羅誠 覃憲儒

摘 要：公共政策失效是公共管理活動(dòng)過程中經(jīng)常遇到的難題和普遍存在的問題，是政策科學(xué)研究的一項(xiàng)重要內(nèi)容。從公共政策的視角而言，對(duì)道路交通安全法在高校校園交通管理中被弱化、失效的原因進(jìn)行分析，并透過現(xiàn)象看本質(zhì)，方能尋求到符合高校校園特點(diǎn)的交通管理政策。

關(guān)鍵詞：高校；校園道路；交通管理；公共政策；政策失效

中圖分類號(hào)：DF4 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2013）18-0112-02

公共政策與法律都是以條文、規(guī)定、規(guī)范的方式出現(xiàn)，并利用公共權(quán)力對(duì)社會(huì)的公共利益進(jìn)行調(diào)節(jié)，而且調(diào)節(jié)的手段都帶有強(qiáng)制性的管理工具 [1] 。法律屬于嚴(yán)肅的公共政策，是高層次的公共政策?！兜缆方煌ò踩ā纷鳛橐豁?xiàng)嚴(yán)肅的、高層次的公共政策，其出臺(tái)多年，對(duì)提高道路交通安全，減少交通事故起到積極的作用。根據(jù)我國《道路交通安全法》的相關(guān)規(guī)定，交巡警管理的是公共道路，高校校園里的道路究竟屬不屬于《道路交通安全法》規(guī)定的管理范圍，成為人們爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。加之，執(zhí)行部門對(duì)《道路交通安全法》的理解誤差，以致在管理實(shí)踐過程中，該部法規(guī)在高校校園交通管理中得不到很好地貫徹執(zhí)行，給開放式校園的交通安全管理帶來了諸多不便。在高校交通管理過程中，解決高校校園交通問題需要根據(jù)道路交通特性去綜合加以解決，而把《道路交通安全法》這一項(xiàng)嚴(yán)肅的、高層次的、惠及民生的公共政策運(yùn)用好，便是其中的一種解決方法。

一、公共政策角度的高校校園交通管理問題

（一）公共政策的內(nèi)涵

所謂公共政策，是國家（政府）、執(zhí)政黨及其他政治團(tuán)體在特定時(shí)期為實(shí)現(xiàn)一定的社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化目標(biāo)所采取的政治行動(dòng)或所規(guī)定的行為準(zhǔn)則，它是一系列謀略、法令、措施、辦法、方法、條例等的總稱[2] 。

依據(jù)我國政策專家張國慶的理論，一種社會(huì)現(xiàn)象要上升為公共政策問題，需要具備以下幾個(gè)條件：一是客觀情勢(shì)的存在，存在一種可以確認(rèn)的客觀情勢(shì)，并且經(jīng)過主觀的判定，才能確認(rèn)為政策問題。二是出現(xiàn)強(qiáng)烈的公眾訴求，問題引起了社會(huì)公眾的普遍關(guān)心，他們要求政府把這種問題當(dāng)作重大問題來解決。三是問題的影響程度深，影響范圍廣，被確認(rèn)為政策問題的那些問題都是影響程度較深或者影響面較大的問題。四是屬于政府及其有關(guān)政策部門職權(quán)范圍內(nèi)的問題。五是形成明顯的政策需要，這些問題事實(shí)上已經(jīng)到了非解決不可的地步。

（二）高校校園的交通問題上升為公共政策問題所具備的條件

并不是所有的問題都能上升為公共政策問題，高校校園的交通問題理應(yīng)能夠上升為公共政策問題是因?yàn)樗邆淞松仙秊榱斯舱邌栴}的條件。

首先，隨著高校與社會(huì)各界交流的深入和合作的開展，開放式的校園內(nèi)人、車驟增，人、車、路之間的矛盾進(jìn)一步加劇，高校校園道路也出現(xiàn)了城市道路中常見的交通堵塞問題，因局部交通堵塞引發(fā)大范圍長時(shí)間的交通堵塞，社會(huì)稱之為交通堵塞的“蝴蝶效應(yīng)”也將日益突出。從客觀情勢(shì)上而言，高校校園交通不僅是高校的分內(nèi)事，它還涉及作為高校校園交通間接參與者的廣泛社會(huì)人群。

第二，近年來，在高校校園中發(fā)生的交通事故屢見于網(wǎng)絡(luò)、報(bào)端，引起了社會(huì)公眾的廣泛熱議，特別是在高校校園里發(fā)生的幾起影響極壞的交通肇事案件后，如“我爸是李×”事件，高校校園的交通問題，逐漸被廣大公民所關(guān)注，并能被非常明顯地觀察到，人們對(duì)此問題產(chǎn)生了強(qiáng)烈的公眾訴求，要求政府或教育行政主管部門把這種問題當(dāng)作重大問題來解決。

第三，學(xué)校里的交通事故導(dǎo)致的學(xué)生人身安全問題、學(xué)校大門口的交通瓶頸現(xiàn)象、校園范圍內(nèi)無交通管理執(zhí)法部門、社會(huì)車輛進(jìn)入校園后亂行亂放等問題，雖沒達(dá)到極為破壞性的程度，但卻屬于影響范圍較廣的問題，對(duì)一城區(qū)、整座城市的交通運(yùn)行及人們的社會(huì)生活產(chǎn)生了廣泛的影響。

第四，高校校園的交通問題，是多個(gè)因素交織在一起的，不僅涉及高校保衛(wèi)部門、高校自身，這也是政府及其教育行政主管部門職權(quán)范圍的問題，需要系統(tǒng)、全面、科學(xué)地對(duì)問題進(jìn)行認(rèn)識(shí)和評(píng)價(jià)。

第五，進(jìn)入本世紀(jì)以來，隨著高等教育辦學(xué)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，各高校招生人數(shù)均有大幅度的增加，校園內(nèi)“人”與“路”之間的矛盾也日益突出，如何確保高校校園的交通“安全”與“暢通”，正成為一個(gè)亟須解決的問題。如果這個(gè)問題不解決，有可能會(huì)構(gòu)成對(duì)政府及教育行政主管部門履行職責(zé)的能力以及政府合法性的挑戰(zhàn)，面臨著嚴(yán)重危機(jī)。

二、道路交通安全法在高校校園交通管理中失效的原因分析

所謂政策失效，是指決策方案在實(shí)施過程中遇到抵觸，不能完全按決策方案的設(shè)計(jì)執(zhí)行下去，決策執(zhí)行結(jié)果不同程度地偏離了預(yù)定目標(biāo) [1] 。如前所述，高校校園的交通問題理應(yīng)能夠上升為公共政策問題是因?yàn)樗邆淞松仙秊楣舱邌栴}的條件。而對(duì)于應(yīng)該適合高校校園交通管理的《道路交通安全法》，卻不能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。主要原因是：

（一）校園道路被劃在《道路交通安全法》管理范圍之外

在公共管理領(lǐng)域，許多政策不能達(dá)到預(yù)期效果，執(zhí)行中困難重重，在很大程度上與政策本身的缺陷有關(guān)。校園道路之所以成為爭(zhēng)議的焦點(diǎn)，原因在于《道路交通安全法》中所定義“道路”是指公路、城市道路和雖在單位管轄范圍但允許社會(huì)機(jī)動(dòng)車通行的地方，包括廣場(chǎng)、公共停車場(chǎng)等用于公眾通行的場(chǎng)所。而校園道路形成的初衷不是為了便于社會(huì)機(jī)動(dòng)車通行而建的，它的存在原是為了校園內(nèi)的人、車通行為主，因此，校園里的道路顯然是不屬于《道路交通安全法》規(guī)定的管理范圍[2] 。

（二）政策法規(guī)目標(biāo)不準(zhǔn)確，致使執(zhí)行者不得其要領(lǐng)

在《道路交通安全法》實(shí)施以前，大學(xué)校園內(nèi)的交通事故都是由屬地派出所聯(lián)合校保衛(wèi)部門進(jìn)行處理的，該法實(shí)施以后，一般的交通事故都由公安機(jī)關(guān)交通管理部門進(jìn)行處理，屬地交警部門接受大學(xué)校園內(nèi)的交通事故處理工作，但令交警部門和高校保衛(wèi)部門頗感無奈的是，限于《道路交通安全法》對(duì)“道路”的定義，目前針對(duì)于大學(xué)校園內(nèi)的車輛交通違法行為，因?yàn)椴辉诮痪瘜?shí)時(shí)監(jiān)控和管理的范圍，故多數(shù)均未受到處罰；而高校保衛(wèi)部門作為校園道路的管理部門卻又不能查處校園內(nèi)的車輛交通違法行為，更沒有處罰權(quán)，因?yàn)樽詮膰鴦?wù)院于2004年1月1日頒布實(shí)施了《企事業(yè)單位內(nèi)部治安保衛(wèi)條例》以來，作為企事業(yè)單位的高校，其職能部門就不再具有執(zhí)法權(quán) [3] ，校園內(nèi)發(fā)生的交通事故就只能報(bào)交警部門處理，而交警部門除了對(duì)影響較大或當(dāng)事雙方協(xié)商不下的校園交通事故來學(xué)校處理之外，對(duì)一些小事故往往建議由高校保衛(wèi)部門協(xié)調(diào)當(dāng)事雙方自行協(xié)商解決。加之，管理體制、人員等方面的原因，高校的日常交通管理一般都由高校保衛(wèi)部門自行負(fù)責(zé)，交警部門是顧及不上的，這就造成了交警部門對(duì)校園道路的監(jiān)管出現(xiàn)了缺位，而高校保衛(wèi)部門想管卻又沒有執(zhí)法權(quán)的無奈局面。

（三）校園交通管理隊(duì)伍整體薄弱，在執(zhí)行道路交通安全法規(guī)時(shí)有偏差

政策的有效執(zhí)行依賴于各種因素或條件，這些因素中的任一方面或它們之間的配合出問題，都可能招致政策的失效。雖然《道路交通安全法》將校園道路劃在其管理范圍之外，但是該法規(guī)中的其他條款仍可作為高校保衛(wèi)部門在管理校園交通的法規(guī)依據(jù)，如法規(guī)中的第6條規(guī)定“教育行政部門、學(xué)校應(yīng)當(dāng)將道路交通安全教育納入法制教育的內(nèi)容?！?，第7條明確指出，“對(duì)道路交通安全管理工作，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)科學(xué)研究，推廣、使用先進(jìn)的管理方法、技術(shù)、設(shè)備。”等，都充分說明了該部法規(guī)在交通管理中的指導(dǎo)作用。對(duì)照《道路交通安全法》，高校保衛(wèi)部門在實(shí)施校園交通管理中出現(xiàn)執(zhí)行上的偏差，主要在于：

1.交通管理專業(yè)知識(shí)缺乏。交通管理是一門綜合性科學(xué)，需要從全局和系統(tǒng)的角度去考慮，交通事故處理也有一定的復(fù)雜性。而由于歷史的原因，高校保衛(wèi)隊(duì)伍人員素質(zhì)參差不齊，有部隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)，有從公安院校畢業(yè)，有從其他行業(yè)改行而來的，真正能受到過專業(yè)的、系統(tǒng)的交通管理知識(shí)學(xué)習(xí)的人不多。雖說他們對(duì)學(xué)校的整體交通情況都比較了解，但缺乏系統(tǒng)的管理理論支撐，就無法實(shí)現(xiàn)對(duì)學(xué)校交通的科學(xué)化、規(guī)范化管理。

2.人手不足，管理力度不夠。校園交通管理具有一定的即時(shí)效應(yīng)，在交通高峰期往往需要大量的人手去引導(dǎo)、分流道路交通壓力[4]。據(jù)了解，目前國內(nèi)專門成立校園交通管理科的高校還是為數(shù)不多，不少高校的都是將交通管理與消防，或者與校園秩序等職能并在一起，兼職從事交通管理的比較多。而高校校園面積都比較大，校園秩序、消防等各方面的工作任務(wù)也比較重，有時(shí)交通管理就顯得捉襟見肘，應(yīng)付不過來。校內(nèi)交通擁擠，車輛無序停放，部分車輛車速快、噪音大、尾氣重，事故時(shí)有發(fā)生的情況還是沒法從根本上得以解決。

三、克服道路交通安全法在高校校園交通管理中失效的對(duì)策探討

（一）轉(zhuǎn)變觀念，統(tǒng)籌考慮

從觀念上必須充分認(rèn)識(shí)到高校校園交通問題是社會(huì)化、城市化、高等教育規(guī)?；l(fā)展過程中的必然結(jié)果，是多個(gè)因素交織在一起的。因此，在高校校園交通管理問題當(dāng)中，要確立運(yùn)用公共政策解決問題的管理理念，結(jié)合城市道路交通系統(tǒng)，系統(tǒng)、全面、科學(xué)地對(duì)高校校園的道路交通特點(diǎn)、規(guī)律進(jìn)行統(tǒng)籌考慮，充分發(fā)揮公共政策的作用，制定一套真正適應(yīng)高校交通安全管理的法律或法規(guī)，才能實(shí)現(xiàn)高校校園人與車的和諧相處。

（二）完善法律、法規(guī)、政策的制定，將校園道路納入《道路交通安全法》管理的范疇

《道路交通安全法》里所說的“道路”是指公路、城市道路和雖在單位管轄范圍但允許社會(huì)機(jī)動(dòng)車通行的地方。當(dāng)前，我國高校校園大抵上有這樣三種形式，一是封閉式校園，二是半封閉式校園，三是完全開放式校園，雖沒有明確規(guī)定高校校園是允許社會(huì)機(jī)動(dòng)車通行的地方，但事實(shí)上，已存在社會(huì)機(jī)動(dòng)車在高校校園通行的客觀情勢(shì)。因此，作為政策執(zhí)行部門，可以在了解政策要求，掌握政策實(shí)質(zhì)的前提下，根據(jù)客觀情勢(shì)所在，按照原則性、靈活性、創(chuàng)造性的辯證統(tǒng)一執(zhí)行政策，對(duì)現(xiàn)行的《道路交通安全法》進(jìn)行修訂，把高校校園道路也納入《道路交通安全法》里所說的“道路”范疇，讓執(zhí)法部門和管理部門有明確的法律依據(jù)。畢竟，法律有其一般的政令所無法比擬的作用，它使得許多行之有效的做法不因?yàn)槿藶榈脑蚨淖?，能夠保證政策執(zhí)行的規(guī)范性和長期性。

（三）構(gòu)筑校園警察管理機(jī)制，健全政策執(zhí)行系統(tǒng)

近年來，部分省市開始構(gòu)建以“校園民警”為主體的校園安全保衛(wèi)體系，解決了高校保衛(wèi)處沒有執(zhí)法權(quán)及力量不足等問題，收到了較好的效果。具體做法是：政府撥款為高校配備校警，校園民警實(shí)行警方與校方雙重管理；校園民警著警服，配“校警”袖標(biāo)，執(zhí)警械，可以依法開展校園內(nèi)安全保衛(wèi)和周邊治安整治，具有刑事治安案件偵處權(quán)、消防管理權(quán)、交通管理權(quán)，協(xié)管校園食品安全，并組織師生開展預(yù)防安全事故的培訓(xùn)演練等，緊急情況下，校警可依法使用警械 [5] 。

我們知道，公共政策總是在一定的體制下產(chǎn)生和運(yùn)轉(zhuǎn)，政策的整個(gè)活動(dòng)過程受制于現(xiàn)實(shí)的體制環(huán)境，體制不合理不僅不能制定出正確的政策，即使有了正確的政策也難以組織正常運(yùn)作。因此，必須要對(duì)現(xiàn)行的高校校園安全保衛(wèi)體系進(jìn)行改革，健全交通管理政策的執(zhí)行系統(tǒng)，而構(gòu)筑校園警察管理機(jī)制，便是健全這一政策執(zhí)行系統(tǒng)的一個(gè)主要方式。只有這樣，才能解決高校校園內(nèi)的交通管理權(quán)限、交通違法行為處理、交通事故責(zé)任認(rèn)定等問題，才能對(duì)高校校園交通進(jìn)行有效的控制。

（四）提高政策執(zhí)行相關(guān)人員的素質(zhì)

正確執(zhí)行政策是防止政策失效的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，然而，要很好地了解政策要求，掌握政策實(shí)質(zhì)，與政策執(zhí)行相關(guān)人員的素質(zhì)分不開。在高校校園交通管理中，高校保衛(wèi)部門與當(dāng)?shù)毓步煌ü芾聿块T一是要從觀念上充分認(rèn)識(shí)到高校校園交通管理問題是社會(huì)化、城市化發(fā)展過程中的必經(jīng)階段，要在思想上給予充分的重視。二是在高校保衛(wèi)部門建立專職的高校校園交通管理隊(duì)伍，并加大對(duì)交通管理工作人員的培訓(xùn)力度，特別是有關(guān)交通管理政策科學(xué)的知識(shí)學(xué)習(xí)，避免他們僅憑經(jīng)驗(yàn)思考分析導(dǎo)致政策失效的現(xiàn)象。同時(shí)，強(qiáng)化他們的職業(yè)道德、增強(qiáng)全局觀念、提高自律精神，把個(gè)人綜合素質(zhì)的提高與工作質(zhì)量的提高結(jié)合起來。

參考文獻(xiàn)：

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[5]重慶一次投入12億 向?qū)W校派駐“校園民警”[EB/OL].中國新聞網(wǎng)，2010-05-10，http：//www.chinanews.com/gn/news/

2010/05-10/2273545.shtml.