胡煒

[摘 要]兩型社會建設和碳排放權試點工作是生態(tài)文明建設的一部分，一旦取得理論和實踐突破，試驗區(qū)將繼續(xù)擴大。碳排放權交易作為一種市場嵌入機制，是生態(tài)文明建設的突破口，一方面可以利用市場嵌入機制配合行政調(diào)控手段優(yōu)化資源配置，通過市場成本來淘汰落后產(chǎn)能，促進產(chǎn)業(yè)結構轉型升級，構建資源節(jié)約型社會，另一方面可以運用排放許可及排放權交易市場保護優(yōu)美的自然環(huán)境，深化環(huán)境友好型社會建設。

[關鍵詞]碳排放交易；兩型社會建設；產(chǎn)業(yè)結構轉型；市場嵌入機制

[中圖分類號]D0；X22 [文獻標識碼]A [文章編號]1674-6848（2013）06-0019-07

[作者簡介]胡 煒（1975—），男，湖北黃岡人，法學博士，江西省社會科學院助理研究員，主要從事國際法、環(huán)境法、法經(jīng)濟學研究。（江西南昌 330077）

[基金項目]江西省社會科學院重點課題“江西農(nóng)村社區(qū)建設法治保障研究”（1304）的階段性成果。

黨的十八大報告提出了全面落實經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態(tài)文明建設五位一體的總體布局。關于生態(tài)文明建設，黨中央、國務院從頂層設計的角度已經(jīng)做出了兩型社會建設試驗區(qū)和碳排放交易試點工作的安排。2007年12 月， 國務院正式批準武漢城市圈—長株潭城市群成為資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會（兩型社會）建設綜合配套改革試驗區(qū)。2011年11月國家發(fā)改委批準同意北京市、天津市、上海市、重慶市、湖北省、廣東省及深圳市開展碳排放權交易試點工作。作為生態(tài)文明建設的一部分，如何界定碳排放權交易試點工作和兩型社會建設兩者之間的關系？當前存在哪些問題，又該如何應對？對于整個中部地區(qū)而言，考慮到經(jīng)濟發(fā)展條件的相似性以及經(jīng)濟發(fā)展階段的同質(zhì)性，總結湖北省碳排放權交易試點工作的經(jīng)驗，對推進生態(tài)文明建設有極大的現(xiàn)實意義。①

在生態(tài)文明建設中，排放權交易作為一項市場嵌入機制，是人類制度創(chuàng)新的結晶，一方面可以利用市場嵌入的機制配合行政調(diào)控手段優(yōu)化資源配置，通過市場成本來淘汰落后產(chǎn)能，促進產(chǎn)業(yè)結構轉型升級，構建資源節(jié)約型社會；另一方面運用排放許可及排放權交易市場保護優(yōu)美的自然環(huán)境，深化環(huán)境友好型社會建設。

一、碳排放權交易的市場嵌入性

碳排放權交易作為強制減排交易體系，既是一種總量控制與限額交易的模式，也是一種嵌入式的市場機制。其市場嵌入性由以下幾點決定。首先，政策工具均有優(yōu)缺點，理論上需要合理要素的相互嵌入。由于為解決全球變暖問題而制定的各種政策工具都有其適應性邊界和局限，沒有哪一種政策工具具有取代其它政策工具的絕對優(yōu)勢，均有各自的優(yōu)缺點，因此彼此相互嵌入合理性要素對于構建全球應對氣候變化的理性政策工具體系具有重要價值。其次，碳排放權交易脫胎于科斯（Ronald H. Coase）等人的外部性理論，是一種價值翻轉和對污染的反向利用，存在脫域的風險。進而，這一脫域的風險要求碳排放交易制度嵌入到整個法律制度中去以保證其正義性或者說正當性。再次，市場嵌入的模式能發(fā)揮市場對資源的配置作用，從而實現(xiàn)全球減排成本的最小化。此外，市場還存在激勵機制，鼓勵那些采用新技術減排的企業(yè)獲取相應的制度收益從而推動減排技術的進步。最后，從實踐層面看，在不存在超國家主權且世界各國無法達成政治共識的情況下，世界各國接受了這一可以率先進入行動層面的嵌入機制，如歐盟碳排放交易體系采用了總量控制和限額交易的模式，肯定了這一市場嵌入機制。

二、碳排放權交易試點工作的理論解讀

（一）兩型社會建設與經(jīng)濟建設的關系

兩型社會建設與經(jīng)濟建設的關系主要存在于兩個方面。一是，兩型社會的建設決必須依賴經(jīng)濟建設。兩型社會建設要求社會、經(jīng)濟、生態(tài)等諸多層面的全面發(fā)展，并非單一的GDP增長，但同時也必須認識到，經(jīng)濟增長及經(jīng)濟結構調(diào)整仍然是全面發(fā)展中的最主要因素。武漢城市圈資源節(jié)約型社會、環(huán)境友好型社會建設綜合配套改革試驗區(qū)的名稱中隱含著經(jīng)濟約束條件，即中國的一切問題都是發(fā)展中的問題，必須在發(fā)展中解決。這一試驗是一項社會試驗，其最主要的部分是經(jīng)濟試驗，而經(jīng)濟約束條件是經(jīng)濟發(fā)展的共性，不是個性，故在命名時只強調(diào)了資源約束和環(huán)境友好的個性，但我們在認識時不能對共性漠然視之。二是，經(jīng)濟建設需要可持續(xù)的增長，必須重視資源節(jié)約和環(huán)境友好。由于科層制下官員考核機制中的“唯GDP論”，兩型社會建設乃至生態(tài)文明建設實際上在為經(jīng)濟建設讓路。世界銀行2007年主題報告《東亞復興：關于經(jīng)濟增長的觀點》首次具有針對性地提出了“中等收入國家陷井”的概念。從東亞和拉美的經(jīng)驗來看，當人均GDP達到3000-5000美元時，容易出現(xiàn)中等收入陷井。②2012年，湖北省人均GDP剛剛超過6000美元，在這一階段，經(jīng)濟增長固然重要，但更需要可持續(xù)的增長。兩型社會建設不僅是突破經(jīng)濟約束條件的試驗，也是突破資源約束條件和環(huán)境友好社會的試驗。十八屆三中全會后，中央下發(fā)了《關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核工作的通知》，指出要“完善政績考核評價指標”，“強化約束性指標考核，加大資源消耗、環(huán)境保護、消化產(chǎn)能過剩、安全生產(chǎn)等指標的權重”。這一方針政策將有效地扭轉當前社會經(jīng)濟發(fā)展中“唯GDP論”的不良影響。

（二）碳排放權試點工作與兩型社會建設關系定位

少數(shù)試點單位認為節(jié)能減排和碳排放權交易試點工作就是兩型社會建設的最主要內(nèi)容，這種認識并不全面。兩型社會建設的主題是“兩型”，核心是“兩新”，即新型城市化和新型工業(yè)化。①資源節(jié)約型社會建設對應新型城市化，其核心在于土地資源的節(jié)約，需要靠以人為核心的城市規(guī)劃來調(diào)節(jié)和完成；環(huán)境友好型社會建設對應新型工業(yè)化，其核心在于節(jié)能減排，需要靠產(chǎn)業(yè)結構轉型來實現(xiàn)和完成。排放權交易試點工作是兩型社會建設的一部分、一個突破口，主要服務于新型工業(yè)化，同時也能夠銜接新型城市化。碳排放權交易試點工作的銜接作用體現(xiàn)在：一是實現(xiàn)環(huán)境保護目標，具體表征為總量減排的實現(xiàn)；二是通過碳市場發(fā)現(xiàn)碳價格，通過生產(chǎn)成本引導產(chǎn)業(yè)結構轉型以及節(jié)能減排技術創(chuàng)新；三是將市場嵌入機制作為轉變行政方式的一種有益嘗試。

（三）創(chuàng)新是解決問題的根本出路

如何進行產(chǎn)業(yè)結構轉型，如何提升民生福祉破題當前急劇增多的社會矛盾，如何靈活運用市場手段來改善政府調(diào)控水平，并無固定經(jīng)驗，需要理論探索及實踐總結。習近平總書記在2013年兩會參加上海代表團審議時說，我國經(jīng)濟已由較長時期的兩位數(shù)增長進入個位數(shù)增長階段。他強調(diào)，“根本出路就在于創(chuàng)新，關鍵要靠科技力量”。②習總書記這一指示深刻地為我們未來的工作指明了方向，兩型社會建設的核心在創(chuàng)新，通過理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新帶動科技創(chuàng)新，進而調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。李克強總理也就這一問題作出了精妙的揭語，“創(chuàng)新是人類活力的源泉”。③生態(tài)文明建設的根本出路在于創(chuàng)新。

只有具備科學試驗的精神，通過理論探索和身體力行的實踐才有可能實現(xiàn)理論和制度的創(chuàng)新，進而帶動科技創(chuàng)新。兩型社會建設的方法是強化市場配置資源的基礎地位，提高政府的靈活應對能力和宏觀調(diào)控水平。在方法上，我們應將兩型社會建設與行政職能轉變結合起來，宏觀調(diào)控手段必須多樣化，注重市場手段的嵌入式制度設計。新公管運動在行政規(guī)制中嵌入市場要素，出現(xiàn)了行政合同管理、協(xié)商制定規(guī)則、杰出領袖工程、監(jiān)獄外包等新的做法，④兩型社會建設可以加強理論研究，結合自身的情況加以借鑒和改造。

三、碳排放權交易試點工作的實踐特點

（一）試點地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展階段及其典型性

參與碳排放權交易試點工作的七省市按所處的經(jīng)濟發(fā)展階段可以分為三類。一是，北京、上海和深圳處于后工業(yè)化階段，第三產(chǎn)業(yè)占比高，它們的經(jīng)濟轉型從全國范圍看典型性較弱。二是，沿海經(jīng)濟帶的廣東省和天津市主要是外向型的模式，處于工業(yè)化進程后期，它們已邁入人均GDP10000美元俱樂部。如天津由于一些大項目的上馬，雖然2012年人均GDP超過了北京和上海，但從階段上看，仍然是工業(yè)后階段。三是，湖北省和重慶市，兩地2012年人均GDP較接近，均達到了6000美元以上，略超全國平均值。武漢城市圈—長株潭城市群在國內(nèi)經(jīng)濟格局中位于中等偏上水平，是傳統(tǒng)的工業(yè)模式，處于工業(yè)化進程中期。武漢城市圈的第三產(chǎn)業(yè)占比稍低于長株潭城市群，但武漢城市圈的GDP能耗是長株潭城市群的一倍左右。①從這個角度看，武漢城市圈的碳排放權交易試點工作對于重工業(yè)占比高的其它中西部地區(qū)來說更具典型性，或者說，從統(tǒng)計學角度看湖北省在全國樣本中典型性更強。

總體看來，七省市試點代表了三類不同經(jīng)濟發(fā)展階段下的碳排放權交易試點工作模式。作為最具典型性的湖北省，其經(jīng)濟發(fā)展水平尚處于深度工業(yè)化進程之中，重工業(yè)排放源較多，過度依賴重工業(yè)的產(chǎn)業(yè)結構需通過兩型社會建設進行深度調(diào)整。

（二）京滬深碳排放權交易試點工作的特點

當前，北京、上海、深圳等地碳排放權交易試點實施方案已出臺?？偟膩砜?，京滬深采取了較為積極的模式，這些方案的共同點是納入規(guī)制的排放行業(yè)廣、企業(yè)多、標準嚴。從規(guī)制范圍看，上海納入200多家企業(yè)，涉及十幾個行業(yè)，包括航空服務業(yè)、商業(yè)等非工業(yè)企業(yè)；北京納入300多家排放企業(yè)；深圳納入635家工業(yè)企業(yè)和197棟大型公共建筑物。②從排放標準看，北京、上海均將1萬噸二氧化碳年排放量的企業(yè)納入規(guī)制，深圳由于電子行業(yè)較多，企業(yè)排放規(guī)模相對較小，標準較低，將5000噸二氧化碳年排放量的企業(yè)納入規(guī)制。從規(guī)制行業(yè)看，國際上一般都是從燃煤發(fā)電廠入手進行規(guī)制，因為電價作為基礎能源，其價格具有傳導作用，可以推動絕大多數(shù)工業(yè)企業(yè)進行節(jié)能減排的技術創(chuàng)新。歐盟第一階段只覆蓋了五個行業(yè)，包括能源供應（電力、供暖和蒸汽生產(chǎn)等）、石油提煉、鋼鐵、建筑材料（水泥、石灰、玻璃等）、紙漿和造紙。③深圳、北京、上海在強制減排試點中規(guī)制力度之大超出發(fā)達國家，既反映了這些城市追求環(huán)境保護的決心和行動力度，也反映了這些處于后工業(yè)化階段的城市自身的特點，但也存在過度追求減排目標而導致規(guī)制排放源擴大化的傾向。產(chǎn)生這一問題的根源在于減排目標是否設置合理。由于北京、上海、深圳能源外購比例極高，如北京外購電力60%以上，這些城市所設置的總量控制目標是否有偏大嫌疑，對經(jīng)濟影響的正負綜合評價還有待進一步觀察。

（三）湖北省碳排放權交易試點工作的特點

相較于京、滬、深等發(fā)達地區(qū)積極型模式，湖北省則采取了穩(wěn)中求進的穩(wěn)健型模式。

1.規(guī)制起點較高，規(guī)制企業(yè)較少，但計量單位應與其它省市保持統(tǒng)一性。2013年8月正式印發(fā)的《湖北省碳排放權交易試點實施方案》充分考慮了湖北省處于工業(yè)化進程中期的特點，擬納入規(guī)制的排放源企業(yè)150家左右，系2010年至2011年單年綜合能源消費量達到或超過6萬噸標準煤的重點工業(yè)企業(yè)，主要涉及鋼鐵、化工、水泥、電力、造紙等高能耗、高排放行業(yè)，不涉及電子、航空等湖北省需大力發(fā)展的行業(yè)。④標準煤這一指標的直觀性并不好，沒有與二氧化碳排放量直接掛鉤。另外，從統(tǒng)一性的角度看，湖北省理應和京滬等城市一樣使用二氧化碳年排放量指標，考慮到天津市納入規(guī)制企業(yè)的起點是2萬噸二氧化碳年排放量，湖北省可以設定3萬噸或以上二氧化碳年排放量為規(guī)制起點。當然，這樣的規(guī)制標準將使得湖北省的規(guī)制排放源增加很多。

2.規(guī)制范圍適中，淘汰落后重工業(yè)產(chǎn)能意圖明確。該《方案》涵蓋的150家排放源碳排放總量約占全省總量的35%，意圖通過配額淘汰落后產(chǎn)能，通過增加工業(yè)企業(yè)生產(chǎn)成本，推動技術創(chuàng)新來實現(xiàn)節(jié)能減排。①湖北省淘汰落后的重工業(yè)產(chǎn)能的意圖很明確，也充分考慮到試點工作的長期性，不追求畢其功于一役，而是以碳排放權試點交易工作促經(jīng)濟結構調(diào)整為核心來開展工作。

3.配套制度中認證機構安排合理。湖北省擬在試點工作初期選定5家左右第三方認證機構，每家第三方認證機構平均服務30家排放源，有利于第三方認證機構的發(fā)展壯大。相比湖北省，北京市試點實施工作初期即批準了30家第三方認證機構。雖然北京市第三方認證機構較多，但每家認證機構平均服務10家排放源，存在一定的利益平衡。

總的來看，廣東省、天津市的碳排放權交易試點實施方案的特點表現(xiàn)在規(guī)制起點、規(guī)制范圍、規(guī)制行業(yè)、配套制度等均介于京滬深和湖北省的實施方案之間，體現(xiàn)了相應的適應性和靈活性。此外，七省市的碳排放權交易試點工作方案對于能源行業(yè)特別是發(fā)電企業(yè)的規(guī)制力度均有所欠缺，不能充分發(fā)揮利用工業(yè)電價的價格傳導機制來推動企業(yè)的節(jié)能技術創(chuàng)新。當然，能源價格牽一發(fā)而動全身，需要中央層面結合能源價格改革，進行統(tǒng)一安排和頂層設計。

四、碳排放權交易試點工作的問題及對策

碳排放權交易試點工作的理論較為成型，但實踐中仍存在以下幾個方面的問題。

（一）環(huán)境治理目標與嵌入式市場手段之間的關系不明晰，必須通過法律方式進行嚴格控制

碳排放交易制度是在錯綜復雜的國際背景和國內(nèi)各種利益訴求盤根錯節(jié)的條件下應對全球氣候變化和環(huán)境污染的一項靈活性政策工具，但其缺陷不可忽視，必須通過法律方式進行嚴格控制，特別是必須通過法律控制使得私人偏好轉化為符合公共利益的內(nèi)在偏好，使私人運作方式切實符合公共目的。②交易金額只是碳排放交易效果評價的一個子項目，并非全部，過份夸大碳交易額的價值不利于環(huán)境治理目標的實現(xiàn)。對試點工作的績效評價應從總量控制目標實現(xiàn)、碳價格發(fā)現(xiàn)、對經(jīng)濟結構轉型的促進作用、對行政規(guī)制手段的豐富與完善這四個方面進行綜合評價。當前的碳排放權交易試點工作中傾向于盡快上系統(tǒng)，進行交易，應該說這樣的思路存在狹隘性，可能產(chǎn)生一些新的問題，不能完全激發(fā)市場機制。

（二）經(jīng)濟發(fā)展速度與排放力度之間的關系需理順，以市場化能源價格為突破口推動市場機制

試點工作必須處理好經(jīng)濟發(fā)展速度與排放容量之間的關系，較為合理的方式是在發(fā)展中追求減排效果，而不因減排限制發(fā)展。我們要防止兩種不良傾向：一是，“唯GDP論”不利于經(jīng)濟結構轉型，是沒有樹立可持續(xù)發(fā)展思維的表現(xiàn)；二是，過份強調(diào)減排效果，犯形式主義的錯誤，阻礙經(jīng)濟發(fā)展。當前的核心問題是防止第一種傾向。

由于我國電價尚不是完全市場化的電價，因此，從排放權交易試點角度看，進一步推動能源價格市場化是一項基礎性和前瞻性工作，理論上應該先行，但能源價格事關全局，能源價格市場化或者說工業(yè)能源價格市場化，是一項全國性的改革，實踐中具有復雜性，只能由國家層面逐步推動。能源價格市場化對于水電大省相關能源企業(yè)是有利的，而水電大省大多在中西部地區(qū)，因此國家層面盡早啟動工業(yè)能源價格市場化，才能有利于發(fā)揮能源價格的基礎性價格傳導功能，推動中西部地區(qū)能源行業(yè)創(chuàng)新節(jié)能減排技術的發(fā)展。

（三）綠色金融業(yè)務發(fā)展速度一般，不利于產(chǎn)業(yè)結構升級，需加大業(yè)務創(chuàng)新

在促進產(chǎn)業(yè)結構升級的各項宏觀調(diào)控工具中，金融工具具有強大的市場引導作用。銀監(jiān)會發(fā)布了《綠色信貸指引》，通過應收賬款抵押、清潔發(fā)展機制（CDM）預期收益抵押、股權質(zhì)押、保理等方式開展金融創(chuàng)新業(yè)務。浦發(fā)銀行、興業(yè)銀行等創(chuàng)新意識較強的商業(yè)銀行的綠色金融創(chuàng)新業(yè)務處于前茅，如浦發(fā)銀行在2010年至2012年這3年間，累計發(fā)放綠色信貸已超過1000億元，且該行綠色信貸的不良率遠低于全行其它貸款的平均水平。①湖北省省屬金融機構如漢口銀行、湖北銀行等綠色信貸的金融創(chuàng)新業(yè)務相對較為薄弱，有待加強。中西部地區(qū)的地方性金融機構均存在這一問題，這將是今后試點推廣的一個共性問題，有必要大力開展綠色信貸的創(chuàng)新業(yè)務，提前積累經(jīng)驗。

當前由于上位法的缺失，特別是立法層面沒有明確排放配額的財產(chǎn)屬性，因而只能采取應收賬款、預期收益抵押的方式，導致排放配額抵押貸款等創(chuàng)新業(yè)務只能變相地以應收賬款抵押的形式開展。這一現(xiàn)狀導致貸款審核更為嚴格、抵押率偏低，不利于金融創(chuàng)新業(yè)務的蓬勃發(fā)展。國內(nèi)僅有深圳市出臺了《深圳經(jīng)濟特區(qū)碳排放管理若干規(guī)定》的地方法規(guī)，但該規(guī)定僅有條文10條，并未規(guī)定排放配額的法律性質(zhì)，仍較粗糙。試點七省市均未在排放配額法律性質(zhì)的問題上有所創(chuàng)新，殊為可惜，理應在下一步工作安排時考慮制定地方性的《二氧化碳排放許可證管理辦法》。

鑒于地方立法尚需時日，而金融部門的排放配額抵押貸款等金融創(chuàng)新業(yè)務對法源的位階要求并不高，因此可以先以省政府令的形式制訂行政規(guī)章，待經(jīng)驗成熟時再啟動地方立法。制訂行政規(guī)章時可參照歐美立法經(jīng)驗，采取“視為”的立法技術，②將排放配額/許可證視為商品，與之配套，一并規(guī)定（或財政部門通過部門規(guī)范文件規(guī)定）排放配額/許可證的會計處理方法。只有排放配額在會計帳目上記為資產(chǎn)，相關的金融創(chuàng)新業(yè)務才能順利推行，而有關的成本損益的處理辦法可以在實踐中予以不斷完善。

（四）節(jié)能服務行業(yè)發(fā)展需提速，實現(xiàn)彎道超車

2012年6月國務院發(fā)布了《“十二五”節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，該《規(guī)劃》要求“大力推行合同能源管理，到2015年，力爭專業(yè)化節(jié)能服務公司發(fā)展達到2000多家，其中年產(chǎn)值超過10億元的節(jié)能服務公司約20家，節(jié)能服務業(yè)總產(chǎn)值突破3000億元，累計實現(xiàn)節(jié)能6000萬噸標準煤；到2015年，環(huán)保服務業(yè)產(chǎn)值超過5000億元，其中年產(chǎn)值超過10億元的企業(yè)超過50家，城鎮(zhèn)污水垃圾處理及電力行業(yè)煙氣脫硫脫硝等領域專業(yè)化、社會化服務占全行業(yè)的比例大幅提高”。湖北省應大力利用科研資源豐富的優(yōu)勢，出臺相關政策鼓勵科技創(chuàng)新，扶持節(jié)能服務業(yè)的發(fā)展，培育這一新興行業(yè)，為以后全國其它工業(yè)省份開展碳排放交易時爭取其它省份工業(yè)企業(yè)節(jié)能服務市場份額奠定良好的基礎。

“推行合同能源管理很大程度上將會促進節(jié)能服務產(chǎn)業(yè)發(fā)展，且利用市場機制實質(zhì)上也能提高節(jié)能減排效率，這將有利于形成戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等新經(jīng)濟增長點，以此促進資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會的建設”。①當前大量的節(jié)能服務公司（又稱合同能源管理公司）都是輕資產(chǎn)型公司，初期資本需求很高，融資成本是一個核心問題，在當前立法缺失情況下，只能進行信托、PE等高成本融資行為，不利于這一新興行業(yè)的發(fā)展。一旦有關排放配額的商品屬性由立法予以規(guī)定，會計帳目上將其做為資產(chǎn)處理，那么在排放配額抵押、碳融資等金融創(chuàng)新業(yè)務的支持下，相關行業(yè)將能得到快速發(fā)展，有效推動減排目標的實現(xiàn)并完善碳市場的產(chǎn)業(yè)鏈，培育新的行業(yè)增長點。

（五）碳排放權交易試點帶動可轉讓土地開發(fā)權試點

碳排放權交易試點作為新型工業(yè)化的突破口，是一種嵌入式的制度創(chuàng)新。這種創(chuàng)新的思維可以復制到新型城市化之中，應構建可轉讓土地開發(fā)權制度的試點。可轉讓土地開發(fā)權制度（transfer development rights，TDRs），簡要地解釋就是某地塊（Sending Areas，發(fā)送區(qū)）的土地開發(fā)權轉讓給另一地塊（Receiving Areas，接受區(qū)），而發(fā)送區(qū)地塊將永遠不能被開發(fā)。②資源約束型社會建設的核心在于土地資源的約束，在當前耕地紅線保護制度下，可以運用可轉讓土地開發(fā)權制度來保護基本耕地以及湖泊山林等風景區(qū)的自然資源不受破壞和侵占?？赊D讓土地開發(fā)制度下，發(fā)送區(qū)地塊永遠不能開發(fā)，但接受區(qū)地塊的容積率將會有調(diào)整以補充差額，這是“一種自愿的、基于市場機制的土地利用管理機制，通過將土地開發(fā)引向更適合土地開發(fā)的地區(qū)來推動保護具有高農(nóng)業(yè)價值的土地，保護環(huán)境敏感區(qū)和保護戰(zhàn)略地位的開放空間”。③運用可轉讓土地開發(fā)權制度，一方面可以保護基本耕地及湖泊山林等自然風景區(qū)，另一方面可以提高商業(yè)地塊的綜合價值，實現(xiàn)資源約束下內(nèi)部挖潛式的發(fā)展。

在新型城市化進程中，必須按十八屆三中全會的要求，以人為核心進行城市化發(fā)展，不能貪大求大，要推動大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，促進城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設協(xié)調(diào)推進。在城市規(guī)劃方面要優(yōu)化城市空間結構和管理格局，增強城市綜合承載能力。

責任編輯：鄭 穎