李勤

一、實行審計結果公告的背景

在我國，盡管審計署2001年就頒發(fā)了《審計機關公布審計結果準則》，對審計結果公告的形式、內(nèi)容、程序、范圍、權限等作出明確規(guī)定，但真正開始實施還是在2003年12月，審計署將防治非典專項資金社會捐贈款物的審計結果對外作了正式公布，這是審計署出臺的第一號審計結果公告。

2005年，前審計長李金華在年度審計工作座談會上指出，隨著審計工作的不斷發(fā)展，審計監(jiān)督的范圍力度進一步擴大，一些新的困難和問題也隨之而來，審計的唯一出路，在于加大公開透明度。劉家義審計長也多次強調(diào)審計結果公開是國家政務公開的一個重要方面。2010年他在接受《財經(jīng)國家周刊》采訪時，表示要進一步推動審計結果公告，加強問責，以其陽光作用加強反腐。

在《2008至2012年審計工作發(fā)展規(guī)劃》中，審計署也提出將繼續(xù)堅持和進一步完善審計結果公告制度，公告的內(nèi)容、程序、范圍和形式等進一步細化規(guī)范。今后審計結果公告的重點將放在公告審計發(fā)現(xiàn)的問題整改情況。規(guī)劃還提出要積極探索建立特定審計事項階段性審計情況公告、重大案件查處結果公告制度。

目前，審計署在審計結果公開方面主要采取三種方式：一是審計署每年同級審報告向社會公開；二是單項審計結果直接以公告方式向社會發(fā)布；三是在某些特殊情況下，以召開新聞發(fā)布會的形式向社會公開審計結果。

審計結果公告是審計公告的重要組成部分，是指國家審計機關通過新聞媒體或采取專門出版物等方式，將各項審計、專項審計調(diào)查工作中有關審計結論性文書所反映的內(nèi)容向社會公眾公開發(fā)布。在2010年新修訂的《審計法實施條例》中還特別對審計結果內(nèi)涵做了進一步明確，是指包括審計、專項審計調(diào)查和審核檢查社會審計機構相關審計報告在內(nèi)的各類審計監(jiān)督活動的結果。

二、我國審計結果公告實施現(xiàn)狀

在審計署的強力推動與直接影響下，在各級黨委政府的大力支持下，各級審計機關陸續(xù)開展審計結果公告。以各級審計機關門戶網(wǎng)站的審計結果公告專欄為例，各級審計機關的審計結果公告發(fā)展極不平衡。

1.審計署進一步完善審計結果公告制度。

截至到2012年8月2日，審計署已經(jīng)向社會公開審計結果150個。既有中央部門單位上年度預算執(zhí)行情況和其他財政收支情況，又有重點投資項目審計調(diào)查情況，如京滬高鐵建設項目專項跟蹤審計、西氣東輸工程專項審計等；也有重大專項審計調(diào)查，如黃河流域水污染防治與水資源保護專項資金審計調(diào)查結果；更有人民群眾關心的重點、熱點問題的審計調(diào)查結果，如汶川、玉樹地震救災資金物資跟蹤審計情況，奧運會建設項目情況，全國地方政府性債務審計結果，全國社會保障資金審計結果等；也有對審計發(fā)現(xiàn)問題整改情況的結果公告，如審計署移送已辦結27起案件和事項處理情況，20個省有關企業(yè)節(jié)能減排整改結果等；也有審計署內(nèi)部自查的檢查報告，比如對審計署2011年度部門預算執(zhí)行情況和其他財政收支情況的檢查結果、2010年度審計署績效報告等。

審計署公告方式較廣，既在審計署門戶網(wǎng)站設立專欄，也有審計結果公告的專門出版物，同時在《中國審計報》、《中國審計》等審計署宣傳載體上也有適時公告，新華社、中央電視臺等國內(nèi)重要新聞媒體也會有相應報道。

審計署還對審計結果公告之后有著相關的跟蹤措施，以關注社會公眾對審計結果公告的反映。例如2010年的審計工作報告公告后，審計署利用門戶網(wǎng)站于2010年6月25日，開展了關于2010年審計工作報告的問卷調(diào)查，反響較好。

2.地方審計機關審計結果公告發(fā)展不平衡。

目前大部分?。ㄊ校┘墝徲嫏C關都在不同程度地實行了審計結果公告制度，且基本都在門戶網(wǎng)站上開設了審計結果公告專欄（除西藏自治區(qū)審計廳未建立門戶網(wǎng)站以外），但公告程度、范圍、內(nèi)容等都有所不同。

全國大部分市、縣級審計機關的審計結果公告基本處于空白狀態(tài)，僅有少數(shù)審計機關有所開展。在審計機關門戶網(wǎng)站設立審計結果公告專欄的前提下，以審計署審計結果公告為主或以審計署明文要求規(guī)定公告的為主的審計機關占大多數(shù)。大部分基層審計機關未在其門戶網(wǎng)站設立審計結果公告專欄，甚至有些基層審計機關因種種原因一直未開通審計門戶網(wǎng)站。

三、我國審計結果公告風險分析

受審計體制影響，在未實行審計結果公告之前，審計風險一直被潛藏于政府內(nèi)部。審計公告實質(zhì)是一把“雙刃劍”。在向社會公布被審計對象情況的同時，也將審計機關自身工作質(zhì)量公布于社會。因此隨著我國建立責任制政府、推行公共財政、強調(diào)財政透明度的進程逐步加快，無論是現(xiàn)代國家理念的實施，還是我們國家體制的本質(zhì)，實行審計結果公告制度是必然的結果，審計風險也會隨之顯現(xiàn)。

引發(fā)審計結果公告的風險有多方面，既有社會環(huán)境的原因，也有審計自身的問題。

1.法律保障不力。

就目前而言，審計結果公告制度尚缺乏相配套的完善的法律法規(guī)規(guī)范體系，與審計結果公告相關的僅有一個審計法和兩個準則以及一個具體執(zhí)行辦法。在《審計法》的第三十六條與《國家審計基本準則》第四十五條，都規(guī)定審計機關可以向政府的有關部門通報或者向社會公開發(fā)布審計結果。但事實上這些既有的規(guī)定又過于簡單和籠統(tǒng)，缺乏具體的統(tǒng)一規(guī)范，不利于審計機關操作，反而容易產(chǎn)生消極和不穩(wěn)定的因素。

其次，審計結果公告制度在現(xiàn)行法律中缺乏必要的硬性規(guī)定?！秾徲嫹ā芬?guī)定采用了“可以”的表述，側重于審計機關有向社會公布審計結果的權利，缺乏必須執(zhí)行的法律制約。這為審計結果公告的實際操作帶來了很大的自由裁量權，審計結果可以向社會公告，也可以不向社會公告。

2.體制關系受限。

根據(jù)《憲法》規(guī)定，當前我國的國家審計體制采取行政型模式，即審計機關從屬于政府部門。行政型模式的最大特點就在于雖然本身擁有行政執(zhí)法權限，但卻沒有實際的處理處罰權，必須借助于其他監(jiān)督力量執(zhí)行，導致監(jiān)督權力行使力度小。我國的審計機關作為政府組成部門之一，為政府的有關經(jīng)濟事項提供監(jiān)督管理的服務，其人事關系與經(jīng)費保障等都歸地方政府管理。這種體制下的國家審計機關實質(zhì)上相當于地方政府的內(nèi)審機構，只有相對的獨立性。在國家審計的獨立性未得到有效充分的保障，勢必也會影響到審計結果公告的獨立發(fā)布。

3.問責機制未建。

隨著審計范圍的逐漸擴大，審計力度的進一步加大，從審計署公布的審計報告中，披露的問題越來越多，盡管有很多帶有普遍性、共性問題是源于體制受限、機制不完善而導致的，但違規(guī)不改的現(xiàn)象仍然嚴重，甚至出現(xiàn)“你審你的，我干我的”怪圈。究其原因，一方面，責任追究制度作用甚微。在我國現(xiàn)階段，不可避免地許多問題的解決在很大程度上要依賴各級領導的高度重視，而囿于實際情況，領導同志又不可能對所有問題做出詳細過問與具體批示。另一方面，從審計目前發(fā)展的狀況看，審計機關不具有直接處理處罰的權力，受審計力量有限，也難以做到整改跟蹤，審計資源不能有效利用，審計成果不能充分利用。審計結果公告之后由于缺乏相應的強有力的督促整改措施和懲戒制度，難以滿足社會公眾的期望，勢必削弱審計對權力的監(jiān)督，不利于審計事業(yè)的長足發(fā)展。

4.審計質(zhì)量不高。

劉家義審計長明確提出了“質(zhì)量是審計工作的生命線”的理念。但就目前的情況來看，審計質(zhì)量的提升和發(fā)展極不平衡，存在上高下低、東高西低的現(xiàn)象。審計工作的開展是建立在被審計單位提供的財務報表與相關財務會計資料基礎上的，真實性、完整性、準確性都有待于審核。受審計人員的能力、水平、素質(zhì)、法制觀念、道德意識以及審計程序不到位、審計取證不充分、審計處理處罰隨意性大等因素影響，審計工作質(zhì)量存在著很大的不穩(wěn)定因素。

5.水平參差不齊。

部分審計人員特別是縣級審計人員的知識水平相對薄弱。絕大部分審計人員還處于就審計而審計，審計風險進一步加大。以江西省為例，據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，截至2011年底，市、縣級審計機關領導和非領導職務人員占的比例較高，真正從事審計業(yè)務的人員比例偏低；具有高、中、初級職稱人員分別占6.69%、26.80%和13.60%；特別是具有本科以上學歷的人員只占總人數(shù)的25%，而按第一學歷算，具有本科以上學歷的人員只占7%左右，第一學歷為中專及以下人員比例很大，占了近70%。在專業(yè)結構方面，半路出家人員多，財會審計專業(yè)人員少，基建工程、計算機、法律、金融等專業(yè)人員更少。

6.審計方法單一。

我國現(xiàn)行審計方法單一，模式滯后，大部分仍停留在以傳統(tǒng)賬目為基礎的審計水平上，目前主要是運用判斷抽樣審計法對被審計單位的財物、往來款項等進行審計，有無重大風險隱患等都難以有效判斷。特別是審計抽樣技術方法的采用，因樣本數(shù)量有限、隨機抽取機率不同，在很大程度上就是“以偏概全”，既不能完全保證樣本的代表性，也不能真正確認樣本的總體性，存在較大的審計風險。

7.審計程序缺失。

在審計準則中，對審計程序有著嚴格規(guī)范的要求。在審計的準備、實施、報告各個階段中都對審計方法的選擇、審計文書的撰寫、審計取證的要求等等都形成了一整套規(guī)范要求。規(guī)范的審計程序，是合理確定審計方法的前提，是保證實現(xiàn)審計目標的手段，是確保審計質(zhì)量的環(huán)節(jié)。但是在審計實踐過程中，許多審計機關為降低審計成本，片面追求效益，有意無意減少甚至取消工作環(huán)節(jié)、審計步驟，審計程序不到位，缺乏自我保護意識，忽視了審計質(zhì)量，提高了審計風險。

四、我國審計結果公告規(guī)避風險的對策

盡管受諸多綜合因素影響，審計風險客觀存在，而且產(chǎn)生于審計的全過程中，但仍然具有可控性。

1.在現(xiàn)行審計體系下進一步完善公告制度。

根據(jù)憲法規(guī)定，在我國現(xiàn)行審計管理體制下，審計機關作為政府的組成部門，實質(zhì)處于政府內(nèi)部審計的尷尬地位。目前我國的審計體制改革問題復雜而艱巨，涉及到《憲法》修改的問題，需要有相應的政治經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境，不可能在短期內(nèi)一下子解決。作為地方審計機關，當務之急要想做好審計結果公告，就必須首先協(xié)調(diào)好與各級黨委、人大、政府和社會公眾、新聞媒體的關系，最大限度地確保政府審計機關的獨立開展審計工作，這是最基本的一個前提條件。其次要促進審計結果公告的進一步發(fā)展，就必須建立健全與之相配套的法律規(guī)范體系，從法制制度層面加大力度，既要有法可依，也要有章可循，進一步完善審計結果公告制度。

2.提高審計質(zhì)量，嚴格公告程序。

防范審計風險的最終目的就在于確保審計質(zhì)量。公告審計結果，就是讓公眾檢查審計質(zhì)量，讓社會督促審計工作。因此，提高審計業(yè)務質(zhì)量是重中之重。對每個審計項目的立項準備、現(xiàn)場實施、審計報告階段中產(chǎn)生的各類風險進行評估，根據(jù)評估情況針對各類風險及時采取措施有效規(guī)避和防范風險。完善公告操作程序，增加公正透明。通過編制《審計結果公告操作指南》，進一步規(guī)范操作程序。尤其是要對公告的授權、內(nèi)容、范圍、時間、形式、撰寫、審核、簽發(fā)、公布等程序環(huán)節(jié)做進一步的細化要求，加強可操作性。

3.落實審計結果，強化問責機制。

審計發(fā)現(xiàn)的問題能否得到徹底整改，既是對審計監(jiān)督權威性的挑戰(zhàn)，更是對政府執(zhí)行力和公信力的重大考驗。政府嚴肅地查處審計發(fā)現(xiàn)的問題，在體制與機制上加以完善，才能從根本上促進問題的整改。積極構建審計發(fā)現(xiàn)問題整改機制，借助社會監(jiān)督的“外力”，強化問責機制，有效落實審計結果。進一步明確審計、監(jiān)察、財政及各業(yè)務主管部門職責，按照有關規(guī)定，依法加大整改和處罰力度。通過與立法監(jiān)督、司法監(jiān)督、行政監(jiān)督和社會輿論監(jiān)督互動，實施動態(tài)的持續(xù)的責任問責機制，構建不同監(jiān)督主體協(xié)作配合工作機制，確保整改取得實效，提高審計威懾力。

4.注重隊伍建設，促進長遠發(fā)展。

注重隊伍建設，加強人員管理。在眾多的發(fā)展因素中，人始終是影響審計事業(yè)發(fā)展的最重要的因素。高素質(zhì)的審計隊伍是高質(zhì)量的審計工作的有力保障。加強審計干部的業(yè)務培訓，提升審計人員的綜合能力，尤其是大力發(fā)展審計信息化建設，減少審計成本，加強實時監(jiān)控，及時防范風險，提高審計質(zhì)量，促進審計事業(yè)的大發(fā)展。（作者單位：江西省審計廳）