jù)，是檢察機(jī)關(guān)司法警察的職務(wù)范疇，其有權(quán)對(duì)妨礙檢察活動(dòng)的信訪人員進(jìn)行勸解疏導(dǎo)，直至采取必要的強(qiáng)制措施。

（二）司法警察是處置涉檢信訪突發(fā)事件的重要參與者和執(zhí)行者

檢察機(jī)關(guān)司法警察是參與處置涉檢信訪突發(fā)事件的重要參與者和執(zhí)行者，要在檢察官領(lǐng)導(dǎo)和指揮下處理涉檢突發(fā)事件。如根據(jù)《人民檢察院司法警察工作試行條例》第2條規(guī)定，人民檢察院的司法警察具有武裝性質(zhì)和特殊強(qiáng)制手段，肩負(fù)著保衛(wèi)人民檢察院各項(xiàng)檢察工作、國家的各項(xiàng)建設(shè)和人民群眾生命、財(cái)產(chǎn)安全的重任，同時(shí)對(duì)社會(huì)的發(fā)展和文明起著維護(hù)和促進(jìn)作用。因此在高檢院對(duì)“維穩(wěn)處突”的整體部署中，接待涉檢來訪人員工作一直是維穩(wěn)工作的重中之重，其中將司法警察始終定位于“負(fù)責(zé)維護(hù)控申接訪秩序的基本保障力量”，就是要充分發(fā)揮其作為檢察機(jī)關(guān)唯一一支武裝力量的警務(wù)保障功能。但在現(xiàn)有的檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制里，檢察機(jī)關(guān)司法警察從事某項(xiàng)檢察活動(dòng)往往是在檢察官的領(lǐng)導(dǎo)和指揮下開展。在控申接訪實(shí)踐中，控申部門遇到重大集體訪、碰到信訪人情緒激動(dòng)，難纏，威脅接訪檢察官等可能引起事態(tài)進(jìn)一步惡化或需要對(duì)過激信訪人員采取一定的穩(wěn)控或者強(qiáng)制措施等特殊情況或突發(fā)事件時(shí)，需要向法警部門申請(qǐng)用警，法警出警后，在具體的維護(hù)信訪秩序工作中要統(tǒng)一接受控申、業(yè)務(wù)部門的指揮，協(xié)助維護(hù)接訪秩序，參與處置突發(fā)事件。

二、司法警察維護(hù)控申接訪秩序的現(xiàn)實(shí)需要

（一）涉檢信訪案件大多具有原因復(fù)雜、處置棘手等特點(diǎn)，突發(fā)事件時(shí)有發(fā)生

在控申工作實(shí)踐中，對(duì)控申接訪秩序構(gòu)成沖擊的主要是涉檢信訪案件，即公民、法人或者其他單位通過信訪渠道反映的人民檢察院違法違規(guī)、檢察人員違法違紀(jì)或不服人民檢察院處理決定等涉及人民檢察院或者檢察人員的案件。此類案件成因非常復(fù)雜，有檢察人員與公安偵查人員、審判人員由于認(rèn)識(shí)分支而對(duì)案件定性、處理上形成的“夾生案件”，往往是法院退回起訴，檢察院作不起訴處理，當(dāng)事人由于不服不起訴決定而到檢察院“討說法”；有地方黨委、政府等部門不當(dāng)干預(yù)，致使公檢法司通過召開“四長(zhǎng)會(huì)”而形成的“妥協(xié)案件”，導(dǎo)致當(dāng)事人對(duì)司法機(jī)關(guān)的處理結(jié)論懷疑和不信服而導(dǎo)致的上訪案件；有辦案人員在實(shí)體上、程序上或多或少存在這樣那樣的問題和漏洞，而引發(fā)的上訪案件等。信訪人將信訪的焦點(diǎn)集中于檢察院，一旦利益訴求得不到滿足，就通過越級(jí)訪、非正常進(jìn)京訪、選擇在特殊時(shí)期集中上訪等形式給檢察院施加壓力，甚至通過制造信訪突發(fā)事件來激化信訪矛盾，處置起來非常棘手。

（二）控申部門接訪力量有限，需要司法警察來協(xié)助維護(hù)接訪秩序

檢察機(jī)關(guān)的控申部門是涉檢案件的主要接待部門，有專門的接待室。作為是一個(gè)“多功能”的接待室，涉檢信訪接待室承擔(dān)著接待來信、來訪、控告、申訴，接受舉報(bào)貪污受賄、瀆職侵權(quán)線索等職能，它要求控申部門工作人員對(duì)所有來舉報(bào)、控告、申訴、法律咨詢的人員都要熱情接待，細(xì)心聽訴，耐心解答。但由于涉檢案件的日趨復(fù)雜性，接待室出現(xiàn)了一些多發(fā)常見的棘手問題，如信訪人在接待室非法滯留、纏訪鬧訪，甚至破壞辦公設(shè)施；集體訪人員情緒激動(dòng)，秩序混亂，聲音噪雜；個(gè)別信訪人就可能發(fā)表過激言論或做出過激的行為，表現(xiàn)為自傷自殘或?qū)釉L人威脅或直接實(shí)施暴力，廝打亂撓和攻擊性行為等等。而控申接訪部門的主要工作是解釋和說服，高檢院的信訪接待規(guī)定中要求將違反信訪秩序不聽勸告的人員交由法警處理。且實(shí)踐中控申訴接訪人員一般為2-3人，缺乏處置經(jīng)驗(yàn)和必要的執(zhí)法手段，面對(duì)這些情況也大多束手無策，缺少應(yīng)對(duì)能力。因此，處置此類信訪案件或突發(fā)事件，僅憑控申人員的力量是不夠的，需要有一支編隊(duì)管理?xiàng)l件下的常態(tài)的應(yīng)急處突的警力儲(chǔ)備，而司法警察能夠承擔(dān)參與信訪接待值勤，維護(hù)信訪秩序和安全的重任。

三、司法警察維護(hù)控申接訪秩序的難點(diǎn)問題

（一）司法警察維護(hù)控申接訪秩序的主觀認(rèn)識(shí)誤區(qū)和執(zhí)法能力缺陷

檢察機(jī)關(guān)司法警察在隊(duì)伍建設(shè)、隊(duì)伍素質(zhì)和作風(fēng)紀(jì)律不斷加強(qiáng)，為檢察工作的順利進(jìn)行作出了重要貢獻(xiàn)。但還是將警力集中配置在辦案工作區(qū)，工作重點(diǎn)放在看管、押解、送達(dá)等配合辦案工作上，對(duì)維護(hù)控申接訪秩序工作缺乏足夠的重視，特別是對(duì)涉檢信訪工作中突發(fā)事件缺乏敏感性。有的司法警察角色意識(shí)不強(qiáng)，總認(rèn)為自身的職責(zé)就是送達(dá)法律文書、押解、看管等工作，涉檢上訪是控申部門和業(yè)務(wù)部門的事，與司法警察無關(guān)，因此出警并不積極；有的則認(rèn)為“多一事不如少一事”，缺乏必要的職責(zé)擔(dān)當(dāng)以，僅滿足于單一的維護(hù)秩序而不對(duì)信訪人作必要的說服勸解工作，遇到突發(fā)事件不敢依法采取強(qiáng)制手段，依賴“等、靠、拖、耗”來解決問題；有的則缺乏群眾工作意識(shí)，對(duì)社情民意缺乏必要的了解，遇到上訪人員有過激言行時(shí)，缺乏耐心和理解，處置不夠冷靜，表現(xiàn)為不夠理性和情緒化，如有的心態(tài)急躁，有簡(jiǎn)單化傾向，總期望公安盡快出面了事；有的則情緒激動(dòng)，一味冷、硬、橫、推，與信訪人形成矛盾對(duì)立和激化等等。上述諸多現(xiàn)象實(shí)際反映出司法警察對(duì)維護(hù)控申接訪秩序缺乏必要的重視，思想準(zhǔn)備不足，以致在日常執(zhí)法工作中忽視“維穩(wěn)處突”能力的訓(xùn)練，執(zhí)法能力有所欠缺，在應(yīng)急預(yù)案的形成及演練方面落實(shí)不到位。實(shí)踐中，由于大多數(shù)司法警察對(duì)如何應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件，在處置過程中有關(guān)的注意事項(xiàng)及易出現(xiàn)問題的環(huán)節(jié)，沒有清晰的認(rèn)識(shí)，缺乏有針對(duì)性的訓(xùn)練，不具備運(yùn)用群眾語言釋法說理、近距離接觸群眾化解矛盾、處理疑難復(fù)雜問題與應(yīng)對(duì)突發(fā)事件等相關(guān)執(zhí)法能力，以致在處置突發(fā)事件時(shí)辦法不多，不知如何積極化解矛盾，影響了執(zhí)法效果。

（二）司法警察維護(hù)控申接訪秩序的工作機(jī)制有待完善

當(dāng)前，檢察機(jī)關(guān)在處置涉檢信訪突發(fā)事件中往往是由控申部門接待，整個(gè)處置過程顯得很被動(dòng)、不靈活、不科學(xué)、不系統(tǒng)，處置能力明顯不足。筆者分析工作機(jī)制不完善的原因主要有：一是高檢院關(guān)于司法警察參與維護(hù)控申接訪秩序的規(guī)定較原則，法律授權(quán)不明確。如對(duì)司法警察在維護(hù)信訪秩序工作中的職、責(zé)、權(quán)是什么，哪些行為是可為的，哪些行為是不可為的，遇到突發(fā)事件如何處置，在什么情況下聯(lián)系公安警察介入，在什么情況下實(shí)施強(qiáng)制措施，以及維穩(wěn)中的指揮關(guān)系等等都未作出具體的規(guī)定。這就導(dǎo)致司法警察在處置突發(fā)事件時(shí)，對(duì)什么可為與什么可不為不太明確，思想上有所顧慮，造成遇事不能快速、準(zhǔn)確地處置，司法警察作用的發(fā)揮受到了很大限制；二是涉檢信訪處置機(jī)制中的檢警銜接配合機(jī)制不完善。司法警察與控申等業(yè)務(wù)部門研究信訪接待中群眾工作的趨勢(shì)、規(guī)律及配合協(xié)作制度機(jī)制還沒有實(shí)現(xiàn)常態(tài)化，多是臨時(shí)性和應(yīng)急性工作聯(lián)系，遇到緊急情況才找申請(qǐng)用警，缺乏固定的制度安排；三是涉檢信訪案件的安防機(jī)制也有待完善。如接待室接訪和候訪區(qū)域沒有分離，未設(shè)立隔離緩沖地帶；物防、技防和安全設(shè)備使用條件不夠具備，人防與技防未實(shí)現(xiàn)緊密結(jié)合，多未建立安檢制度；部分基層院警員數(shù)量不足，在司法警察的裝備、警務(wù)技能等方面較為薄弱，加上部分司法警察年齡偏大、技能水平不高等原因，導(dǎo)致法警不能很好地控制場(chǎng)面，在處置突發(fā)事件中處于被動(dòng)狀態(tài)。

四、司法警察維護(hù)控申接訪秩序的完善對(duì)策

（一）司法警察應(yīng)提高“維穩(wěn)處突”的思想認(rèn)識(shí)和執(zhí)法能力

司法警察應(yīng)強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，要忠于職守，將維護(hù)控申接訪秩序與維護(hù)機(jī)關(guān)安全放到重要位置；要提高群眾意識(shí)，要體認(rèn)到自己是涉檢信訪接待窗口的司法行政人員，面對(duì)的是不確定的復(fù)雜的人群，應(yīng)該以理性、文明、平和的心態(tài)對(duì)待信訪群眾；要樹立角色意識(shí)，辯證的擺正“主角與配角”的關(guān)系，在接待來訪人員時(shí)，接訪人員是“主角”，一些具體接訪事宜，要由“主角來唱”，司法警察協(xié)助維護(hù)秩序。但遇到突發(fā)事件，司法警察就由配角轉(zhuǎn)化為主角，果斷靠前，主動(dòng)處置。司法警察還要正確看待“養(yǎng)兵與用武”的關(guān)系，通過加強(qiáng)日常培訓(xùn)和演練來提升應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力：司法警察在具備政治素養(yǎng)的同時(shí)而且要培養(yǎng)一定的法學(xué)素養(yǎng)，熟悉各部門業(yè)務(wù)范圍，精通檢察院辦案規(guī)則、刑事訴訟規(guī)則等業(yè)務(wù)文件；要有嫻熟的口頭語言表達(dá)能力，關(guān)于利用群眾語言對(duì)信訪人進(jìn)行釋法說理，通過良性溝通和交流來化解矛盾糾紛；司法警察還要具備良好的身體素質(zhì)，會(huì)擒拿、會(huì)用械具。為此，司法警察需要加強(qiáng)體能訓(xùn)練和日常演練：要采用互動(dòng)式教學(xué)方法，通過討論來理清思路，澄清維護(hù)控申接訪秩序的認(rèn)識(shí)誤區(qū)；要大力開展涉訴處突的實(shí)戰(zhàn)演練，可以與公安?？茖W(xué)校聯(lián)系，邀請(qǐng)?jiān)搶W(xué)校的專業(yè)教師向司法警察傳授抗暴力事件的處置方法和語言表達(dá)技巧，組織對(duì)群體性和暴力型上訪的模擬訓(xùn)練；要科學(xué)施教，采取軍事化管理，通過正規(guī)培訓(xùn)，強(qiáng)化職業(yè)意識(shí)和心理素質(zhì)訓(xùn)練，教育并培養(yǎng)司法警察勇敢頑強(qiáng)的職業(yè)品質(zhì)；要立足實(shí)戰(zhàn)，大量開展警械具的使用，包括佩帶、上銬時(shí)機(jī)及動(dòng)作、警棍操、強(qiáng)光手電使用規(guī)定等內(nèi)容，及槍械等武器的使用操作。在省級(jí)院法警總隊(duì)集中培訓(xùn)的同時(shí)，基礎(chǔ)較好的檢察院可以實(shí)行司法警察每周半天的分散訓(xùn)練活動(dòng)，適時(shí)組織崗位練兵和實(shí)戰(zhàn)演練活動(dòng)。

（二）檢察機(jī)關(guān)應(yīng)進(jìn)一步完善司法警察維護(hù)控申接訪秩序工作機(jī)制

一是及時(shí)制定司法警察維護(hù)控申接訪秩序和處置突發(fā)事件工作細(xì)則。建議高檢院或省級(jí)院進(jìn)一步完善司法警察“維穩(wěn)處突”的工作規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，特別是對(duì)控申接訪工作中的申請(qǐng)用警、派警出警等的程序作出規(guī)定，明確司法警察在接訪工作中規(guī)范行使的權(quán)力范圍及其與控申各自的權(quán)力邊界，減少履職盲區(qū)，避免推諉扯皮；二是進(jìn)一步完善“大接訪”或“聯(lián)合接訪”工作機(jī)制。“大接訪”或“聯(lián)合接訪”是在控申接訪室由控申人員和案件承辦人員、司法警察等聯(lián)合接待來訪，其中司法警察負(fù)責(zé)維護(hù)接訪秩序，處置突發(fā)事件。在“大接訪”機(jī)制下，司法警察部門與控申部門部門各設(shè)一專人負(fù)責(zé)溝通聯(lián)絡(luò)工作，由控申部門部門定期將告急訪、群體性上訪和重大社會(huì)影響及重大安全隱患的信訪事件等信息及時(shí)向司法警察大隊(duì)通報(bào)，共同建立信息通報(bào)長(zhǎng)效機(jī)制?？厣瓴块T在遇到接待群訪、鬧訪、無理纏訴等緊急情況時(shí)，應(yīng)及時(shí)與司法警察部門取得聯(lián)系，要求司法警察大隊(duì)派員到場(chǎng)控制局面，防止意外發(fā)生。同時(shí)，司法警察部門在處置與院領(lǐng)導(dǎo)和業(yè)務(wù)部門糾纏的當(dāng)事人及其家屬時(shí)，亦應(yīng)亮明身份，穩(wěn)定來訪者情緒。對(duì)業(yè)務(wù)性問題，要及時(shí)與控申部門聯(lián)系，共同出面疏導(dǎo)解釋，保持聯(lián)動(dòng)、共同應(yīng)對(duì)，及時(shí)、安全、有效地處理各類信訪問題。筆者建議，控申部門與司法警察部門應(yīng)提前制定預(yù)案，對(duì)各自的權(quán)責(zé)作出區(qū)分，對(duì)用警出警的案件范圍作出界定，對(duì)處置措施作出謀劃，對(duì)警械具的使用作出規(guī)定，以保證檢警順利銜接；三是對(duì)集體訪、告急訪、上訪老戶及部分重特大信訪案件要建立安檢制度，強(qiáng)化人防、物防和技防。司法警察負(fù)責(zé)安檢門工作，對(duì)受檢者以語言形式對(duì)抗安全檢查時(shí)，值勤人員要心態(tài)平和，不卑不亢，冷靜地勸導(dǎo)對(duì)方，拒絕接受安全檢查的人員不得進(jìn)入接待室；同時(shí)，司法警察部門還要與當(dāng)?shù)毓才沙鏊ㄆ跍贤?。根?jù)事件的發(fā)展變化，及時(shí)向公安機(jī)關(guān)通報(bào)，必要時(shí)請(qǐng)公安民警支援協(xié)助，制止事態(tài)的擴(kuò)大，有效維護(hù)檢察機(jī)關(guān)的安全和社會(huì)的穩(wěn)定。