趙方忠

頻頻開(kāi)動(dòng)土地機(jī)器大肆生財(cái)?shù)男〕擎?zhèn)，正在逐步喪失著發(fā)展的競(jìng)爭(zhēng)力，被持續(xù)拉高的地價(jià)房?jī)r(jià)，成為了小城鎮(zhèn)培育新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的大敵

86.3%，這個(gè)曾經(jīng)讓北京引以為傲的城鎮(zhèn)化率，現(xiàn)在被推到了質(zhì)疑的浪尖上。高企的數(shù)字背后直接尖銳地呈現(xiàn)著北京中心城區(qū)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展與城市低效管理兩極分化的狀況，交通擁堵、環(huán)境污染、信息化管理水平低下、公眾參與消極、應(yīng)急管理滯后等等一系列由此產(chǎn)生的問(wèn)題廣為詬病。

而在另一個(gè)視角里，分布于北京周邊的上百個(gè)小城鎮(zhèn)，也與這個(gè)功能過(guò)于集聚而異化了的中心城區(qū)顯現(xiàn)出巨大的發(fā)展落差，無(wú)論地處北京任何一個(gè)方位，出了中心城區(qū)都恍若讓人進(jìn)入了一個(gè)大農(nóng)村，除了大量向城區(qū)看齊的各色住宅，以及先天的自然資源稟賦，北京小城鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化幾乎再?zèng)]什么可供炫耀的資本。

與此同時(shí)，頻頻開(kāi)動(dòng)土地機(jī)器大肆生財(cái)?shù)男〕擎?zhèn)，也正在逐步喪失著發(fā)展的競(jìng)爭(zhēng)力，被持續(xù)拉高的地價(jià)房?jī)r(jià)，成為了小城鎮(zhèn)培育新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的大敵。

越來(lái)越多的跡象表明，傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展思維正推動(dòng)小城鎮(zhèn)陷入死胡同，新型城鎮(zhèn)化寄望于延續(xù)原有的思路將難以為繼，這或許也是北京推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中必須面臨的檢討。

長(zhǎng)期滯后的層級(jí)定位

有人說(shuō)，“土地財(cái)政”快速催熟了中心城區(qū)的城鎮(zhèn)化，也成為招致小城鎮(zhèn)發(fā)展迷失的罪魁。

其實(shí)，土地作為小城鎮(zhèn)發(fā)展最簡(jiǎn)捷的要素，也是政府最得心應(yīng)手的要素，土地直接掌握在政府手里，只需通過(guò)簡(jiǎn)單的模式便可獲得解決眼前問(wèn)題的發(fā)展資金。

而脫離土地的城鎮(zhèn)化也根本沒(méi)有辦法實(shí)現(xiàn)，因?yàn)槌鞘谢蛘叱擎?zhèn)總是要建設(shè)在土地上，人口的集聚增加也須占有一定的土地指標(biāo)，城市的工業(yè)、服務(wù)業(yè)等城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，更離不開(kāi)土地的支撐。

土地決定著資源的分配與資金的流向，構(gòu)建于土地開(kāi)發(fā)之上的小城鎮(zhèn)發(fā)展本身并沒(méi)有錯(cuò)，錯(cuò)的是伴隨土地的城鎮(zhèn)化，北京的小城鎮(zhèn)人口、產(chǎn)業(yè)和空間層級(jí)定位并未適時(shí)進(jìn)行轉(zhuǎn)型變化。

諸多發(fā)展問(wèn)題的集中顯現(xiàn)不能簡(jiǎn)單地歸罪于小城鎮(zhèn)政府的急功近利，根源的產(chǎn)生，還在于多年來(lái)北京市對(duì)小城鎮(zhèn)空間層級(jí)定位的戰(zhàn)略錯(cuò)位。

長(zhǎng)期以來(lái)，北京將小城鎮(zhèn)定位于帶動(dòng)農(nóng)村地區(qū)發(fā)展，重點(diǎn)任務(wù)放在了轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)人口上，并沒(méi)有真正從城鎮(zhèn)化的背景下考慮發(fā)展小城鎮(zhèn)的意義，更沒(méi)有提高到建設(shè)世界城市的高度考慮小城鎮(zhèn)應(yīng)該擔(dān)負(fù)的功能和發(fā)揮的作用，使得北京的小城鎮(zhèn)長(zhǎng)期處于非常低的層次上尋求發(fā)展。

中國(guó)城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心研究員馮奎指出，北京將城市發(fā)展體系劃分為中心城區(qū)、新城、小城鎮(zhèn)、農(nóng)村社區(qū)，但國(guó)際上城鎮(zhèn)化比較均衡的區(qū)域，城市發(fā)展主要強(qiáng)調(diào)中心城區(qū)和周邊中小城市兩個(gè)層級(jí)的同步發(fā)展，把小城鎮(zhèn)置于城區(qū)周邊中小城市的開(kāi)放體系之中，作為建設(shè)國(guó)際大都市或者世界城市的重要組成部分去看待，以實(shí)現(xiàn)城市的扁平化發(fā)展，而北京則將小城鎮(zhèn)置于了很低的位勢(shì)上去考慮，在規(guī)劃上限定小城鎮(zhèn)規(guī)模是非常小的，導(dǎo)致很長(zhǎng)時(shí)間之內(nèi)，北京的小城鎮(zhèn)小戰(zhàn)略，甚至小城鎮(zhèn)沒(méi)戰(zhàn)略。

如此定位帶給小城鎮(zhèn)的直接后果是，小城鎮(zhèn)受規(guī)劃的制約，根本無(wú)法形成規(guī)模集聚效應(yīng)，除了被賦予的轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口職能外，雖在發(fā)展初期也曾實(shí)施過(guò)短期的小城鎮(zhèn)帶戶口政策，但在很大程度上是面對(duì)有著高考移民需求的外地人，始終未曾認(rèn)真地考慮小城鎮(zhèn)對(duì)北京中心城區(qū)人口的分流作用。

“北京沒(méi)有將人口作為城鎮(zhèn)化中重要的基礎(chǔ)資源去考慮，在規(guī)劃方面，限定的小城鎮(zhèn)人口規(guī)模過(guò)小，2004年修編的北京城市總體規(guī)劃提到，北京市的小城鎮(zhèn)到2020年要實(shí)現(xiàn)集聚100-150萬(wàn)人，北京事實(shí)上有108個(gè)小城鎮(zhèn)存在，平均下來(lái)每個(gè)小城鎮(zhèn)還不到一萬(wàn)人，這遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到小城鎮(zhèn)本應(yīng)具有的規(guī)模集聚效應(yīng)，導(dǎo)致很多的服務(wù)業(yè)因缺乏服務(wù)對(duì)象而沒(méi)辦法發(fā)展，很多的工業(yè)企業(yè)在小城鎮(zhèn)也找不到投資價(jià)值。而另一方面，城區(qū)人口集聚的過(guò)多，沒(méi)有合適的區(qū)域可以疏解，又導(dǎo)致了中心城區(qū)的超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)與管理效率的低下。”馮奎說(shuō)。

而對(duì)于小城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，其實(shí)北京也曾長(zhǎng)期存在集聚人口要不要發(fā)展產(chǎn)業(yè)的激烈討論，并在無(wú)休止的爭(zhēng)論中出現(xiàn)了天通苑、回龍觀等等，一個(gè)個(gè)僅供城區(qū)人口居住的“睡城”。

像近年來(lái)得到全市上下初步重視的小城鎮(zhèn)生態(tài)、休閑旅游等價(jià)值，在早些年也不被各方所認(rèn)可，即便到今天，這種重視也沒(méi)有上升到戰(zhàn)略高度，政府沒(méi)有將其作為戰(zhàn)略導(dǎo)向去投入更多的資源去大力支持，只是簡(jiǎn)單地給一些財(cái)政資金的引導(dǎo)扶持，重點(diǎn)以改善原有的基礎(chǔ)設(shè)施條件為主，這盡管對(duì)改善當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的收入很有幫助，但卻導(dǎo)致了資源型城鎮(zhèn)的分布極為分散，發(fā)展層次普遍偏低，產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏附加值，更沒(méi)有將可以進(jìn)行整合的資源型鄉(xiāng)鎮(zhèn)連成一個(gè)線路或者片區(qū)，其與中心城區(qū)之間的關(guān)系基本上是一個(gè)簡(jiǎn)單的線性關(guān)系，主要是利用交通線路的放射，有一些星星點(diǎn)點(diǎn)的分布和松散的連接。

馮奎認(rèn)為，北京的小城鎮(zhèn)之所以出現(xiàn)“賣地求生”的極端化發(fā)展方式，就在于缺乏站在世界城市周邊中小城市群角度的戰(zhàn)略謀劃，而是按傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)等級(jí)體系去思考小城鎮(zhèn)發(fā)展，導(dǎo)致北京外圍的上百個(gè)小城鎮(zhèn)沒(méi)有得到很好的發(fā)展，出現(xiàn)了“頭大脖子粗，小腳老太太”的局面。

“能引起資本欲望的土地也僅限于城區(qū)周邊，遠(yuǎn)離城區(qū)的小城鎮(zhèn)土地基本沒(méi)有資本化的價(jià)值，這使得北京的發(fā)展缺乏一個(gè)強(qiáng)勁有力的腰作支撐，這個(gè)腰就包括大量的新城和小城鎮(zhèn)組成的中小城市群，小城鎮(zhèn)應(yīng)該在其中承擔(dān)起紐帶作用，但現(xiàn)實(shí)中這個(gè)腰基本不存在，所以才會(huì)造成北京中心城區(qū)與小城鎮(zhèn)之間大起大落的發(fā)展落差?！瘪T奎說(shuō)。

難以為繼的“土地財(cái)政”

政府通過(guò)賣地，獲得可觀的土地出讓金，解決道路、水設(shè)施、公園、綠地、地鐵等等城市發(fā)展的費(fèi)用，以及最基本的民生改善，對(duì)于小城鎮(zhèn)發(fā)展的啟動(dòng)階段確實(shí)起到了一定的促進(jìn)作用。

而現(xiàn)實(shí)中這一本應(yīng)在發(fā)展初期采用的傳統(tǒng)模式，卻自2001年北京市確立重點(diǎn)發(fā)展39個(gè)小城鎮(zhèn)肇始，始終貫穿著小城鎮(zhèn)進(jìn)化至今的三個(gè)發(fā)展階段。

2003年，北京市出臺(tái)政策，只須在小城鎮(zhèn)投資購(gòu)買一定額度的房產(chǎn)，便可實(shí)現(xiàn)全家落戶，由此吸引了大量的“高考移民”進(jìn)入，各個(gè)小城鎮(zhèn)利用自有土地，在北京周邊建設(shè)了一個(gè)個(gè)的“睡城”，也在一定程度上改變了小城鎮(zhèn)破敗的城市面貌；

2005年，小城鎮(zhèn)投資落戶政策被叫停，小城鎮(zhèn)的土地利用開(kāi)始聚焦于被中心城區(qū)房?jī)r(jià)飛漲擠出的一部分房產(chǎn)消費(fèi)，并以低廉的土地價(jià)格引入大量的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)，包據(jù)小產(chǎn)權(quán)房在內(nèi)的小城鎮(zhèn)住宅市場(chǎng)開(kāi)始步入空前繁榮時(shí)期，小城鎮(zhèn)從物理形態(tài)上向城鎮(zhèn)化更高水平再進(jìn)一步；

2010年之后，國(guó)家對(duì)高歌猛進(jìn)的房?jī)r(jià)頻頻調(diào)控，已經(jīng)與城區(qū)地價(jià)差距不大的小城鎮(zhèn)，對(duì)資本的吸引力也已大不如前，再加上國(guó)家對(duì)房地產(chǎn)企業(yè)融資渠道的收緊等等，集中土地資源整體開(kāi)發(fā)的城市運(yùn)營(yíng)方案開(kāi)始在小城鎮(zhèn)發(fā)端。

從賣房到賣地，再到賣綜合體，小城鎮(zhèn)政府從最初的土地一級(jí)開(kāi)發(fā)商，轉(zhuǎn)身成為與開(kāi)發(fā)商勾聯(lián)分利的土地一二級(jí)聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)商，使其陷入了沒(méi)錢只能賣地，賣地之后部分收益建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，部分收益補(bǔ)貼廉價(jià)工業(yè)用地的惡性循環(huán)，這種表象背后是，小城鎮(zhèn)頻頻遭遇的“錢地兩荒”尷尬境遇。

這背后折射出的是，一方面因?yàn)榭捎玫耐恋刭Y源已經(jīng)極為稀缺，且比較分散，小城鎮(zhèn)只能通過(guò)整體的規(guī)劃調(diào)整，實(shí)現(xiàn)土地集中使用，另一方面也希望借助與開(kāi)發(fā)商的合作，由開(kāi)發(fā)商支付土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的前期成本。

事實(shí)上，小城鎮(zhèn)土地開(kāi)發(fā)模式發(fā)展到今天，隨著土地資源的減少，動(dòng)力正在逐年衰減。

馮奎指出，北京60%的國(guó)土面積為山區(qū)，郊區(qū)的70%-80%土地都是山區(qū)，可用于建設(shè)的土地是有限的，土地驅(qū)動(dòng)模式首先要面臨的就是小城鎮(zhèn)土地資源的“天花板”。

“而由房?jī)r(jià)上漲帶動(dòng)的土地價(jià)格暴漲，也讓政府無(wú)力再支付高昂的征地成本，幾乎所有的小城鎮(zhèn)都在鬧‘錢荒。”馮奎告訴記者，土地開(kāi)發(fā)并非沒(méi)有成本，由征地產(chǎn)生的財(cái)務(wù)成本在土地收益當(dāng)中所占的比重越來(lái)越高，甚至達(dá)到60%以上，這已經(jīng)讓小城鎮(zhèn)政府難以承受。

與此同時(shí)，這種單純依靠征地把農(nóng)民變成市民的簡(jiǎn)單方式，顯然也因?yàn)橘Y金的短缺沒(méi)有充分考慮失地農(nóng)民的后續(xù)保障問(wèn)題，并在一定程度上導(dǎo)致了農(nóng)民與政府之間的矛盾紛爭(zhēng)不斷。

不僅如此，價(jià)格連年高漲的土地還在侵蝕著小城鎮(zhèn)的競(jìng)爭(zhēng)力，構(gòu)筑了小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的陷阱，因?yàn)榘凑战?jīng)濟(jì)發(fā)展的自然規(guī)律，任何的新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展只能向低成本地區(qū)集聚，并不可能向高成本地區(qū)轉(zhuǎn)移。

“美國(guó)的西雅圖為什么能形成一個(gè)全球的創(chuàng)新高地，聚集著微軟、亞馬遜等大量的國(guó)際跨國(guó)巨頭總部，是因?yàn)檫@些企業(yè)的發(fā)展初期西雅圖提供了非常低廉的土地，能夠與創(chuàng)新企業(yè)早期的發(fā)展的成本控制需求密合在一起，但現(xiàn)在北京一些小城鎮(zhèn)地價(jià)與城區(qū)相差不大，有的小城鎮(zhèn)房?jī)r(jià)也已超過(guò)了3萬(wàn)/平米，沒(méi)有什么產(chǎn)業(yè)能夠接受如此之高的發(fā)展成本?！北本﹪?guó)際城市發(fā)展研究院副院長(zhǎng)古波認(rèn)為，北京小城鎮(zhèn)的地價(jià)房?jī)r(jià)一旦被抬高就很難降下來(lái)，除非房地產(chǎn)的泡沫破裂，破裂不了就是剛性的泡沫，這種情況之下，小城鎮(zhèn)要想獲得發(fā)展，只能硬著頭皮繼續(xù)搞房地產(chǎn)，幾乎在沒(méi)什么產(chǎn)業(yè)可以接受如此高昂的土地成本。

很顯然，任由傳統(tǒng)土地開(kāi)發(fā)模式肆意運(yùn)用，將導(dǎo)致小城鎮(zhèn)的未來(lái)發(fā)展動(dòng)能逐漸缺失，而由此慢慢積累的問(wèn)題嚴(yán)重性也正逐步釋放出負(fù)效應(yīng)，具有高度壟斷性質(zhì)的土地配置方式，與城鎮(zhèn)化過(guò)程中自由流動(dòng)的大規(guī)模城市人口之間、城市擴(kuò)張與鄉(xiāng)村發(fā)展之間、農(nóng)民失地與政府得地之間、農(nóng)民利益與政府利益之間、上屆城市政府能征則征與下屆城市政府無(wú)地可征之間……都已經(jīng)形成了深刻的矛盾。

若推動(dòng)小城鎮(zhèn)的下一步持續(xù)發(fā)展，改革已經(jīng)箭在弦上。