韓興

摘要：加強(qiáng)城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)統(tǒng)一的研究是十分必要的。本文作者結(jié)合多年來的工作經(jīng)驗(yàn)，對(duì)城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)統(tǒng)一進(jìn)行了研究，具有重要的參考意義。

關(guān)健詞 土地 城市 規(guī)劃 統(tǒng)一

目前，我國關(guān)于土地規(guī)劃有3種：即《國土規(guī)劃》、《土地利用總體規(guī)劃》、（城市總體規(guī)劃》。這3個(gè)規(guī)劃的依據(jù)都是國民經(jīng)濟(jì)長期發(fā)展規(guī)劃，其核心內(nèi)容都是土地的管理利用，但研究的對(duì)象、范圍、實(shí)施年限、方法、步驟各有側(cè)重，規(guī)劃深度也懸殊較大。這3個(gè)規(guī)劃，由于負(fù)責(zé)具體編制的主管部門不同，出發(fā)點(diǎn)、側(cè)重點(diǎn)也不完全一致，相互脫節(jié)甚至沖突情況也存在。由于政出多門，基層管理部門難以操作，左右為難，甚至很多問題難以協(xié)調(diào)，欠拖不決，貽誤我們的建設(shè)事業(yè)。出現(xiàn)上述問題的根本原因是我國現(xiàn)行體制改革滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，部門利益與全局利益沖突的結(jié)果。我們認(rèn)為，雖然3個(gè)規(guī)劃都是著眼于土地的合理利用，能否結(jié)合起來，形成一個(gè)科學(xué)完整的體系呢？回答是肯定的，結(jié)合本地土地利用的實(shí)際情況，本文就此進(jìn)行闡述。

1關(guān)于土地利用的統(tǒng)一規(guī)劃問題

土地未經(jīng)規(guī)劃不得開發(fā)是普遍遵循的一個(gè)原則。規(guī)劃是實(shí)現(xiàn)土地優(yōu)化配置和引導(dǎo)各項(xiàng)建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵，其實(shí)質(zhì)是對(duì)一定區(qū)域范圍內(nèi)土地利用進(jìn)行科學(xué)組織全理布局。目前正是經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的重要時(shí)期，在這個(gè)時(shí)期里，各項(xiàng)建設(shè)將在更大規(guī)模上展開，如何將3個(gè)規(guī)劃結(jié)合起來，通盤考慮，形成一個(gè)完整的規(guī)劃體系，對(duì)于正確處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展同人口、資源、環(huán)境的關(guān)系，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展有著十分重要的意義。筆者試將規(guī)劃分為四個(gè)層次：

第1層次：全國土地利用總體規(guī)劃。其主要內(nèi)容包括：國土開發(fā)整治的目標(biāo)任務(wù)；生產(chǎn)力的總體布局；經(jīng)濟(jì)區(qū)劃；基礎(chǔ)設(shè)施配置；社會(huì)服務(wù)設(shè)施配置；土地利用規(guī)劃和整治，以及環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等。

第2層次：省域土地利用總體規(guī)劃。其規(guī)劃的主要內(nèi)容是全國土地利用總體規(guī)劃涉及該區(qū)域的具體布局和指標(biāo)分解，以及該區(qū)域有關(guān)規(guī)劃內(nèi)容的深化和完善，并對(duì)下層次規(guī)劃提供規(guī)劃原則。

第3層次：城市（縣、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)）總體規(guī)劃，其主要內(nèi)容為用地規(guī)劃。即各種建筑用地性質(zhì)與規(guī)模；商業(yè)服務(wù)業(yè)以及公益事業(yè)用地；工業(yè)用地；交通用地；綠化用地；防護(hù)用地；水面防洪用地；農(nóng)業(yè)用地；林業(yè)用地；其他用地（軍事用地、風(fēng)景區(qū)用地等）及就城整治地區(qū)，其他專項(xiàng)規(guī)劃的安排用地。

第4層次：城市（縣、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)）詳細(xì)規(guī)劃。主要內(nèi)容為：建筑的性質(zhì)與規(guī)模；確立可建筑用地與非建筑用地；建筑形式；建筑位置與高度；綠地和交通組織形式，用地密度等。

以上4個(gè)層次規(guī)劃，由整體到局部，由原則到具體，由規(guī)劃到實(shí)施，形成了一個(gè)完整的國土規(guī)劃體系。

2綜合規(guī)劃與優(yōu)化土地資源配里的關(guān)系

土地利用總體規(guī)劃是政府依照法律規(guī)定在一定的規(guī)劃區(qū)域內(nèi)，依據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，各項(xiàng)建設(shè)對(duì)土地的需求以及土地的供給能力，確立和調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)，用地布局的總體布置，其實(shí)質(zhì)是對(duì)有限的他土地資源進(jìn)行合理的配置。所以編制土地利用規(guī)劃必須要有明確的目的和長遠(yuǎn)的目標(biāo)。2003年開始的縣級(jí)土地利用規(guī)劃修編，要求在認(rèn)真總結(jié)上輪規(guī)劃執(zhí)行情況基礎(chǔ)上，研究提出新一輪規(guī)劃的基本思路，總體目標(biāo)和主要任務(wù)，探索完善調(diào)控的措施和途徑，研究改進(jìn)規(guī)劃編制的方法，這是規(guī)劃編制的階段性目的。規(guī)劃的長遠(yuǎn)目標(biāo)是有限的土地資源在保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的前提下，使經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人口、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，達(dá)到“人類和自然在健康、多益多元和可持續(xù)的狀態(tài)下共處”。所以必須把階段性的餓規(guī)劃修編納人規(guī)劃的長遠(yuǎn)目標(biāo)中來統(tǒng)籌考慮，以避免階段性與長遠(yuǎn)性的不統(tǒng)一。任何只顧當(dāng)前不顧將來，只顧眼前不顧長遠(yuǎn)的編制思路，編制方法和編制成果，都是不可取的。

3加快城市化發(fā)展是節(jié)約土地的有效途徑

城市化水平是衡量一個(gè)國家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的重要指標(biāo)，是現(xiàn)代文明的標(biāo)志，同時(shí)城市化也是集約利用土地和優(yōu)化配置土地的必由之路。然而只有高質(zhì)量、包品位的城市化，才有可能實(shí)現(xiàn)土地的集約利用和優(yōu)化配置。金西開發(fā)區(qū)的設(shè)立，以及尼奧普蘭等大型企業(yè)的引進(jìn)，大量的土地被征用（其中尼奧普蘭一個(gè)企業(yè)就需征地1.2萬畝），而婆城新區(qū)的建設(shè)才剛通過規(guī)劃論證。由于失去土地，勢(shì)必造成農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的增加，導(dǎo)致本已十分緊張的人口和土地之間的矛盾更加尖銳，再加上一些政策處理的不到位，使征地問題成為當(dāng)前農(nóng)村的一個(gè)焦點(diǎn)問題。如何解決農(nóng)村人地矛盾日益尖銳的問題。除了已在實(shí)行的計(jì)劃生育政策外，還必須將大量的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力從農(nóng)業(yè)中轉(zhuǎn)移出來，才能緩解人地矛盾。而要做到這點(diǎn)，就必須加快城市化進(jìn)程，加強(qiáng)土地的集約利用和優(yōu)化配置，使城市區(qū)域的土地，發(fā)揮出更大的經(jīng)濟(jì)效益，容納更多的農(nóng)村富余人口，減輕農(nóng)村的人地矛盾壓力，改善農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高農(nóng)業(yè)的競爭里。而從有關(guān)資料獲悉，目前我國城鎮(zhèn)人均用地是133m2而農(nóng)村人均用地卻高達(dá)182m2；從有關(guān)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)看，城鎮(zhèn)規(guī)劃人均用地標(biāo)準(zhǔn)約100m平，農(nóng)村規(guī)劃人均用地為160m2。如果有一個(gè)村民放棄土地進(jìn)人城鎮(zhèn)，成為城市居民，那么從用地現(xiàn)狀看就可節(jié)約49m2；從規(guī)劃上看可節(jié)約60耐，因此，隨著城市化水平的攝商，不僅不會(huì)增加用地，反而會(huì)節(jié)約用地。城市化水平的提高必然推動(dòng)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品有效需求的穩(wěn)定增長，從而提高農(nóng)業(yè)投入的回報(bào)率，并進(jìn)而擴(kuò)大對(duì)農(nóng)業(yè)的投入，最終將促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展和共同繁榮。隨著人類社會(huì)的發(fā)展，科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，人類對(duì)土地的依賴已不能僅僅理解為是對(duì)耕地的依賴。要促進(jìn)城市化的發(fā)展，就必須統(tǒng)籌兼顧，合理確定城市規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模，大、中城市用地猶為緊張，城市能源、交通、住房等緊張狀況正趨于惡化。

總之，土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃都是國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展中的重要規(guī)劃，我們必須大力宜傳實(shí)施土地利用總體規(guī)劃和城市總體的重要意義，使全社會(huì)都了解、遵守、執(zhí)行二個(gè)規(guī)劃。作為國土資源部門，更要結(jié)合基礎(chǔ)業(yè)務(wù)建設(shè)，建立部門內(nèi)的土地規(guī)劃實(shí)施管理制度。對(duì)規(guī)劃實(shí)施中出現(xiàn)的新情況、新間題，進(jìn)行深層次研討，結(jié)合規(guī)劃公示制度，提高規(guī)劃管理的公眾參與程度，并要更新觀念、正確認(rèn)識(shí)和把握社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，城市規(guī)劃工作和土地管理工作的地位和作用，處理好發(fā)展與調(diào)空，保護(hù)與利用的關(guān)系，是充分發(fā)揮土地資源基本效益的基本保證。隨著我國政治體制改革的不斷深人和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃勢(shì)必會(huì)協(xié)調(diào)統(tǒng)一起來。更新觀念，正確認(rèn)識(shí)和把握社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下城市規(guī)劃工作和土地管理工作的作用與地位，處理好發(fā)展與調(diào)控、保護(hù)與利用的關(guān)系，是充分發(fā)揮土地資源效益的基本保證。這就需要打破封閉、脫節(jié)狀態(tài)。目前，至少兩個(gè)規(guī)劃在編制過程中要充分聽取對(duì)方關(guān)于重大問題的意見，對(duì)關(guān)系城市發(fā)展方向、用地功能布局、用地規(guī)模等重大原則問題取得協(xié)調(diào)一致。隨著我國政治體制改革的不斷深入和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程的加快，這兩個(gè)殊途同歸的規(guī)劃勢(shì)必統(tǒng)一起來。