趙幼力

2008年金融危機(jī)以來，中國地方政府債務(wù)快速膨脹。審計(jì)署審計(jì)結(jié)果顯示，截至2010年底，全國省、市、縣三級地方政府性債務(wù)余額共計(jì)10.7萬億元，有51.15%是2008年及以前年度舉借和用于續(xù)建2008年以前開工項(xiàng)目的，2008年以來新增占到近 50%。其中，政府負(fù)有償還責(zé)任的6.7萬億元，占62.62%；負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的2.3萬億元，占21.8%；可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的1.67萬億元，占15.58%。作為地方政府融資的主要來源方，商業(yè)銀行在此過程中應(yīng)順勢而為，把握地方政府融資模式變遷的大勢，在防范地方政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，提前布局地方政府融資模式變遷催生的新業(yè)務(wù)。

地方政府現(xiàn)有融資模式的主要特征

地方政府債務(wù)多以地方政府融資平臺(tái)為載體

2010年底，全國省、市、縣三級政府設(shè)立融資平臺(tái)公司6576家，其中省級平臺(tái)只有165家，數(shù)量占比2.5%，市級平臺(tái)1648家，數(shù)量占比25%，省市兩級融資平臺(tái)債務(wù)占比高達(dá)72%，而數(shù)量占比72.4%的縣級平臺(tái)債務(wù)占比只有28%，顯示債務(wù)主要集中在規(guī)模較大的融資平臺(tái)中。融資平臺(tái)公司政府性債務(wù)余額為4.9 萬億元，占全國地方政府性債務(wù)余額的46.38%，是地方政府最大的舉債主體。

地方政府融資平臺(tái)是政府通過劃撥實(shí)物（如土地）、貨幣（財(cái)政資金）、無形資產(chǎn)（特許權(quán)）等形式，組建資產(chǎn)規(guī)模和現(xiàn)金流均可達(dá)到融資標(biāo)準(zhǔn)的公司， 必要時(shí)再輔之政府承諾函、財(cái)政補(bǔ)貼和設(shè)立政府償債基金作為還款保證。融資平臺(tái)往往資產(chǎn)規(guī)模龐大，內(nèi)部資本運(yùn)作能力較強(qiáng)，它的載體作用一方面體現(xiàn)在其銀行信用水平較高，從銀行獲得貸款較為便利，另一方面則可以通過資本市場發(fā)行城投債（“城投債券”是地方融資平臺(tái)為市政項(xiàng)目建設(shè)發(fā)行的債券），實(shí)現(xiàn)多渠道融資。

地方政府債務(wù)多以土地儲(chǔ)備作為抵押支持

近年來，隨著中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)和房地產(chǎn)市場的發(fā)展，土地價(jià)格急劇膨脹，正是這種持續(xù)走高的地價(jià)，極大地增加了土地抵押資產(chǎn)的價(jià)值和銀行信心， 為政府土地資本化和高額政府債務(wù)奠定了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。自從2004年土地出讓實(shí)行“招拍掛”制度以來，全國大多數(shù)城市已經(jīng)建立了土地儲(chǔ)備中心，由政府出面收購或征地，然后對征集到的土地進(jìn)行整理，使其達(dá)到開工條件，然后政府再通過土地市場將整理后的土地出讓，從中獲得收益。政府收儲(chǔ)這些土地的時(shí)候，只付很低的價(jià)格，轉(zhuǎn)手出讓土地的時(shí)候，就獲取幾十倍，甚至上百倍的利益。各地政府通過建立土地儲(chǔ)備制度、土地批租融資，實(shí)施政府擔(dān)保貸款等，不僅推動(dòng)了符合市場經(jīng)濟(jì)體制要求的土地要素市場的形成，更是通過“土地財(cái)政”獲取巨額土地出讓金收入，2006年至2011年，國家土地所有權(quán)有償出讓收入占財(cái)政收入的比重從4%上升到32%（見圖1）。在土地儲(chǔ)備制度基礎(chǔ)上形成的土地儲(chǔ)備基金（土地儲(chǔ)備基金是指城市政府將于土地儲(chǔ)備有關(guān)的收入集中而設(shè)立的專項(xiàng)資金，其特點(diǎn)是集合投資、分散風(fēng)險(xiǎn)、專家管理）為地方政府申請商業(yè)銀行貸款，包括土地使用權(quán)抵押貸款以及利用土地使用權(quán)發(fā)行城投債券和進(jìn)行信托融資提供了便利，大大提高了地方政府的投融資能力。

地方政府債務(wù)多以銀行信貸作為主要資金來源

2010年底，在10.7萬億元的全國地方政府性債務(wù)余額中，銀行貸款為8.5萬億元，占79.01%，國有商業(yè)銀行和政策性銀行是貸款的供給主力。2009年出現(xiàn)的一個(gè)顯著變化是，國有商業(yè)銀行和股份制商業(yè)銀行已快速超越以國家開發(fā)銀行為首的政策性銀行，成為地方融資平臺(tái)信貸膨脹過程中最為主要的資金提供者。從2009年新增地方融資平臺(tái)貸款占比狀況來看，國家開發(fā)銀行占比約為13.9%，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和中國進(jìn)出口銀行占比分別為4.9%和0.3%，“工農(nóng)中建”四大國有商業(yè)銀行合計(jì)占比約為40.8%，13家股份制商業(yè)銀行合計(jì)占比29.1%。

現(xiàn)有地方政府融資模式的弊端

隨著后危機(jī)時(shí)代經(jīng)濟(jì)政策和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行日趨常規(guī)化，中國地方政府融資平臺(tái)的潛在風(fēng)險(xiǎn)日漸顯現(xiàn)。從償債風(fēng)險(xiǎn)來看，我們認(rèn)為短期內(nèi)地方政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)基本可控，本輪地方政府債務(wù)問題以債務(wù)延期、經(jīng)濟(jì)溫和增長的方式化解的概率高，而以通脹失控、經(jīng)濟(jì)硬著陸和爆發(fā)債務(wù)危機(jī)方式終結(jié)的風(fēng)險(xiǎn)比較小。但即便如此，現(xiàn)行地方政府融資模式仍對宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行帶來長期的不利影響。

地方政府債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)基本可控

中國地方政府債務(wù)規(guī)模尚處于安全范圍內(nèi)。至2010年底，省、市、縣三級地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率，即負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額與地方政府綜合財(cái)力的比率為52.25%，加上地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)，債務(wù)率為70.45%，低于100%的國際警戒線。再看全口徑債務(wù)的情況，中國地方和中央政府性債務(wù)及對外債務(wù)共計(jì)約21萬億元，合計(jì)占當(dāng)年GDP的52.7%，也低于60%的國際警戒線。在這些數(shù)字背后，我們更要看到，地方政府性債務(wù)主要用于基礎(chǔ)設(shè)施等長期建設(shè)，對于地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、應(yīng)對亞洲金融危機(jī)和本輪國際金融危機(jī)都發(fā)揮了積極作用；與債務(wù)相對應(yīng)，也形成了大量的資產(chǎn)，其中許多是優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，有穩(wěn)定的現(xiàn)金流或預(yù)期收益。

從宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和財(cái)政收入增長看，中國地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)將會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長而逐年消化。隨著中國對地方政府融資平臺(tái)貸款進(jìn)行清理整頓，平臺(tái)貸款存量增速在逐漸下降。而與此同時(shí)，未來幾年，中國經(jīng)濟(jì)增速仍將位列全球前列，預(yù)計(jì)未來幾年GDP將運(yùn)行在7%以上，同期中國政府財(cái)政收入將穩(wěn)步增長、償債能力并得到持續(xù)提升（2006～2011年，中國政府財(cái)政收入年均增速22%，財(cái)政收入占GDP比重由17.9%升至22%）。在兩相一正一負(fù)的較量中，中國地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)將會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長而逐年消化。

還要看到，為避免財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)相互傳遞，中國政府已經(jīng)并正在持續(xù)通過系統(tǒng)而富有成效的舉措來防范化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。短期措施包括允許商業(yè)銀行對部分種類包括保障房建設(shè)、土地儲(chǔ)備中心貸款、公路建設(shè)貸款以及完成60%以上的平臺(tái)項(xiàng)目等進(jìn)行適當(dāng)展期來緩解地方政府的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。2011年地方融資平臺(tái)的確發(fā)生過幾起疑似違約事件，由于債務(wù)違約是平臺(tái)貸款相關(guān)參與方都不愿接受的結(jié)果，這些事件最終在地方政府的積極干預(yù)下，在不同程度上以各種方式獲得了債務(wù)展期，這些平臺(tái)貸款并未演變成壞賬。

現(xiàn)有地方政府融資模式的弊端

使得地方債務(wù)隱形化。盡管地方政府融資平臺(tái)具有形式上的獨(dú)立性，但其最終信用主體仍是地方政府。地方政府通過直接或間接的擔(dān)保措施利用地方融資平臺(tái)公司進(jìn)行融資，而不是以自身的名義直接進(jìn)行借貸，從地方政府資產(chǎn)負(fù)債表的角度來看，實(shí)際上是把原先的常規(guī)負(fù)債項(xiàng)目轉(zhuǎn)變?yōu)楸硗馊谫Y業(yè)務(wù)；換言之，原先的常規(guī)負(fù)債項(xiàng)目通過融資平臺(tái)這個(gè)中間環(huán)節(jié)之后已經(jīng)變成了地方政府的或有負(fù)債。通過這樣一種變通處理之后，地方政府債務(wù)實(shí)際上就從賬面上被隱匿了，再經(jīng)過地方融資平臺(tái)之間的交叉擔(dān)保等一系列看似市場化的運(yùn)作之后，地方政府的或有債務(wù)很多時(shí)候就不會(huì)被外界所關(guān)注。所以，地方政府通過組建融資平臺(tái)繞開有關(guān)融資的法律和制度障礙的過程，同時(shí)也是一個(gè)地方政府債務(wù)隱形化的過程，這不僅容易造成地方政府過度舉債，更使得金融機(jī)構(gòu)和監(jiān)管部門很難對債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效監(jiān)控，也就談不上對可能引發(fā)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)警。

通脹壓力長期驅(qū)之不散。近年來，中國的貨幣供給主要有兩個(gè)的來源：一是央行直接掌控的基礎(chǔ)貨幣發(fā)行。近年來，央行一直用基礎(chǔ)貨幣發(fā)行為人民幣匯率穩(wěn)定的政策目標(biāo)服務(wù)。二是商業(yè)銀行和其他金融機(jī)構(gòu)的貨幣創(chuàng)造。央行以基礎(chǔ)貨幣向商業(yè)銀行大手購匯，構(gòu)成近年中國貨幣之水的源泉，政府主導(dǎo)的供地融資，則放大了注入金融體系的貨幣流量。地方政府通過各種方式控制土地、礦產(chǎn)等要素價(jià)格，控制稅收、收費(fèi)、準(zhǔn)入等對經(jīng)濟(jì)和金融活動(dòng)有著絕對影響力的多種要素，掌握著這些被銀行視為最值得信賴的抵押物，并搭建融資載體地方政府融資平臺(tái)，事實(shí)上也就掌握了貨幣的創(chuàng)造權(quán)。2009年，在政府4萬億元刺激計(jì)劃帶動(dòng)下，各商業(yè)銀行信貸急速膨脹，基礎(chǔ)貨幣增速是14.1%，而廣義貨幣增速是27.7%，可見2009年中國貨幣創(chuàng)造的主動(dòng)力是政府主導(dǎo)下的商業(yè)銀行貨幣創(chuàng)造。2010年和2011年，中國M2/GDP持續(xù)保持在1.8倍的全球最高水平上，這是中國通脹壓力不時(shí)相伴的貨幣基礎(chǔ)。

制約中央政府的宏觀調(diào)控政策效果。當(dāng)前的融資模式對中央政府調(diào)控房地產(chǎn)市場、鼓勵(lì)民間投資以及發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)的政策導(dǎo)向都形成一定的掣肘。首先，隨著房地產(chǎn)調(diào)控已步入深水區(qū)，地方財(cái)政一向依賴的土地出讓金收入出現(xiàn)“縮水”現(xiàn)象。2012年上半年地方政府性基金本級收入同比減少4142億元，下降23.3%，主要是因?yàn)閲型恋厥褂脵?quán)出讓收入同比大幅減少4342億元，下降27.5%。迫于財(cái)政壓力，地方政府屢屢以“穩(wěn)增長”為名擬放松房地產(chǎn)市場調(diào)控政策。2011年下半年以來，105個(gè)監(jiān)測城市中，北京等33個(gè)城市分別從不同角度出臺(tái)樓市微調(diào)政策，政策微調(diào)內(nèi)容涉及公積金貸款額度、土地出讓、普通住宅標(biāo)準(zhǔn)、稅費(fèi)優(yōu)惠以及購房補(bǔ)貼等。雖然住建部、發(fā)改委、央行、證監(jiān)會(huì)等相關(guān)部門先后表態(tài)，重申堅(jiān)持房地產(chǎn)調(diào)控不動(dòng)搖，但地方政府的政策微調(diào)仍加大房地產(chǎn)市場的調(diào)控壓力。其次，近年來，國家出臺(tái)很多促進(jìn)民間投資健康發(fā)展的辦法，鼓勵(lì)民間資本投資地方政府項(xiàng)目。然而，地方政府融資平臺(tái)的運(yùn)作不可避免地參與了一些營利性投資項(xiàng)目，憑借政府的權(quán)利獲取壟斷性利潤，存在與民爭利的傾向。政府融資平臺(tái)的擴(kuò)張必然對民間投資產(chǎn)生明顯的擠出效應(yīng)。最后，在2009年應(yīng)對國際金融危機(jī)沖擊的背景下，中央制定了十大產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃，以期在強(qiáng)力拉動(dòng)中國經(jīng)濟(jì)增長的同時(shí)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。而一些地方政府在規(guī)劃范圍之外自行融資建設(shè)的項(xiàng)目卻往往是導(dǎo)致“兩高一資”產(chǎn)業(yè)持續(xù)維持甚至死灰復(fù)燃的主要原因。

地方政府融資模式的變遷路徑和實(shí)際進(jìn)展

本文通過對地方政府融資模式的分析表明，當(dāng)前地方債務(wù)激增的根本原因在收入方是由于地方財(cái)力不足，預(yù)算法限制發(fā)債等因素，在支出方則是因?yàn)檎诔擎?zhèn)化進(jìn)程中發(fā)揮主導(dǎo)作用，地方公共資本投資預(yù)算失控、基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)投資過度等問題所致。所以徹底改變當(dāng)前以地方政府融資平臺(tái)為主體、以土地儲(chǔ)備作為主要抵押支持、以銀行信貸作為主要資金來源的地方政府融資模式，關(guān)鍵是促進(jìn)地方政府職能的根本性轉(zhuǎn)變，推進(jìn)各級地方政府財(cái)政預(yù)算及其執(zhí)行情況的透明化；加快建立以房產(chǎn)稅、資源稅為主的地方主體稅種，明晰地方政府的責(zé)、權(quán)和利；允許地方政府陽光舉債，構(gòu)建以市政債券市場為基礎(chǔ)的多元化地方政府公共資本融資模式，促進(jìn)地方債務(wù)的顯性化和透明化。

地方政府融資模式的變遷方向

轉(zhuǎn)變政府職能，改變對官員政績考核的“唯GDP論”，使地方政府由“經(jīng)濟(jì)增長型”政府轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮卜?wù)型”政府。按照市場經(jīng)濟(jì)的“公共財(cái)政”原則，收縮財(cái)政的生產(chǎn)建設(shè)性領(lǐng)域，集中財(cái)力和精力，搞好醫(yī)療、教育、住房、養(yǎng)老等民生建設(shè)項(xiàng)目，并促進(jìn)公平分配、維護(hù)宏觀經(jīng)濟(jì)及社會(huì)穩(wěn)定、保證政權(quán)建設(shè)及國家安全等。與此同時(shí)，實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政支出決策的民主化和法制化，強(qiáng)化公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的資本預(yù)算約束，防止地方政府過度投資。

完善法律法規(guī)，認(rèn)可地方政府發(fā)行債券的合法性，大力發(fā)展市政債券市場。對現(xiàn)行預(yù)算法進(jìn)行修訂， 將政府舉債寫入我國憲法， 而不是將其作為一種權(quán)宜之計(jì)。構(gòu)建以市政債券市場為基礎(chǔ)的地方政府公共資本融資模式，對于具有穩(wěn)定經(jīng)營性收入的公益性項(xiàng)目，允許相關(guān)的經(jīng)營機(jī)構(gòu)通過發(fā)行市政收益?zhèn)M(jìn)行融資，并以發(fā)債項(xiàng)目未來收益作為償債資金來源。將城投債券進(jìn)一步規(guī)范發(fā)展為市政債券，此前發(fā)行的城投債券今后可考慮轉(zhuǎn)換為此類收益?zhèn)?。對于主要依靠?cái)政性資金償還債務(wù)的公益性項(xiàng)目，應(yīng)該允許地方政府發(fā)行一般責(zé)任債券進(jìn)行融資，并以地方財(cái)政收入作為償債資金的來源。通過對市政債券信用狀況進(jìn)行連續(xù)評級以及對地區(qū)金融生態(tài)環(huán)境和地方政府信用狀況的外部評價(jià)，利用投資者“以腳投票”的市場壓力強(qiáng)化對地方政府的債務(wù)約束。

深化財(cái)稅體制改革，研究賦予地方適當(dāng)?shù)亩愓芾頇?quán)，培育地方支柱財(cái)源， 盡可能增加地方本級收入。目前營業(yè)稅在地方財(cái)政收入中占據(jù)重要位置，但正在推進(jìn)的營業(yè)稅改增值稅試點(diǎn)最終會(huì)導(dǎo)致營業(yè)稅的取消，在這種形勢下，從降低間接稅比重、推進(jìn)增值稅擴(kuò)圍改革的需求來看，房產(chǎn)稅改革的必要性更加突出。對我國來說，房產(chǎn)稅改革能夠?yàn)榈胤秸峁┓€(wěn)定、大宗的地方稅種，使地方稅體系建設(shè)得到重大推進(jìn)，這將對推進(jìn)地方政府職能轉(zhuǎn)變，改變地方政府對土地財(cái)政的過度依賴都具有重要意義。

地方政府融資模式的變遷進(jìn)展

政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)〉昧朔e極進(jìn)展，但進(jìn)一步改革任重道遠(yuǎn)。改革開放以來，隨著經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域改革的不斷深入，政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)〉昧朔e極進(jìn)展，政府對微觀經(jīng)濟(jì)的干預(yù)減少。黨的十八大報(bào)告進(jìn)一步提出，要“推動(dòng)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義轉(zhuǎn)變”。但是，與其他方面的改革相比，政府進(jìn)一步改革的難度更大，復(fù)雜性更強(qiáng)。首先，難在權(quán)力格局的打破，存在著“不愿轉(zhuǎn)”的問題。轉(zhuǎn)變政府職能，意味著要打破原來的權(quán)力格局，而隱藏在權(quán)力格局背后的是利益格局，因此，轉(zhuǎn)變政府職能必然要觸動(dòng)一些政府管理部門及其公職人員的權(quán)力和利益。其次，難在各項(xiàng)改革的配套，存在著“不能轉(zhuǎn)”的問題。轉(zhuǎn)變政府職能，需要有相應(yīng)的承接主體來承接政府轉(zhuǎn)移出的相關(guān)職能，特別是需要地方政府考核體系的改革、事業(yè)單位改革、社會(huì)組織管理體制改革等各項(xiàng)配套改革能夠及時(shí)跟上。所以中國進(jìn)一步推進(jìn)“建設(shè)型”政府向“服務(wù)型”政府的轉(zhuǎn)變?nèi)沃氐肋h(yuǎn)。

地方政府發(fā)債在實(shí)踐中不斷推進(jìn)，但在立法上仍無明顯進(jìn)展。近年來，地方政府財(cái)政壓力日益增大，在遭遇金融危機(jī)時(shí)表現(xiàn)更為突出，中央政府在探索地方政府發(fā)債問題上進(jìn)行了諸多嘗試。1998年，為應(yīng)對亞洲金融危機(jī)影響，我國首次通過發(fā)行長期建設(shè)國債并轉(zhuǎn)貸給地方的方式，增加地方政府財(cái)力。2009年，為應(yīng)對國際金融危機(jī)，我國在現(xiàn)行預(yù)算法基礎(chǔ)上有所突破，通過中央財(cái)政代發(fā)地方政府債券的形式，發(fā)行2000億元地方債，并將其納入地方預(yù)算構(gòu)成地方債務(wù)。2012年中央代發(fā)地方債額度增加至2500億元。2011年10月，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，上海市、浙江省、廣東省、深圳市開展了地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)，這一試點(diǎn)為地方債的發(fā)行提供了財(cái)政部代發(fā)之外的另一種方式。試點(diǎn)省市發(fā)行的債券利率普遍較低，均低于同期的國債利率，但認(rèn)購倍數(shù)卻很高，部分省市的認(rèn)購倍數(shù)甚至超過6倍。這說明公眾對這些地方政府的信用以及還款能力的認(rèn)可。

從實(shí)踐方面的進(jìn)展來看，地方自行發(fā)債試點(diǎn)較中央代發(fā)地方政府債已取得明顯進(jìn)步，但與地方自主發(fā)債仍有一定的距離。中央“代發(fā)”地方債券軟化了地方政府的債務(wù)約束，可能會(huì)導(dǎo)致地方政府出現(xiàn)超額申報(bào)舉債數(shù)額的傾向，誘發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)。另外，對于不同償還能力、不同治理水平的地方政府，中央“代發(fā)”債券在發(fā)行方式、條件等方面沒有區(qū)別，也沒有明確地方財(cái)政的信息披露責(zé)任，既無法向投資者揭示風(fēng)險(xiǎn)差異，也無法發(fā)揮市場機(jī)制和社會(huì)監(jiān)督的作用。因此，允許地方政府自行發(fā)行市政債是更好的解決途徑。自行發(fā)債是指試點(diǎn)?。ㄖ陛犑校┰趪鴦?wù)院批準(zhǔn)的發(fā)債規(guī)模限額內(nèi)，自行組織發(fā)行本?。ㄖ陛犑校┱畟陌l(fā)債機(jī)制，由財(cái)政部代辦還本付息。試點(diǎn)?。ㄖ陛犑校┙攤Ｕ蠙C(jī)制，在規(guī)定時(shí)間將財(cái)政部代辦債券還本付息資金足額繳入中央財(cái)政專戶。但與“自主發(fā)債”相比，“自行發(fā)債”仍是一種過渡方式，“自主發(fā)債”應(yīng)該包括發(fā)債規(guī)模自主、項(xiàng)目自主、發(fā)債用途自定、償債全部自負(fù)，只有實(shí)現(xiàn)“自主發(fā)債”，才能構(gòu)建完整、規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制。

從立法方面的進(jìn)展看，預(yù)算法修正案草案二審稿對地方政府債務(wù)問題恢復(fù)現(xiàn)行預(yù)算法規(guī)定，地方自行發(fā)債的“閘門”再次關(guān)閉。2011年12月提交全國人大常委會(huì)初審的《預(yù)算法》修訂案草案一審稿曾一度賦予地方政府舉債權(quán)，提出地方政府債務(wù)實(shí)行“限額管理”規(guī)定：“根據(jù)法律規(guī)定或者經(jīng)國務(wù)院同意，省、自治區(qū)、直轄市政府可以舉借一定額度用于特定支出的國內(nèi)債務(wù)，列入本級預(yù)算，報(bào)本級人民代表大會(huì)批準(zhǔn)。舉借的債務(wù)應(yīng)當(dāng)有穩(wěn)定的償還債務(wù)資金來源”。然而，2012年6月26日提交十一屆全國人大常委會(huì)第27次會(huì)議審議的預(yù)算法修正案草案二審稿擬恢復(fù)現(xiàn)行預(yù)算法關(guān)于地方政府不得自行發(fā)放政府債券的規(guī)定， 刪除了一審稿中擬對地方政府債務(wù)實(shí)行“限額管理”的規(guī)定，重申“除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”。在歐債危機(jī)持續(xù)蔓延，全球經(jīng)濟(jì)前景依然不明朗的情況下，此舉傳遞出我國將從嚴(yán)規(guī)范地方債務(wù)、防范金融風(fēng)險(xiǎn)的重要信號(hào)。

資源稅和房產(chǎn)稅改革逐步推進(jìn)，但替代土地出讓金成為地方政府的支柱財(cái)源尚有待時(shí)日。2010年6月1日起，我國在新疆率先開展資源稅改革，改革的主要內(nèi)容為原油、天然氣資源稅實(shí)行從價(jià)計(jì)征，稅率為5%。2010年12月1日，原油、天然氣資源稅從價(jià)計(jì)征改革被推廣到12個(gè)西部省份。2011年11月1日，修改后的資源稅暫行條例開始施行。此次國務(wù)院修改資源稅暫行條例的重點(diǎn)內(nèi)容是增加從價(jià)定率的資源稅計(jì)征辦法，規(guī)定對原油、天然氣從價(jià)定率計(jì)征資源稅，這標(biāo)志著資源稅改革在全國范圍內(nèi)推開。受益于資源稅改革的逐步推開，全國資源稅收入較快增長，2011年，全國資源稅收入599億元，增長43.4%，其中，西部地區(qū)增長69.3%。2012年前三季度，全國資源稅收入繼續(xù)保持大幅增長態(tài)勢，實(shí)現(xiàn)715億元，同比增長60.3%。下一步，我國將在部分省份開展煤炭資源稅從價(jià)計(jì)征改革試點(diǎn)，未來還可能把從價(jià)計(jì)征的征收辦法推廣至其他資源類產(chǎn)品稅目，水資源等資源類產(chǎn)品都可能被納入資源稅的征收范圍。資源稅是地方稅種，一旦開征，將顯著提高資源類企業(yè)所在地的財(cái)政收入，所以資源稅改革將有利于地方政府培育主體稅種，為財(cái)政提供可靠保證。

綜上所述，金融危機(jī)爆發(fā)以來，我國在轉(zhuǎn)變政府職能，夯實(shí)地方稅務(wù)基礎(chǔ)，探索發(fā)行地方政府債券等方面均進(jìn)行了有益的嘗試，并取得了積極的進(jìn)步。而且這一系列改革不會(huì)再走回頭路，已經(jīng)成為未來的發(fā)展趨勢，并在合適的時(shí)機(jī)下繼續(xù)向前推進(jìn)。但是， 從實(shí)際的進(jìn)展情況看， 徹底轉(zhuǎn)變地方政府職能，要求政府從經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域完全退出，減少政府在公共建設(shè)領(lǐng)域的開支還面臨較大阻力；發(fā)行地方政府債券對地方政府的財(cái)政管理能力提出較高要求， 預(yù)算法草案的再次修改使市政債短期內(nèi)難有實(shí)質(zhì)性突破；試圖用房產(chǎn)稅取代土地出讓金成為地方財(cái)政支柱，還有待于房產(chǎn)稅的試點(diǎn)在全國范圍內(nèi)鋪開，并將征收范圍擴(kuò)展到所有的存量房。所以近兩年內(nèi)，尤其是在當(dāng)前“穩(wěn)增長”的大背景下，地方政府融資模式出現(xiàn)明顯變化的可能性較低，投融資平臺(tái)仍將是地方政府籌資的主要載體，銀行信貸也還是地方政府的主要資金來源方。

商業(yè)銀行的應(yīng)對措施

根據(jù)以上的分析，我們認(rèn)為地方政府的償債風(fēng)險(xiǎn)短期內(nèi)無虞，地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中仍將發(fā)揮主導(dǎo)作用，地方政府融資平臺(tái)對于地方政府的融資仍然具有存在的必要。所以下一階段，商業(yè)銀行應(yīng)順勢而為，既要積極穩(wěn)妥化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，又要保證國家批準(zhǔn)的重點(diǎn)在建項(xiàng)目資金需求，同時(shí)在試點(diǎn)地區(qū)積極介入地方債的發(fā)行承銷工作，維護(hù)與地方政府的長期良好合作關(guān)系。

既要注意控制舉債規(guī)模，又不能簡單“踩剎車”。考慮到地方政府融資平臺(tái)的復(fù)雜性和合理性，如果一味取消對其貸款，可能導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)的提前、加速暴露。所以商業(yè)銀行對于地方政府融資平臺(tái)的貸款必須在盡快全面、徹底摸清的前提下，做到區(qū)別對待，實(shí)現(xiàn)有保有壓。

嚴(yán)格規(guī)范信貸管理，切實(shí)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和風(fēng)險(xiǎn)管理。對現(xiàn)金流不足的平臺(tái)貸款積極督導(dǎo)當(dāng)?shù)卣ㄟ^注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)和規(guī)費(fèi)收入，吸納優(yōu)質(zhì)企業(yè)股權(quán)等方式，有效提高融資平臺(tái)現(xiàn)金流水平和覆蓋分類。對平臺(tái)貸款合同中的貸款期限、還款方式進(jìn)行全面規(guī)范補(bǔ)正，對能夠依靠自身現(xiàn)金流還貸的平臺(tái)，根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度及未來現(xiàn)金流情況合理安排貸款期限。

銀行支持地方政府城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的派生業(yè)務(wù)較多。商業(yè)銀行除了提供貸款支持外，還要提前布局地方政府債券承銷業(yè)務(wù)，積極提供結(jié)算、政府資金存放歸集、現(xiàn)金管理等全方位金融產(chǎn)品與服務(wù)，提高對政府業(yè)務(wù)的綜合收益。

增強(qiáng)銀行間的信息溝通，積極開展銀團(tuán)貸款。地方政府融資平臺(tái)融資的金額一般都比較大，積極采用銀團(tuán)貸款方式，可降低單家銀行的貸款額度，避免貸款集中度風(fēng)險(xiǎn)。與此同時(shí)，建立銀行間溝通、交流與協(xié)作機(jī)制，了解地方政府融資平臺(tái)跨銀行的資金流向，實(shí)現(xiàn)對政府融資平臺(tái)授信額度的控制，避免多頭舉債和過度融資的問題。對出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)苗頭的，應(yīng)及早組織貸款人俱樂部，推動(dòng)集體維權(quán)。

（作者單位：中國工商銀行城市金融研究所）