作者簡介：徐菲，江西財經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院2010級經(jīng)濟學(xué)1班。

摘要：2009年，國務(wù)院同意地方發(fā)債，由中央代理發(fā)行，列入省級預(yù)算管理。日前，財政部印發(fā)《2013年地方政府自行發(fā)債試點辦法》，指出2013年上海市、浙江省、廣東省、深圳市、江蘇省、山東省開展自行發(fā)債試點。這是自2011年地方政府放開上海、浙江、廣東、深圳四個省市自行發(fā)債的閘口之后，再次擴大自行發(fā)債試點省市范圍，江蘇和山東也納入到放開試點。本文將對地方政府發(fā)債的收益與弊端簡要分析，以及發(fā)債機制的完善提出建議。

關(guān)鍵詞：地方政府發(fā)債；積極意義；負面影響；完善機制

地方政府在提供公共物品方面隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，扮演著越來越重要的角色，地方財政支出規(guī)模也隨之?dāng)U大。我國的地方政府發(fā)債經(jīng)歷了起步階段，初步發(fā)展階段，快速發(fā)展階段以及治理階段。從國際經(jīng)驗來看，地方政府債券風(fēng)險小、收益較高，安全性僅次于有“金邊債券”之稱的國債，被稱為“銀邊債券”，是發(fā)展地方經(jīng)濟的重要手段之一。發(fā)行地方政府債券有很大收益，同時如果應(yīng)用不得當(dāng)，也會帶來很多負面影響。

一、我國地方政府發(fā)債的利弊

1、發(fā)行地方政府債券的積極意義

（1）有利于吸攬社會游資參與地方經(jīng)濟建設(shè)，彌補地方資金不足

當(dāng)前我國城市和農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及其他公用事業(yè)需要大量資金支持，而中央及地方財政資金和銀行信貸資金不能完全滿足這些需求，地方政府資金長期短缺。舉債將成為地方政府緩解資金供需矛盾的有效方式，既可以解決地方建設(shè)資金不足，促進地方經(jīng)濟建設(shè)，還可以增強地方政府的責(zé)任感。

（2） 有利于調(diào)整中央與地方的利益格局，減少宏觀調(diào)控負面影響

地方政府發(fā)行債券有利于調(diào)整中央與地方利益格局，還可以在一定程度上減少中央政府宏觀調(diào)控對地方經(jīng)濟發(fā)展的負面影響。特別是在經(jīng)濟過熱時，中央政府會打壓地方財政資金，出臺政策緊縮銀行信貸，而地方政府又必須配合宏觀調(diào)控。當(dāng)然在經(jīng)濟蕭條時，如果中央財政撥劃資金不夠，地方政府同樣可以發(fā)行債券進一步滿足自身資金需要，有利于地方政府承擔(dān)更多責(zé)任，也有利減輕中央政府的壓力。因此，逐步建立地方公債制度，允許城市財政發(fā)行公債，這樣既可以有效解決城市公用事業(yè)建設(shè)的資金來源，又可以緩解中央財政債務(wù)負擔(dān)壓力。

2、發(fā)行地方政府債券的負面影響

（1）地方政府向中央政府轉(zhuǎn)嫁債務(wù)的風(fēng)險

若地方政府發(fā)債時不考慮地方財政自身能力而盲目大規(guī)模、大額度地發(fā)行地方政府債券，一旦經(jīng)濟下滑或者投資項目失敗，就可能不能按時償債。不僅導(dǎo)致債權(quán)人利益受損，也會使地方政府失去信用，不利于以后發(fā)債籌資，更會損失一條融資渠道。同時還隱含著一個政治層面上的難題，即地方政府有可能假定一旦償債能力不足，中央政府出于穩(wěn)定政治的考慮出面進行擔(dān)?；蛘哌M行其他形式的清償，出于自身政治利益的需要和擴張經(jīng)濟的愿景，就可能超過自身償債能力舉債而引發(fā)債務(wù)危機，使中央政府面臨進退兩難的境地。地方政府將未還清的債務(wù)風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁到中央政府。

（2）造成新的區(qū)城資金配不平衡，拉大地域差距

"沒有相關(guān)配套制度措施就賦予地方政府舉債權(quán)，可能會加劇地區(qū)間資金分配的不均衡" 相對于中、西部地區(qū)，我國東部和沿海區(qū)域經(jīng)濟發(fā)達，稅收資源、財政收人相對充裕，地方政府應(yīng)債能力強；從各地區(qū)存貸款情況看，東部和沿海地區(qū)的金融資源也相對豐富，近年來已不斷出現(xiàn)存差"一旦允許地方政府發(fā)債，更多的社會資金將在利潤驅(qū)動下從中、西部流出，流往東部和沿海地區(qū)，中、西部得到的金融資源相對更少"此外，由于經(jīng)濟實力差異，中、西部地區(qū)省、市的債信通常低于東部和沿海區(qū)域，中、西部急需資金的省市在債市中融資面臨更高的融資成本" 。本身的先天優(yōu)勢已經(jīng)使這些地方經(jīng)濟領(lǐng)先于其他地區(qū)，這樣一來就可能進一步拉大地區(qū)差距，出現(xiàn)“馬太效應(yīng)”。而且即使允許落后地區(qū)和發(fā)達地區(qū)同時舉債，由于擁有資金規(guī)模、相關(guān)市場化程度以及法律法規(guī)制度完善程度的差別，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)有發(fā)展優(yōu)勢，而經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)則處于不利地位，這樣的話，地域差距將進一步拉大。

二、我國地方政府發(fā)債的現(xiàn)狀以及對完善機制提出的建議

1、我國地方政府發(fā)債的現(xiàn)狀

我國地方財務(wù)不透明，舉債融資不規(guī)范，資金監(jiān)管不到位，地方政府舉債規(guī)模幾乎不受約束，存在很大的金融風(fēng)險隱患。國家審計署今年對36個地區(qū)的地方政府性債務(wù)審計表明，不少地方政府的償債能力堪憂。9個省會城市債務(wù)率超過100%，最高達219.57%；13個省會城市償債率超過20%，最高達67.69%；5個省會城市借新還舊率超過20%，最高達38.01%；2個省會城市逾期債務(wù)率超過10%，最高達16.36%。在2011年上半年國家審計署對地方政府債務(wù)情況全面審計后，部分地方政府債務(wù)又有所增長，違法違規(guī)融資情況較為突出，償債能力明顯下降，已經(jīng)嚴重危及我國宏觀經(jīng)濟金融穩(wěn)定。

2、完善機制的建議

（一）建立嚴格規(guī)范的債務(wù)投資決策責(zé)任制。為杜絕行政意志不當(dāng)干預(yù)債務(wù)融資決策的行為，有必要建立嚴格的債務(wù)投資決策責(zé)任制，以規(guī)范的形式明確項目負責(zé)人的決策、管理和償債責(zé)任。通過建立貫穿債務(wù)發(fā)行全過程的責(zé)任制，形成有效的激勵和約束機制，不僅有利于防范決策失誤導(dǎo)致的地方債務(wù)風(fēng)險，也有利于提高債務(wù)資金使用效率。

（二）建立地方債風(fēng)險預(yù)警機制。參照國際標(biāo)準(zhǔn)，我國地方債規(guī)模量化指標(biāo)可以比照國債指標(biāo)體系建立，如可以包括地方債依存度、地方債借債率、地方債償債率等指標(biāo)。考慮到國債和地方公債均進入債券市場融資，還應(yīng)對中央與地方債務(wù)融資比例進行監(jiān)控。根據(jù)美國等發(fā)達國家的經(jīng)驗，地方政府舉債規(guī)模應(yīng)控制在中央政府債務(wù)規(guī)模的25%以內(nèi)。

（三）完善地方債務(wù)信息披露機制。要從制度上確保對地方政府債務(wù)水平、債務(wù)結(jié)構(gòu)和償債能力有及時、準(zhǔn)確的了解，建立一個可靠的、標(biāo)準(zhǔn)化的地方債務(wù)信息披露機制是至關(guān)重要的。包括三方面內(nèi)容：一是對地方政府債務(wù)的概念、種類和范圍予以明確界定，二是實現(xiàn)地方政府債務(wù)披露過程系統(tǒng)化。三是將地方債務(wù)收入和支出納入預(yù)算管理。我國地方政府預(yù)算并不反映債務(wù)情況。為控制地方政府債務(wù)規(guī)模，強化債務(wù)風(fēng)險約束，應(yīng)建立地方政府債務(wù)預(yù)算，將地方公債資金納入預(yù)算管理。地方債務(wù)預(yù)算應(yīng)對當(dāng)年公債發(fā)行額度、用途、期限、利率、使用方式和還本付息等做出詳細說明，并由本級人大審批和監(jiān)督，以防止地方政府的短期行為和不當(dāng)決策。

地方政府發(fā)債要在中央的統(tǒng)一布控下開展，要有嚴格的制度和措施保證。要嚴格控制數(shù)量和發(fā)債層級，募集的資金要用在發(fā)展生產(chǎn)、改善民生并有經(jīng)濟效益和回報的項目。發(fā)債權(quán)原則上要控制在省市兩級政府范圍內(nèi)，發(fā)債前要有明確用途和投向，用債時要有責(zé)任人，要實施發(fā)債審批、資金用途與效益及風(fēng)險終身追究制，嚴控政績工程和形象工程。（作者單位：江西財經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院）

參考文獻：

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