馬連良

摘要：中國(guó)對(duì)稀土出口的管理和控制主要通過出口稅和出口配額等政策來實(shí)施的，這些政策的實(shí)施確實(shí)在一定程度上有效地限制了稀土的出口，提升了稀土的價(jià)格，但也招致了西方國(guó)家的寎詬。2012年發(fā)生的稀土案使得稀土出口的關(guān)稅和配額政策成為了訴訟的焦點(diǎn)。此次稀土案對(duì)中國(guó)很不利，應(yīng)做好關(guān)稅和配額政策調(diào)整改變的準(zhǔn)備。

關(guān)鍵詞：稀土案；配額；關(guān)稅；對(duì)策

中圖分類號(hào)：F752.01 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI： 10.3969/j.issn1003-8256.2013.06.010

2012年3月13日，美國(guó)、歐盟和日本就中國(guó)稀土出口限制措施向世界貿(mào)易組織（WTO）爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)提起訴訟，認(rèn)為中國(guó)針對(duì)稀土、鎢、鉬的出口限制措施違反世貿(mào)組織規(guī)則以及中國(guó)入世承諾，并向中國(guó)提出磋商請(qǐng)求。在2012年7月10日召開的世貿(mào)組織爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)會(huì)議上，中國(guó)拒絕了美歐日要求世貿(mào)組織爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)設(shè)立專家組對(duì)中國(guó)稀土等原材料出口限制措施調(diào)查的請(qǐng)求。2012年7月23日，世貿(mào)組織召開會(huì)議，決定接受美歐日的第二次請(qǐng)求，成立專家組，對(duì)中國(guó)限制稀土出口的措施進(jìn)行調(diào)查、審議和裁決。特別針對(duì)對(duì)中國(guó)稀土、鎢、鉬等原材料出口限制的具體措施進(jìn)行調(diào)查。內(nèi)容包括出口關(guān)稅、出口配額等30幾項(xiàng)。其中，出口稅和出口配額將成為調(diào)查、審議的重點(diǎn)。

1 中國(guó)稀土出口的配額和關(guān)稅制度

全球已探明的1億噸稀土儲(chǔ)量中，中國(guó)約占36%。長(zhǎng)期以來，中國(guó)供應(yīng)著全球90%以上的稀土。然而，中國(guó)并沒有從稀土資源中獲得相應(yīng)有的利益，而環(huán)境卻遭到了破壞。因此中國(guó)從上世紀(jì)80年代開始對(duì)稀土的生產(chǎn)和出口開始實(shí)施管制措施。

1.1 出口配額制度

1998年中國(guó)實(shí)施對(duì)稀土出口配額制度。從1998年到2009年稀土出口配額一直保持在約4-5萬噸。從2010年開始配額有所減少（見表1）。 2013年第一批下達(dá)數(shù)量約為2012年配額總量的50%。

表1：2009-2012年中國(guó)稀土出口配額數(shù)量統(tǒng)計(jì)表（單位：噸）

2009年 2010年 2011年 2012年

第一批 21728.1 22283 14446 21226

第二批 26427 7976 15738 9770

補(bǔ)充 1990 0 0 0

配額合計(jì) 50145.1 30259 30184 30996

資料來源：商務(wù)部網(wǎng)站

1.2 出口關(guān)稅制度

中國(guó)從2006年起采取出口征稅制度。之后又進(jìn)行幾次調(diào)整（見表2）。

中國(guó)限制稀土出口政策的實(shí)施和調(diào)整，使得稀土的出口得到了一定的控制，價(jià)格有了較大的提升，但也引起了美歐等國(guó)家的反對(duì)。

表2 ：中國(guó)歷次頒布的相關(guān)稀土出口關(guān)稅調(diào)整政策一覽表

2006年10月27日 《關(guān)于調(diào)整部分商品進(jìn)出口暫定稅率的通知》 稀土金屬礦、稀土氧化物開征10%出口關(guān)稅

2006年12月19日 《2007年出口關(guān)稅實(shí)施方案》 稀土金屬礦、鈰的各種化合物、氧化稀土、氯化稀土、氟化稀土、以及稀土金屬、釔、鈧的其他化合物實(shí)施10%的出口關(guān)稅

2007年5月18日 《關(guān)于調(diào)整部分商品進(jìn)出口暫定稅率的通知》 稀土金屬礦10%調(diào)整到15%，金屬釹、鏑、鋱以及其他稀土金屬、氧化鏑、氧化鋱等產(chǎn)品開征10%出口關(guān)稅

2007年12月29日 《2008年關(guān)稅實(shí)施方案》 碳酸鑭開征15%關(guān)稅；鋱、鏑的氯化物、碳酸物開征25%的關(guān)稅；釹、氧化釹、氧化鑭、鈰的各種化合物以及其他氧化稀土、氯化稀土、碳酸稀土、氟化稀土的出口稅率由10%提高到15%；鏑、鋱、其他稀土金屬、氧化釔、氧化銪、氧化鏑、氧化鋱由10%提高到25%；

2009年12月30日 《2010年出口關(guān)稅實(shí)施方案》 其他鐵合金（金屬鏑鐵及釹鐵硼）征收20%；對(duì)其他釹鐵硼征收20%（不含速凝片）

2010年12月2日 《2011年出口關(guān)稅實(shí)施方案》 金屬釹15%調(diào)整到25%；對(duì)鑭、鈰及氯化鑭和含稀土的鐵合金征收10%；對(duì)氟化稀土征收15%

2011年12月9日 《2012年出口關(guān)稅實(shí)施方案》 規(guī)定自2012年1月1日，中國(guó)將對(duì)鐠、釔金屬以及氧化鐠新征收25%的出口關(guān)稅；對(duì)釹、鐠、釔的氟化物、氯化物、碳酸鹽類新征收15%的出口關(guān)稅；對(duì)鑭、鐠、釹、鏑、鋱、釔的其他化合物新征收25%的出口關(guān)稅；對(duì)釹鐵硼速凝永磁片新征收20%的出口關(guān)稅。其他產(chǎn)品的關(guān)稅保持不變。

資料來源：中國(guó)物質(zhì)采購(gòu)網(wǎng)經(jīng)研中心

1.3 美歐等國(guó)對(duì)中國(guó)的不滿

此次美歐日聯(lián)合行動(dòng)表明，西方主要發(fā)達(dá)國(guó)家均受到中國(guó)稀土出口政策的影響，認(rèn)為中國(guó)對(duì)包括稀土、鎢和鉬實(shí)施了不公平的出口管制，對(duì)包括征收出口關(guān)稅、制定出口配額以及在出口程序上進(jìn)行限制極為不滿。美方稱這些措施在降低了上述產(chǎn)品在中國(guó)國(guó)內(nèi)的價(jià)格但抬高了外國(guó)企業(yè)的進(jìn)口價(jià)格，這使得外國(guó)企業(yè)面對(duì)不公平競(jìng)爭(zhēng)，且需要承受將生產(chǎn)和就業(yè)崗位轉(zhuǎn)往中國(guó)的壓力。

2 關(guān)稅和配額成為此次稀土訴訟案的焦點(diǎn)

2.1 美歐日訴訟中國(guó)的主要依據(jù)

首先，美歐日等國(guó)認(rèn)為中國(guó)稀土出口稅和配額不符合世貿(mào)協(xié)議的有關(guān)規(guī)定。中國(guó)加入世界貿(mào)易組織時(shí)承諾不再對(duì)議定書附件中沒有列舉的產(chǎn)品征收出口稅，而稀土恰恰不在所列舉的84個(gè)可以征稅的產(chǎn)品之中，因此西方國(guó)家指控中國(guó)違反了入世的承諾。這樣看來中國(guó)似乎無權(quán)對(duì)稀土出口征稅?；仡?009年的九種原材料案，WTO持相同的觀點(diǎn)和理由裁定中國(guó)9種原材料出口限制違反國(guó)際貿(mào)易規(guī)則。

其次，根據(jù)世貿(mào)協(xié)議的《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》的規(guī)定，成員國(guó)原則上不可以采用配額、許可證等方式對(duì)進(jìn)出口產(chǎn)品數(shù)量進(jìn)行限制。美歐日認(rèn)為作為世界上最主要的稀土出口國(guó)，中國(guó)的稀土出口限制政策不僅減少了國(guó)際市場(chǎng)稀土的供應(yīng)，而且是在故意拉高稀土價(jià)格，攫取壟斷暴利，保護(hù)中國(guó)國(guó)內(nèi)的企業(yè)。

2.2 中國(guó)敗訴的可能性較大

2.2.1 前案裁決對(duì)該爭(zhēng)端裁決的影響

從訴訟請(qǐng)求來看，稀土爭(zhēng)端案與原材料案基本上是一樣的，因此，此前W T O對(duì)九種原材料爭(zhēng)端案的裁決無疑對(duì)中國(guó)不利。中方對(duì)于九種原材料案的出口關(guān)稅和出口配額措施援引GATT第20條中保護(hù)可用盡自然資源例外條款進(jìn)行了抗辯，但沒有得到專家組和上訴機(jī)構(gòu)的支持，所以先前的九種原材料爭(zhēng)端案的裁決有可能將成為稀土爭(zhēng)端案的裁決產(chǎn)生同效影響，因此被訴方獲勝的可能蒙上了陰影。

2.2.2 G20條款的適用性

中國(guó)在入世議定書中并沒有明確詞句說明可以援引GATT1994第20條的一般例外條款，此次稀土爭(zhēng)端案中國(guó)是否有權(quán)在出口稅問題上援引例外條款將繼續(xù)成為各方爭(zhēng)議的焦點(diǎn)。目前中國(guó)就此次稀土案應(yīng)訴的最大難點(diǎn)就在于是否可以援引環(huán)保例外條款，因?yàn)樵诖饲暗木欧N原材料案中，世貿(mào)組織上述機(jī)構(gòu)否決了中國(guó)援引環(huán)保例外條款的權(quán)利。從這一點(diǎn)來看，中方勝訴的可能較小。

2.2.3 WTO存在的意義和宗旨

維護(hù)貿(mào)易公平是世貿(mào)協(xié)議存在的意義和宗旨，即一切形式的貿(mào)易限制和保護(hù)政策都是世貿(mào)組織和世貿(mào)協(xié)議所不能允許的。根據(jù)世貿(mào)協(xié)議基本規(guī)則，成員國(guó)除非迫不得已，否則，不管有多么崇高的理由，均無權(quán)對(duì)正常交易情況下商品的出口進(jìn)行限制。從世貿(mào)協(xié)議的角度來看，用限制出口的手段來保護(hù)資源環(huán)境都是別有用心。從這一點(diǎn)來看，中國(guó)似乎不占優(yōu)勢(shì)。

3 中國(guó)的應(yīng)對(duì)策略

3.1 中國(guó)應(yīng)從宏觀上控制上游生產(chǎn)環(huán)節(jié)

由于稀土生產(chǎn)環(huán)節(jié)積累的矛盾所導(dǎo)致的對(duì)資源和環(huán)境的破壞，這些或許本不應(yīng)該從貿(mào)易環(huán)節(jié)解決，相關(guān)政府管理部門的管理模式也需要轉(zhuǎn)變，對(duì)于像稀土這類資源性產(chǎn)品的調(diào)節(jié)，宏觀上可從生產(chǎn)環(huán)節(jié)進(jìn)行調(diào)控，不應(yīng)過度依賴于貿(mào)易控制。中國(guó)的稀土出口限制政策的實(shí)施被指違反了WTO的相關(guān)規(guī)定。雖然西方的指責(zé)不能說完全有理，但中國(guó)根據(jù)自己在世貿(mào)協(xié)議中的相關(guān)承諾也無太多的反駁理由。因此中國(guó)應(yīng)該從宏觀上靈活調(diào)整或取消出口限制措施，做到與世貿(mào)協(xié)議相一致。最好從限制出口環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移到國(guó)內(nèi)生產(chǎn)環(huán)節(jié)。若從上游生產(chǎn)環(huán)節(jié)做好整合與調(diào)控，嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)保法律法規(guī)，取消出口控制并不會(huì)對(duì)產(chǎn)業(yè)和環(huán)境造成沖擊。

3.2 將出口稅改為國(guó)內(nèi)資源稅

中國(guó)入世時(shí)簽訂的《入世議定書》承諾，不再對(duì)議定書附件中沒有列舉的產(chǎn)品征收出口稅，而稀土不在所列舉的84個(gè)稅號(hào)之中，這也是引發(fā)此次稀土案的重要原因之一。 對(duì)原材料征收的出口關(guān)稅會(huì)使得原材料在國(guó)際市場(chǎng)上的價(jià)格提高，那么國(guó)外企業(yè)以中國(guó)出口的原材料為投入的相關(guān)產(chǎn)品的價(jià)格也會(huì)相應(yīng)提高。相比之下國(guó)內(nèi)企業(yè)的原材料價(jià)格中沒有出口稅這部分成本，在與國(guó)外同行的競(jìng)爭(zhēng)中會(huì)處于優(yōu)勢(shì)地位。所以征收出口稅會(huì)使國(guó)外企業(yè)處于國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中的劣勢(shì)地位。這不符合WTO公平競(jìng)爭(zhēng)的原則。

把出口稅改為資源稅應(yīng)該是一個(gè)較好的選擇。首先，相對(duì)來說國(guó)際市場(chǎng)對(duì)原材料的需求特別是對(duì)稀土的需求較為穩(wěn)定（缺乏彈性），而且缺乏相應(yīng)的替代產(chǎn)品。其次，征收資源稅所引起的效率和福利損失較小。對(duì)稀土資源開采企業(yè)也不會(huì)增加較大的成本。根據(jù)稅收歸屬理論，稅收更多地被缺乏彈性一方所承擔(dān)，即原材料采購(gòu)方承擔(dān)。國(guó)家可以把所征收的資源稅用于在稀土資源開采過程中被破壞的環(huán)境治理，這樣不僅可以避免征收爭(zhēng)議大的出口關(guān)稅，又可以實(shí)現(xiàn)稀土資源的可持續(xù)發(fā)展。再次，盡管資源稅的征收會(huì)使下游產(chǎn)業(yè)的利益受到一定的損害，中國(guó)的這一政策的實(shí)施使得國(guó)內(nèi)和國(guó)外的企業(yè)所得到原材料成本是一樣的，這對(duì)下游產(chǎn)業(yè)形成了一種激勵(lì)。如果下游產(chǎn)業(yè)想保持原來的競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力，就的通過加強(qiáng)企業(yè)的管理和技術(shù)的革新來提高原材料的利用率，達(dá)到降低或維持生產(chǎn)成本的目的。這樣做既符合WTO的規(guī)定又不會(huì)影響稀土的出口價(jià)格，可謂一舉兩得。當(dāng)然改出口稅為國(guó)內(nèi)資源稅的程序繁雜，成本較高，需要有一個(gè)漸進(jìn)的過程，不可一蹴而就。

3.3 取消出口配額

WTO存在的意義就是要維護(hù)貿(mào)易公平，反對(duì)一切形式的貿(mào)易限制和保護(hù)政策。這也是此次稀土案中美歐日訴訟中國(guó)的重要理由之一。其實(shí)中國(guó)完全可以利用其他方法和措施的實(shí)施來達(dá)到保護(hù)稀土資源和生態(tài)環(huán)境的目的，而沒必要采用國(guó)際上爭(zhēng)議較大的配額和許可證手段。因此中國(guó)應(yīng)該廢除爭(zhēng)議較大的配額和許可證制度。

3.4 中外企業(yè)一視同仁

關(guān)貿(mào)總協(xié)定允許的出口限制要求內(nèi)外平等，即中外企業(yè)一視同仁。但中國(guó)資源性產(chǎn)品銷售難免出現(xiàn)國(guó)內(nèi)銷售價(jià)格與國(guó)外銷售價(jià)格的明顯差異，這也是先前九種原材料案敗訴的原因之一。在此次稀土案訴訟過程中中方如果堅(jiān)持對(duì)出口的限制，就必須提供強(qiáng)有力證據(jù)，證明這種出口管制是與國(guó)內(nèi)原材料生產(chǎn)和消耗管制結(jié)合進(jìn)行以達(dá)到保護(hù)資源的目的，而非幫助中國(guó)企業(yè)獲得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。因此在制定或調(diào)整出口政策的過程中應(yīng)該充分考慮到WTO的這一規(guī)定。

3.5 積極配合稀土案的調(diào)查，完善稀土出口政策

中國(guó)應(yīng)該選派通曉WTO規(guī)則的專門人才（經(jīng)貿(mào)和法律方面的專家）跟蹤、參與和配合世貿(mào)專家組對(duì)中國(guó)限制稀土出口的管理措施進(jìn)行調(diào)查，特別是針對(duì)中國(guó)稀土、鎢、鉬等原材料出口限制的具體措施進(jìn)行的調(diào)查。爭(zhēng)取在調(diào)查的過程中起到對(duì)中國(guó)有利的積極影響。與此同時(shí)盡快完善和改變中國(guó)稀土出口政策，從根本上改變由此次稀土案引發(fā)的對(duì)中國(guó)不利的局面，為以后的稀土出口政策的制定積累必要的經(jīng)驗(yàn)。