黃永賢

一、廣州歷史文化名城保護(hù)的意義

城市是一定區(qū)域范圍內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)、文化的中心，它的產(chǎn)生和發(fā)展從一開始就是物質(zhì)與精神的結(jié)晶。城市是社會(huì)文化的綜合成果，它反映著所處的時(shí)代、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、科學(xué)技術(shù)、生活方式、人際關(guān)系、哲學(xué)觀點(diǎn)、宗教信仰等。

廣州市政府雖然在1984年的第十四次廣州總體規(guī)劃方案中已提出抽疏舊城的城市發(fā)展戰(zhàn)略，歷經(jīng)22年，老城區(qū)至今仍是人口密度最高的地區(qū)。因此，對(duì)于廣州來(lái)說，這種“有特殊價(jià)值的城市的歷史的文化景觀”主要留存在廣州舊城內(nèi)，舊城中心區(qū)仍是廣州歷史文化名城保護(hù)的核心。

1.舊城的文化價(jià)值

廣州具有兩千多年的建城歷史，也是國(guó)務(wù)院首批公布的二十四個(gè)歷史文化名城之一。廣州歷史文化內(nèi)涵深厚，舊城雖已遭到破壞，仍值得進(jìn)行積極的保護(hù)。

2.舊城是文化特色的源泉與結(jié)晶

廣州舊城作為文化的載體，廣州舊城獨(dú)特的傳統(tǒng)城市空間環(huán)境對(duì)廣州歷史文化特色的形成發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。反過來(lái)看，在漫長(zhǎng)的歷史發(fā)展過程中，廣州歷史文化的發(fā)展與積淀也推進(jìn)了廣州城市空間環(huán)境的演進(jìn)，并逐漸形成了豐富多彩的廣州城市空間特色。

二、市場(chǎng)開發(fā)的無(wú)序

從城市發(fā)展所處的階段來(lái)看，廣州正處于由初中期工業(yè)化向后工業(yè)化發(fā)展的轉(zhuǎn)換時(shí)期，仍然屬于工業(yè)化社會(huì)。城市的發(fā)展需要引入大量的外資，政府于是把權(quán)力下放給了市場(chǎng)。然而在法制尚未健全、管理尚未成熟的情況下，極易導(dǎo)致城市化地區(qū)無(wú)秩序地爆炸性擴(kuò)張，產(chǎn)生諸如城市住房緊張、市中心過度擁擠、市政設(shè)施負(fù)擔(dān)過重、城市交通阻塞、土地市場(chǎng)混亂、自然環(huán)境和傳統(tǒng)文化特色破壞等現(xiàn)代大城市問題。

1.土地投機(jī)和土地閑置現(xiàn)象嚴(yán)重

隨著政策的放寬和人民生活水平的提高，改善居住條件的需求日益強(qiáng)烈，各種資金開始向房地產(chǎn)、建筑行業(yè)轉(zhuǎn)移，土地市場(chǎng)開始處于建國(guó)以來(lái)最活躍的時(shí)期。總的來(lái)說，廣州房地產(chǎn)市場(chǎng)開始興起，投機(jī)現(xiàn)象嚴(yán)重，市、區(qū)政府后期意識(shí)到要加以控制，固定資產(chǎn)總投資受住宅固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)速度放緩的影響，增長(zhǎng)也隨之放緩，但已無(wú)能為力，最終影響城市合理發(fā)展的問題。

2.舊城空間結(jié)構(gòu)遭嚴(yán)重破壞

“雖然我國(guó)于1980年代已經(jīng)由計(jì)劃體制轉(zhuǎn)入市場(chǎng)體制，城市開發(fā)建設(shè)行為，尤其是住宅建設(shè)，在1990年代基本上全部交由市場(chǎng)開發(fā)，但由于制度建設(shè)的不完善，比如公共住宅、廉租房等配套政策的缺失，開發(fā)強(qiáng)度管理的失控等，房地產(chǎn)在極好的制度環(huán)境中極大規(guī)模地橫掃舊區(qū)，到處可見各城市老城區(qū)不斷有傳統(tǒng)肌理被突破的現(xiàn)象?！?/p>

三、拆遷安置的無(wú)理

1.外遷居民在工作生活上存在諸多不便

在舊城改造的過程中，開發(fā)商為了減少拆遷費(fèi)用，將外遷居民的安置地點(diǎn)向城市的邊緣地區(qū)轉(zhuǎn)移，離市中心越來(lái)越遠(yuǎn)。雖然住房條件（主要是建筑面積和衛(wèi)生設(shè)施）大都比從前有所改善，但城市邊緣新區(qū)目前交通條件差，生活服務(wù)設(shè)施不齊全，給居民生活帶來(lái)了極大的不便。

2.拆遷安置存在不同程度的欺詐行為

一些開發(fā)商為了降低安置費(fèi)用，往往提供一些質(zhì)量較差或者不好銷售甚至是違章建設(shè)的房屋作為安置房，導(dǎo)致居民搬遷后常常面臨房屋產(chǎn)權(quán)、房屋質(zhì)量、房屋貨不對(duì)版等方面的一系列問題，并且長(zhǎng)期沒有得到解決。另外，開發(fā)商只對(duì)新建的高檔用房實(shí)行封閉式的“物業(yè)管理”，而回遷樓則被單獨(dú)隔離在外面，回遷居民也無(wú)法使用新建的小區(qū)配套設(shè)施，回遷房變成了小區(qū)中的“臟、亂、差”的死角。

3.補(bǔ)拆遷人回遷遙遙無(wú)期

1996～2000年間，廣州市舊城區(qū)內(nèi)由于土地供應(yīng)量和拆遷量過大，留下了許多爛尾地塊。同時(shí)，這些爛尾地塊的拆遷補(bǔ)償安置不能及時(shí)兌現(xiàn)，造成臨遷費(fèi)用持續(xù)增加，加大了土地開發(fā)成本。這既成了今后繼續(xù)開發(fā)的包袱，也不利于政府對(duì)閑置土地的回收。

四、政府管理的無(wú)力

1.舊城內(nèi)的城市總體規(guī)劃常遭“突破”

開發(fā)商作為企業(yè)法人，總是希望能夠在危改中獲得更高的利潤(rùn)，這本是無(wú)可厚非的。然而，由于危改屬于政府計(jì)劃，規(guī)劃部門實(shí)際上無(wú)權(quán)對(duì)開發(fā)商行使否決權(quán)，同時(shí)，作為這些開發(fā)公司和規(guī)劃部門的共同上級(jí)——市、區(qū)政府，在規(guī)劃部門代表的“城市整體利益”和開發(fā)公司代表的“本市（區(qū)）經(jīng)濟(jì)利益”這兩者之間，往往首先關(guān)注的是后者，因此政府總是要求規(guī)劃部門最終做出妥協(xié)，結(jié)果大多數(shù)被批準(zhǔn)的危改項(xiàng)目都在用地性質(zhì)、高度、容積率等方面都有所突破。

2.一些項(xiàng)目的市政配套改造長(zhǎng)期難以落實(shí)

危改在市政改造上常常存在較多的“賴帳”現(xiàn)象。一方面，開發(fā)商在完成房地產(chǎn)開發(fā)后，往往以地價(jià)款中已包含市政設(shè)施建設(shè)費(fèi)用為由，不再愿意出資進(jìn)行市政配套設(shè)施的建設(shè)，特別是不愿進(jìn)行紅線外的代用征地的市政設(shè)施改造；而另一方面，市政部門認(rèn)為市政配套建設(shè)顯然將直接給危改開發(fā)商帶來(lái)豐厚利潤(rùn)，依據(jù)“誰(shuí)受益、誰(shuí)出資”的慣例，這部分改造費(fèi)用應(yīng)當(dāng)由開發(fā)商承擔(dān)。

五、遺產(chǎn)保護(hù)的無(wú)奈

1.對(duì)遺產(chǎn)保護(hù)缺少技術(shù)支持和管理監(jiān)督

在建筑遺產(chǎn)更新過程中，除少量建筑由于處于文物建筑保護(hù)的控制范圍內(nèi)，受政府監(jiān)管外，大多缺少規(guī)劃控制和建筑設(shè)計(jì)指導(dǎo)，由業(yè)主自行改造利用，完全取決于業(yè)主的喜好、素質(zhì)和修養(yǎng)，存在著偏重商業(yè)價(jià)值，隨意性大，有使用性破壞的可能。

2.直接破壞文物及其周邊環(huán)境的行為屢禁不止

舊城危改區(qū)內(nèi)常常散步著大量的文物古跡和古樹名木，在改造前本應(yīng)當(dāng)對(duì)它們仔細(xì)加以認(rèn)定，采用各種技術(shù)實(shí)施不同方式的嚴(yán)格保護(hù)，這是一項(xiàng)技術(shù)性很強(qiáng)的工作，也需要花費(fèi)一定的時(shí)間和資金。但一些開發(fā)商和施工單位為了趕工期和節(jié)省開支，往往采取簡(jiǎn)單粗暴的方式對(duì)待文物古跡，結(jié)果造成不可挽回的損失。

六、舊城保護(hù)與城市發(fā)展關(guān)系的反思

2006年末，廣州的城市化水平達(dá)到81.5%，據(jù)此判斷，目前廣州正處城市化進(jìn)程出現(xiàn)停滯或略有下降趨勢(shì)的階段，因此，當(dāng)前也正是進(jìn)行“中調(diào)”的大好時(shí)機(jī)。從廣州今天面臨的各種問題來(lái)看，建國(guó)以來(lái)直到80年代中期確定的“保留原有市中心為將來(lái)城市的中心”的城市空間發(fā)展模式不能妥善解決廣州面臨的發(fā)展壓力，不少珍貴文物古跡與歷史文化環(huán)境被擠占、破壞，而各種新的發(fā)展也已經(jīng)并且還在繼續(xù)受到這種模式的不同程度的制約。這實(shí)際上是造成所謂“保護(hù)與發(fā)展”矛盾的根本原因。因此，在強(qiáng)調(diào)舊城保護(hù)的今天，應(yīng)當(dāng)首先從戰(zhàn)略高度研究并適時(shí)調(diào)整廣州的城市空間發(fā)展規(guī)劃，同時(shí)積極加以落實(shí)。

1.城市紫線區(qū)域內(nèi)規(guī)劃的完善

我國(guó)現(xiàn)行指導(dǎo)歷史地區(qū)城市建設(shè)的歷史文化保護(hù)區(qū)規(guī)劃或歷史街區(qū)保護(hù)規(guī)劃，其規(guī)劃文本很少涉及規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定的內(nèi)容，通常僅對(duì)建筑高度提出控制要求。為協(xié)調(diào)這些特殊地區(qū)的保護(hù)與發(fā)展，制定更詳盡的修建性詳細(xì)規(guī)劃是必須的。

2.缺乏民主體制是市民利益受到損害的根源

在舊城改造中，被拆遷方雖然擁有原產(chǎn)權(quán)、社會(huì)結(jié)構(gòu)等地緣優(yōu)勢(shì)，但卻具有投資能力弱、政治地位低等先天不足。而另一方面，房地產(chǎn)開發(fā)商由于自身雄厚的資本以及對(duì)城市發(fā)展所起到的促進(jìn)作用，往往在舊城改造過程中處于強(qiáng)勢(shì)地位。而本應(yīng)扮演舊城改造利益雙方的公正人和協(xié)調(diào)人角色的政府，由于市場(chǎng)機(jī)制的運(yùn)作模式，不得不引入開發(fā)商進(jìn)行籌資和開發(fā)，在缺乏民眾和媒體監(jiān)督以及法制不健全的情況下，政府的天枰往往傾向了開發(fā)商一邊，市民成為舊城改造運(yùn)動(dòng)的最大受害者。

3.城市發(fā)展向舊城外疏解的可行性

現(xiàn)代城市，特別是大城市的發(fā)展為了避免或減弱單中心聚焦的惡果，不再局限于單一中心的城市形態(tài)，而是向多中心城市和城市群的方向發(fā)展。由于出現(xiàn)多中心，廣州可以有效地控制住目前這種低效率的舊城區(qū)圈層式質(zhì)密狀發(fā)展的態(tài)勢(shì)，減少占用耕地。

七、城市發(fā)展的方向

廣州從傳統(tǒng)的“云山珠水”的自然格局躍升成為具有“山、城、田、?！碧厣拇笊酱蠛８窬?，為建設(shè)生態(tài)安全的國(guó)際性區(qū)域中心城市提供了歷史性機(jī)遇。

1）城市空間發(fā)展策略

城市空間發(fā)展的基本取向?yàn)椋耗贤?、北?yōu)、東進(jìn)、西聯(lián)。

南拓：南部地區(qū)具有廣闊的發(fā)展空間，使之成為完善城市功能結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化區(qū)域中心城市地位的重要區(qū)域。

北優(yōu)：北部是廣州主要的水源涵養(yǎng)地和交通樞紐，應(yīng)優(yōu)化地區(qū)功能布局與空間結(jié)構(gòu)。

東進(jìn)：重整東翼產(chǎn)業(yè)組團(tuán)，利用港口條件，在東翼大組團(tuán)形成密集的產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶。

西聯(lián)：應(yīng)加強(qiáng)廣州同佛山等城市的聯(lián)系與協(xié)調(diào)發(fā)展，加強(qiáng)廣佛都市圈的建設(shè)，同時(shí)對(duì)西部舊城區(qū)進(jìn)行內(nèi)部結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整，保護(hù)歷史文化名城，促進(jìn)人口和產(chǎn)業(yè)的疏解。

2）城市舊城改建規(guī)劃

舊城改造遵循加強(qiáng)維護(hù)、合理利用、調(diào)整布局、逐步改善的原則，統(tǒng)一規(guī)劃，分期實(shí)施，加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施建設(shè)，優(yōu)化土地資源配置，提高城市綜合功能，并逐步改善居住和交通條件。

參考文獻(xiàn)：

王世福.試論當(dāng)前城市更新中的多元價(jià)值協(xié)調(diào)[A].中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)學(xué)術(shù)工作委員會(huì)主編.中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)術(shù)研究進(jìn)展年度報(bào)告2006[C].北京：建筑工業(yè)出版社，2006年：p156.