高華俊　張柳

兒童發(fā)展關(guān)系國家的興旺發(fā)達，關(guān)系社會的發(fā)展進步，關(guān)系中華民族偉大復(fù)興。套用中國兒童福利事業(yè)先驅(qū)宋慶齡的一句話說，有些事情是可以等待的，但是少年兒童的健康和福利是不可以等待的。

兒童是指18歲以下的任何人。根據(jù)2010年第六次人口普查數(shù)據(jù)，我國有0至18歲兒童約為3億人，占我國人口總數(shù)的22.5%。

從國際上來看，在GDP5000至10000美元的國家中，14歲以下兒童占總?cè)丝诘谋壤骄鶠?5.7%。相比之下，2012年我國人均國內(nèi)生產(chǎn)總值達到38354元人民幣（約合6100美元），而14歲以下兒童占比僅為16.5%。從人力資源作為提升國際競爭力水平的角度來看，中國兒童群體的稀缺性更為凸顯。

隨著我國經(jīng)濟發(fā)展和人口流動，兒童的需求日益呈現(xiàn)出多元化和多樣性的特點：貧困兒童的基本生存需求，困境兒童的特殊權(quán)益保護，留守兒童、流動兒童、流浪兒童、受艾滋病影響的兒童、服刑人員子女等，他們分別面臨著不同的困難，并且隨著社會環(huán)境的發(fā)展變化，這些需求也在變化著。

政策密集出臺

新中國成立以來，我國各項兒童福利法規(guī)政策不斷完善，伴隨著經(jīng)濟與社會的發(fā)展變化，經(jīng)歷了若干不同的發(fā)展階段，每一階段因社會背景、主要關(guān)注問題、政府角色、兒童生存發(fā)展的福利需求，以及兒童福利事業(yè)的指導(dǎo)思想與政策方針的差異，呈現(xiàn)出不同的特征?？蓪⑵浞譃橐韵聨讉€階段，即孕育萌芽期（1949至1957年），初步發(fā)展期（1958至1966年），中斷停滯期（1967至1978年），恢復(fù)重建期（1979至1989年），快速發(fā)展期（1990至2010年），以及專業(yè)化建設(shè)時期（2010年至今）。

但在2010年以前，孤兒福利只能叫工作，不能叫制度，因為過去孤兒福利沒有資金保障，是通過社會救助這種比較低的標(biāo)準(zhǔn)來填補。

2010年10月，國務(wù)院辦公廳出臺《關(guān)于加強孤兒保障工作的意見》，這是新中國成立以來，首次作出的覆蓋全國孤兒、具有普惠意義和制度安排性質(zhì)的政策性文件，標(biāo)志著我國兒童福利制度從此正式確立起來。這被業(yè)界稱為中國兒童福利元年到來的主要標(biāo)志。同年11月，民政部、財政部發(fā)布《關(guān)于發(fā)放孤兒基本生活費的通知》，進一步明確了孤兒基本生活費的具體發(fā)放。

建立孤兒基本保障津貼制度，標(biāo)志著國家對孤兒基本生活的保障真正從（福利）院內(nèi)擴大到院外，從以實物救助為主轉(zhuǎn)向以現(xiàn)金救助為主。在西方福利國家發(fā)展的歷史上，院內(nèi)福利向院外福利的擴展，是現(xiàn)代意義上社會福利制度的標(biāo)志。

也正是在這一年，中華人民共和國民政部、聯(lián)合國兒童基金會和北京師范大學(xué)于北京共同舉辦了“首屆中國兒童福利周”，發(fā)布了首份《中國兒童福利政策報告》，并啟動了中國兒童福利示范區(qū)項目。

兒童福利作為獨立章節(jié)被首次寫入政府綱要，標(biāo)志著我國全納性兒童福利制度建設(shè)的實質(zhì)性進展，兒童正式納入國家制度體系構(gòu)建的框架之中。

隨后一年，國務(wù)院印發(fā)《中國兒童發(fā)展綱要（2011至2020）》，標(biāo)志著中國兒童福利從補缺型向適度普惠型轉(zhuǎn)變，并初步明確兒童福利的國家責(zé)任。伴隨各項經(jīng)濟發(fā)展與社會建設(shè)的規(guī)劃相繼出臺，兒童福利的改善被中央及各級政府進一步提上議事日程，各個省區(qū)市也紛紛制定發(fā)布了地方兒童發(fā)展規(guī)劃或綱要。內(nèi)容涉及兒童健康、兒童教育、兒童福利、兒童社會環(huán)境，以及兒童法律保護等方面。為未來中國兒童福利事業(yè)的發(fā)展奠定了框架基礎(chǔ)。

盡管在此之前我國已出臺了《中國兒童發(fā)展綱要（2001至2010）》，但兒童福利并未納入專項規(guī)劃。新綱要中，專門增設(shè)了“兒童福利”章節(jié)，設(shè)定了2020年要到達的明確目標(biāo)，以及清晰、可測量的指標(biāo)。兒童作為權(quán)利和福利的主體，被正式納入國家制度體系構(gòu)建的框架之中。政府將社會福利納入了社會建設(shè)的重要內(nèi)容，兒童福利發(fā)展呈現(xiàn)加速跡象。

進展滯后需求

就在2012年接近尾聲時，貴州畢節(jié)5名男孩兒垃圾箱內(nèi)生火取暖致中毒死亡。寒冬里5名男孩兒的不幸死亡，將農(nóng)村留守流浪兒童群體的惡劣生存環(huán)境暴露無遺。

但縱觀整個2012年，兒童的福利政策也算可圈可點。先是隨著財政部和教育部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于建立學(xué)前教育資助制度的意見》，2012年全國各省（區(qū)、市）及計劃單列市紛紛頒布并實施本地區(qū)的學(xué)前教育資助制度，主要資助貧困家庭兒童的學(xué)前教育。貧困家庭兒童學(xué)前教育資助制度基本建立，實現(xiàn)全國普及。其后，民政部、財政部下發(fā)通知，為感染艾滋病病毒的兒童發(fā)放基本生活津貼。各地?fù)?jù)此展開工作，正式建立起艾滋病病毒感染兒童津貼制度，明確發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)、啟動實施發(fā)放工作，各地具體津貼標(biāo)準(zhǔn)600元至l 560元不等。從2011年年底啟動的農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計劃，也在2012年得到國家的積極推進，中央累計下?lián)?50.53億元財政資金全額支持營養(yǎng)改善計劃（其中含地方試點獎補資金15.41億元）；同時對試點地區(qū)學(xué)生食堂新建或改擴建按5：5的比例予以獎補，共計下?lián)?3.76億元。在無國家試點縣的省份，將安排地方財政資金。

這一年我國兒童津貼，從無到有，從孤兒津貼到三大津貼，取得了重要進展。然而，如何將更多困境兒童納入津貼保障范圍內(nèi)，如何建立獨立的兒童福利預(yù)算體系、保障充分的財政支持？

就在貴州畢節(jié)5男孩兒的悲劇還在發(fā)酵中，2013年1月，河南蘭考火災(zāi)事件，孤殘兒童民間養(yǎng)育的悲慘狀況被曝光，袁厲害這個河南農(nóng)婦一下子成為媒體焦點，輿論直逼法律制度層面的拷問。法律和政策法規(guī)是落實兒童福利工作的基礎(chǔ)和前提，兒童法（兒童福利法）是兒童福利制度化建設(shè)的保障和依據(jù)。多年來民間和學(xué)者呼吁倡導(dǎo)的兒童權(quán)利專項立法，歷時三年多的《兒童福利條例》出臺終于進入沖刺階段。

細(xì)數(shù)四年來兒童福利界的重大進展，兒童福利組織在其中起到關(guān)鍵作用。從民間發(fā)起“免費午餐”項目，到國家學(xué)生營養(yǎng)改善計劃的出臺；從民間“兒童大病醫(yī)療保障”試點，到國家推進兒童醫(yī)療救助體系建設(shè)；從民間發(fā)起自閉癥兒童服務(wù)機構(gòu)，到國家將自閉癥納入醫(yī)療救助范圍。政府與社會組織互促共進已經(jīng)成為推動中國兒童福利事業(yè)的良性機制。

相應(yīng)的，政府購買社會組織服務(wù)是近年來國家重視和支持社會組織發(fā)展的重要舉措。2013年，中央財政撥款兩億元，其中兒童類項目資金0.57億元，占29%；購買項目數(shù)量470個，其中兒童類項目102個，占22%。

各類兒童群體對福利服務(wù)的需求日趨強烈，亟待形成政社合作、全民共建的氛圍和格局。

各界力量聯(lián)動

近年，社會公眾的高度關(guān)注和對中國兒童福利制度的拷問，媒體的密集報道與持續(xù)發(fā)酵和幾乎是全社會參與的制度反思，聚集著兒童權(quán)利的社會正能量，引發(fā)了對中國兒童生存狀況的全民憂思和社會各界力量的聯(lián)動。專業(yè)化研究力量的推動，對于解決各種兒童福利方面的社會問題發(fā)揮著日益重要的作用。

從2010年起，由聯(lián)合國兒童基金會攜手民政部和北京師范大學(xué)中國公益研究院，在5省12縣的120個村，以村兒童福利主任為操手、村兒童之家為場地，將兒童福利遞送體系延伸到村或社區(qū)，探索針對中國兒童的有效的兒童脆弱性監(jiān)測系統(tǒng)、針對一般兒童的基本福利服務(wù)內(nèi)容和針對脆弱兒童的特殊福利服務(wù)內(nèi)容、兒童福利服務(wù)遞送體系配置、必要的財政和技術(shù)保障、必要的政策和行政支持，對中國的兒童福利制度建設(shè)發(fā)揮整體性的示范功能。

長期以來，我國研究團體和個人對于兒童福利領(lǐng)域的知識和技術(shù)重視不夠，而隨著兒童福利事業(yè)的加速發(fā)展，這一現(xiàn)狀得到明顯改善。2012年關(guān)于兒童福利領(lǐng)域的專題研究報告數(shù)量猛增，對政府政策的出臺、公眾意識的提升、民間組織的參加，都具有指導(dǎo)作用。

而媒體是在促使兒童領(lǐng)域發(fā)展中發(fā)揮作用的另外一股力量。近些年，各類有關(guān)兒童的惡性事件經(jīng)媒體頻頻曝光。例如，福建南平一男子在小學(xué)門口持刀傷人致8名兒童死亡；東莞母親溺死腦癱雙胞胎；正寧縣校車事件致19名幼兒死亡……新聞事件背后是兒童未被滿足的福利需求。媒體已成為促進兒童福利制度建設(shè)的重要的傳播與倡導(dǎo)力量，是整合疏通政府與民間公益力量的橋梁。2013年，勢必將成為媒體引發(fā)公眾討論兒童福利問題最為頻繁的一年，輿情倒逼體制性反思。

作為一個擁有3億兒童的國家，中國正在實施新的面向未來十年的兒童發(fā)展綱要，致力于讓全體兒童享受更多福祉。然而，我國在兒童福利發(fā)展方面，仍面臨巨大的困難和挑戰(zhàn)：迫切需要達成兒童優(yōu)先的共識，強化兒童福利體系建設(shè)的緊迫感；亟待進一步凝聚政府和社會的力量，形成政社合作、全民共建兒童福利的氛圍和格局。

兒童發(fā)展關(guān)系國家的興旺發(fā)達，關(guān)系社會的發(fā)展進步，關(guān)系中華民族偉大復(fù)興。套用中國兒童福利事業(yè)先驅(qū)宋慶齡的一句話說，有些事情是可以等待的，但是少年兒童的健康和福利是不可以等待的。

（中國公益研究院供本刊專稿）