王卓甫，楊志勇，丁繼勇，王道冠

(河海大學(xué)工程管理研究所，江蘇 南京 211100)

為解決北方水資源嚴重短缺問題，經(jīng)近半個世紀探索和論證，南水北調(diào)工程于2002年底開工，目前正在加緊建設(shè)。據(jù)預(yù)計，南水北調(diào)東、中線工程將于2013—2014年間先后建成通水。海河流域作為主要受水區(qū)，南水北調(diào)后，不僅可增加近20%的水源，緩解嚴重缺水的困局，而且將打破水資源配置和調(diào)度格局，為水資源合理配置和高效利用創(chuàng)造條件。

但是不論海河流域的本地水資源，還是南調(diào)水，在時空上均具有不確定性;與此同時，不論什么類型的用水戶，對水資源的需求也都是變化的。為保障海河流域本地水資源和南調(diào)水的高效利用，客觀上需要對海河流域水資源實行科學(xué)配置和合理調(diào)度。

在我國，傳統(tǒng)上通常采用計劃方式配置和調(diào)度水資源，其暴露出一些問題，如遏制水資源浪費的成效不大、水資源優(yōu)化利用績效不明顯等。現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)認為，市場是資源配置的有效途徑。對水資源這種特殊資源，既要采用計劃配置和計劃調(diào)度方式以保證民生和經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展，也要采用市場配置和市場調(diào)度方式以實現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置和高效利用。顯然，這對與水資源計劃配置和計劃調(diào)度方式相適應(yīng)的傳統(tǒng)管理體制提出了挑戰(zhàn)，迫切需要探索與計劃調(diào)度和市場調(diào)度結(jié)合的調(diào)度方式相適應(yīng)的調(diào)度管理體制。

雷玉桃［1］在分析美國、意大利和澳大利亞等國家水資源管理體制后指出，各國的水管理體制之間存在很大差異，但總的來說，水資源管理已從各自為政的行政區(qū)域管理向尊重水資源自然特性的流域管理發(fā)展。張曉宇等［2］提出了通過倡導(dǎo)新的生態(tài)經(jīng)濟管理思想，建立國家統(tǒng)一的水資源管理體系，以市場為導(dǎo)向進行水資源管理，建設(shè)節(jié)水型社會和采用先進技術(shù)等解決問題的辦法。王毅［3］指出，傳統(tǒng)的流域管理體制不能適應(yīng)流域性問題的變化趨勢，并由此提出了中國流域綜合管理的原則、愿景，以及實施流域綜合管理體制改革路線圖的政策建議。袁文潔等［4］在總結(jié)國外流域水資源管理經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，提出了流域綜合管理的建議。陳菁［5］提出了適合我國國情的綜合性流域管理模式，構(gòu)建了“三位異體(決策、執(zhí)行、監(jiān)督)”的綜合性流域機構(gòu)。胡慶和等［6］認為，水資源管理模式的發(fā)展趨勢是水資源一體化管理。楊向輝等［7］構(gòu)建了我國三級水市場的框架，并探討了各級水市場的交易主體、客體和定價等運作模式以及水權(quán)交易模式。陳志松等［8］研究了水市場的生命周期，并提出了基于水市場生命周期的水資源管理模式的演化矩陣，分析了模式間的演化過程以及各個模式下公司的戰(zhàn)略演進。張郁［9］在簡要介紹美國加州“水銀行”的水權(quán)交易模式的基礎(chǔ)上，提出了借鑒現(xiàn)代銀行業(yè)的運行機制。曹雪［10］的研究提出建立南水北調(diào)中線水權(quán)交易制度，使得在政府的監(jiān)督管理下，通過市場使水資源效益達到最大化，并以此對節(jié)水產(chǎn)生激勵。潘聞聞［11］分析了水銀行制度下水權(quán)交易的主體、市場和定價機制，力圖構(gòu)建符合國情的水銀行制度。上述有關(guān)水資源管理體制的研究成果在不斷發(fā)展，但難以完全移植到水資源調(diào)度體制設(shè)計中。

在國內(nèi)，水資源調(diào)度管理實踐多發(fā)生在黃河流域，孫廣生等［12］在總結(jié)黃河水資源統(tǒng)一調(diào)度管理實踐后指出，應(yīng)進一步建立和完善不同層次的民主管理和協(xié)商機制，提高黃河水資源管理的公眾參與程度和管理決策的科學(xué)性、民主性。此外，謝艷玲等［13］總結(jié)了葉爾羌河流域水資源調(diào)度管理經(jīng)驗，提出了改進和完善葉爾羌河流域水資源統(tǒng)一調(diào)度工作的建議和措施。但是文獻［12-13］的成果局限于計劃調(diào)度管理，而同時考慮市場的調(diào)度管理未見報道。

本文擬在現(xiàn)有相關(guān)研究成果的基礎(chǔ)上，深入探討南水北調(diào)后海河流域水資源調(diào)度及其管理的特點、規(guī)律，進而分析構(gòu)建南水北調(diào)后海河流域水資源調(diào)度管理體制。

1 南水北調(diào)后海河流域水資源調(diào)度系統(tǒng)分析

1.1 海河流域現(xiàn)行水資源調(diào)度系統(tǒng)及其局限性

海河流域現(xiàn)行水資源調(diào)度系統(tǒng)主要包括流域范圍和省級地方范圍水資源調(diào)度2個層面。

a.流域范圍水資源調(diào)度。包括:①引黃濟津、引黃濟冀，以及中央所屬水庫向其供水范圍區(qū)域內(nèi)供水的調(diào)度，如潘家口水庫向天津、河北唐山等的供水調(diào)度。這種調(diào)度純粹是按計劃的調(diào)度，一般根據(jù)傳統(tǒng)的供水計劃和供水價格，在供、需雙方協(xié)商的基礎(chǔ)上，報流域機構(gòu)備案，然后實施調(diào)度。②某省所屬水庫向其他省市供水的調(diào)度，如河北省向北京市供水的調(diào)度。這種調(diào)度屬市場調(diào)度，一般在海河水利委員會(以下簡稱海委)的協(xié)調(diào)下，經(jīng)供、需雙方多次協(xié)商，最終確定供水計劃和供水價格。

b.省級地方范圍水資源調(diào)度。主要是省屬水庫向其供水范圍區(qū)域內(nèi)供水的調(diào)度，這一般由省級水行政主管部門負責(zé)管理。

海河流域現(xiàn)行水資源調(diào)度存在較多的局限性，主要可歸納為如下2個方面:

a.調(diào)度范圍的局限性?，F(xiàn)行水資源調(diào)度系統(tǒng)下，僅當(dāng)存在供水渠(河)系統(tǒng)時，才能向到達范圍供水，而目前與海河流域水庫配套的渠(河)系十分有限。因此，目前的調(diào)水僅限于水資源周邊的部分區(qū)域。

b.調(diào)度管理的局限性。當(dāng)歷史上國家相關(guān)部門對供水計劃和供水價格有相關(guān)規(guī)定時，水資源調(diào)度管理一般較為順利;但歷史上不存在與供水/調(diào)度計劃相對應(yīng)的相關(guān)規(guī)定時，臨時調(diào)度協(xié)調(diào)比較困難。關(guān)鍵原因在于，在海河流域與水資源市場調(diào)度相適應(yīng)的管理體制和機制還沒有建立。

1.2 南水北調(diào)工程對海河流域水資源配置的影響

按照《南水北調(diào)總體規(guī)劃》，南水北調(diào)東、中線兩項工程通水后，2020水平年年平均可供海河流域的水量為79.22億m3，約占全流域現(xiàn)狀供水量的20%。顯然，南水北調(diào)工程對改善海河流域供水條件具有重要影響。

南水北調(diào)東、中線工程建成后，在海河流域形成了覆蓋河北、天津、北京等省市大部分市縣的龐大的供水系統(tǒng)，為水資源優(yōu)化配置、高效利用提供了調(diào)度平臺。

2 南水北調(diào)后海河流域水資源調(diào)度要素分析

水資源調(diào)度要素包括:調(diào)度客體、調(diào)度平臺、調(diào)度主體和調(diào)度管理。

2.1 調(diào)度客體

水資源調(diào)度的客體就是水資源，其具有獨特的特性和價值屬性。水資源的一般特性表現(xiàn)為:不可替代性、可再生性、隨機性和稀缺性等。

水資源的開發(fā)利用，具有經(jīng)濟、社會特性，在市場經(jīng)濟環(huán)境下，作為商品的水，除了其一般特性外，還有:水資源開發(fā)的整體性和利用的多功能性、供水的多源性和區(qū)域性、水市場的壟斷性、水商品的公共和非公共的兩面性等。

顯然，水資源的這種不可替代性和稀缺性，要求保證人人應(yīng)有一份生存和發(fā)展必需的水，即保障民生和經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展;水商品的這種公共和非公共的兩面屬性，要求水資源在開發(fā)利用過程中，既要實行政府主導(dǎo)下的計劃調(diào)度，也要充分發(fā)揮市場機制下的市場調(diào)度作用。

2.2 調(diào)度平臺

南水北調(diào)后，海河流域調(diào)度的主要平臺包括南水北調(diào)工程和海河流域現(xiàn)有的調(diào)度系統(tǒng)。

南水北調(diào)工程目前包括東、中兩條線，是緩解我國北方地區(qū)水資源緊缺矛盾的重大戰(zhàn)略性工程，具體目標包括:提高工程沿線地區(qū)的供水能力，保障經(jīng)濟社會發(fā)展對水資源的需求;逐步改善受水區(qū)的生態(tài)環(huán)境，促進經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展;南水北調(diào)工程屬于既有經(jīng)營屬性又有公益性特征的工程，即所謂“準公益”性工程;南水北調(diào)工程有明確的經(jīng)營主體。

海河流域現(xiàn)有的調(diào)度系統(tǒng)包括:引黃(河水)系統(tǒng)、中央所屬水庫的供水系統(tǒng)、省級所屬水庫供水系統(tǒng)。

顯然，南水北調(diào)后，海河流域水資源調(diào)度分流域級和省級2個層面。同樣，水資源交易也只能在這2個層面上進行。

2.3 調(diào)度主體

在市場經(jīng)濟環(huán)境下，原本沒有商品屬性的水資源，被人為地分配了，即初始分配，相應(yīng)的調(diào)度一般表現(xiàn)為按初始分配的計劃進行調(diào)度，稱計劃調(diào)度。初始分配后的水資源有了明確的所有權(quán)人，并表現(xiàn)出商品的屬性。因此，水資源被初始分配后的調(diào)度就有了市場屬性，并可稱為市場調(diào)度。顯然，與水資源初始調(diào)度相對應(yīng)的計劃調(diào)度，本質(zhì)上是政府與用水戶間的水資源出讓交易。水資源的市場調(diào)度本質(zhì)上是不同主體間的水資源轉(zhuǎn)讓交易。

a.計劃調(diào)度主體，即水資源出讓交易主體，包括水資源出讓方(政府)和水資源受讓方。目前我國規(guī)定，政府出讓水資源，直接向終端用戶收取水資源費，而與水資源交易中間方無關(guān)。這與計劃和市場相結(jié)合的調(diào)度方式就有一定的不適應(yīng)性。

b.市場調(diào)度主體，即水資源的轉(zhuǎn)讓交易主體，包括水資源轉(zhuǎn)讓交易的供需雙方。對流域?qū)用娴氖袌稣{(diào)度，主體可能是省級供水集團、中央級供水企業(yè)、南水北調(diào)供水公司等;對省級層面的市場調(diào)度，主體可能是市縣供水公司、省級供水集團等。

2.4 調(diào)度管理

2.4.1 南水北調(diào)后海河流域水資源調(diào)度特點

從管理角度，可將南水北調(diào)后海河流域水資源調(diào)度特點歸納為:

a.水資源調(diào)度系統(tǒng)要求的穩(wěn)定性和用水需求的不確定性。南水北調(diào)工程，特別是中線工程沒有調(diào)節(jié)庫容，運行過程要求輸水量相對穩(wěn)定;而水源地的來水、用水戶的需水均受氣象等因素的影響，存在較大的不確定性。這就要求在調(diào)度過程中有準確的信息支持，制訂詳細的調(diào)度計劃和調(diào)度過程的實時控制，以確保調(diào)/供水系統(tǒng)的安全和效率。

b.調(diào)度主體間的利益沖突。不論是流域?qū)用孢€是省級層面，由于來水量和需水量的不確定和不可控性，受水區(qū)枯水年各方爭水，豐水年各方棄水(不需南水)的現(xiàn)象不可避免，各方利益沖突不可回避。在這種情況下，計劃調(diào)度要求嚴格執(zhí)行，市場調(diào)度也要充分考慮交易雙方的利益，調(diào)度主體的上一級政府管理部門要在其中積極發(fā)揮協(xié)調(diào)作用。

c.當(dāng)?shù)厮褂玫膰栏窨刂啤Ｄ壳暗暮：恿饔?，在地表水不足的地區(qū)就采用地下水，因此造成河北滄州、衡水等地的地下水嚴重超采。南水北調(diào)后，使用地下水和外調(diào)水在成本上還有較大的差異，這要求當(dāng)?shù)卣畤栏窨刂剖褂玫叵滤?，科學(xué)合理用好外調(diào)水。

2.4.2 南水北調(diào)后海河流域水資源調(diào)度管理內(nèi)在要求

a.要實行流域和區(qū)域(省級)分層調(diào)度管理。南水北調(diào)后海河流域水資源調(diào)度系統(tǒng)具有明顯層次性，這為水資源分層調(diào)度管理奠定了基礎(chǔ)。此外，我國水資源管理實行的是流域和區(qū)域相結(jié)合的管理體制，為使水資源調(diào)度管理與水資源管理相銜接，也要求實行水資源調(diào)度的分層管理體制。

b.政府在調(diào)度管理中扮演管理主體角色。對計劃調(diào)度，政府有責(zé)任站在公正立場上編制并落實調(diào)度計劃;對市場調(diào)度，政府也有義務(wù)在水價確定、調(diào)度方案制訂等方面維護公平交易。流域級水資源調(diào)度，代表水利部的海委應(yīng)該發(fā)揮主導(dǎo)作用，以協(xié)調(diào)省級各調(diào)度主體的關(guān)系，并對省級水資源調(diào)度進行指導(dǎo);省級水資源調(diào)度，省級水行政主管部門為調(diào)度管理主體，在調(diào)度計劃制訂、調(diào)度實施控制中應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用。

c.各水資源調(diào)度主體要積極參與調(diào)度管理。不論是流域級還是省級調(diào)度，均要讓相應(yīng)的調(diào)度主體積極參與，包括提供與調(diào)度相關(guān)的信息、參與調(diào)度計劃編制、市場調(diào)度水價制訂以及每年調(diào)度總結(jié)評價等，以保證計劃調(diào)度和市場調(diào)度的透明、公平和高效。

3 南水北調(diào)后海河流域水資源調(diào)度組織體系構(gòu)建

由南水北調(diào)后海河流域水資源調(diào)度主體的特點、調(diào)度管理主體的職責(zé)以及南水北調(diào)后海河流域水資源調(diào)度管理的內(nèi)在要求，可構(gòu)建南水北調(diào)后海河流域水資源調(diào)度組織體系，如圖1所示。

圖1中，水資源調(diào)度管理主體及其管理職責(zé)如下:

a.水利部。國務(wù)院下屬水行政主管部門，其職能之一是統(tǒng)一管理全國的水資源，理應(yīng)包括水資源調(diào)度管理職能。

b.水利部水資源調(diào)度管理部門。水利部下屬、專司全國水資源調(diào)度管理的部門，可考慮獨立設(shè)置機構(gòu)，也可將其職能納入現(xiàn)有的水資源管理司或防汛抗旱指揮部辦公室。其職責(zé)包括:制訂全國水資源調(diào)度政策法規(guī)、重大調(diào)度事項安排以及指導(dǎo)流域機構(gòu)和省級水資源調(diào)度管理。

c.海委。水利部在海河流域、灤河流域和魯北地區(qū)區(qū)域內(nèi)的派出機構(gòu)，代表水利部行使所在流域內(nèi)的水行政主管職責(zé)。海委統(tǒng)一管理流域水資源(包括地表水和地下水)。在水資源調(diào)度管理方面，負責(zé)組織擬訂流域內(nèi)省際水資源調(diào)度方案;負責(zé)審批省際水資源年度調(diào)度計劃;負責(zé)處理省際水資源調(diào)度過程中出現(xiàn)的行政復(fù)議工作;負責(zé)組建海委水資源調(diào)度管理部門，由其具體負責(zé)海河流域省際水資源調(diào)度管理的業(yè)務(wù)工作。

圖1 南水北調(diào)后海河流域水資源調(diào)度管理組織體系

d.海委水資源調(diào)度管理部門。其為水利部海委下設(shè)的、專門負責(zé)海河流域水資源調(diào)度管理部門，可考慮獨立設(shè)置機構(gòu)，也可將其職能納入現(xiàn)行相關(guān)職能處室，如并入水政水資源處或防汛抗旱辦公室。其職能包括:①收集與流域調(diào)水的相關(guān)信息，并在規(guī)定時間及時發(fā)布;②根據(jù)海河流域水資源配置方案，主持制訂海河流域省際水資源年度調(diào)度計劃;③主持制訂海河流域省際水資源應(yīng)急調(diào)度預(yù)案;④審批海河流域省際水資源月度調(diào)度方案;⑤負責(zé)協(xié)調(diào)省際水資源調(diào)度出現(xiàn)的矛盾和糾紛;⑥負責(zé)審查跨省水資源交易合同，并監(jiān)督合同正確履行;⑦負責(zé)省際水資源交易中的水質(zhì)監(jiān)測和計量監(jiān)督;⑧負責(zé)跨省公益性調(diào)水的監(jiān)督和管理;⑨指導(dǎo)省級水資源調(diào)度管理部門對地下水超采的控制;⑩指導(dǎo)省級水資源調(diào)度管理部門制訂年度調(diào)度計劃。

e.省級水行政主管部門(水利/務(wù)廳局)。統(tǒng)一管理省級行政區(qū)劃內(nèi)水資源(含空中水、地表水、地下水)，包括對水資源調(diào)配方案或計劃的審批和實施監(jiān)督;組織實施取水許可制度和水資源費征收制度，包括地下水的取水許可和壓采管理。

f.省級調(diào)度管理部門，即省級水資源調(diào)度管理部門。為各省(市、區(qū))水行政主管部門下設(shè)立的、專門負責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的水資源調(diào)度管理部門。有關(guān)海河流域的水資源調(diào)度管理，省級水資源調(diào)度管理部門除接受同級水行政主管部門的領(lǐng)導(dǎo)外，還應(yīng)接受海委水資源調(diào)度管理部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。省級調(diào)度管理部門的職能包括:①根據(jù)本行政區(qū)域內(nèi)配置方案，主持制訂本行政區(qū)域內(nèi)水資源年度調(diào)度計劃，海河流域范圍內(nèi)的年度調(diào)度計劃應(yīng)接受海委水資源調(diào)度管理部門的批準;②主持制訂本行政區(qū)域內(nèi)水資源應(yīng)急調(diào)度預(yù)案，跨省者上報海委水資源調(diào)度管理部門審批;③審批本行政區(qū)域內(nèi)水資源月度調(diào)度計劃，跨省者上報流域水資源調(diào)度管理中心審批;④負責(zé)協(xié)調(diào)本行政區(qū)域內(nèi)水資源調(diào)度出現(xiàn)的矛盾和糾紛，參與協(xié)調(diào)省際水資源調(diào)度出現(xiàn)的矛盾和糾紛;⑤負責(zé)審查本行政區(qū)域內(nèi)水資源交易合同，監(jiān)督合同正確履行，并指導(dǎo)簽訂省際水資源交易合同;⑥協(xié)助省水行政主管部門對地下水取可和壓采進行管理;⑦協(xié)助省際水資源交易中的水質(zhì)監(jiān)測和計量監(jiān)督;⑧負責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)公益性調(diào)水的監(jiān)督和管理，協(xié)助省際公益性調(diào)水的監(jiān)督和管理。

4 結(jié)語

南水北調(diào)后，海河流域水資源配置和調(diào)度格局將被打破，迫切要求重建海河流域水資源調(diào)度體制和機制。南水北調(diào)工程建成后，在海河流域形成了覆蓋主要缺水區(qū)的調(diào)/供水系統(tǒng)，其與現(xiàn)有區(qū)域性的供水系統(tǒng)相結(jié)合，形成了流域級和省級2層供水系統(tǒng)。這為海河流域水資源的分層調(diào)度管理，即流域級和省級2層調(diào)度管理體制奠定了基礎(chǔ)。此外，為保障民生和經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的水資源計劃調(diào)度，以及為使水資源高效利用要求的市場調(diào)度，決定了海河流域水資源必須采用計劃和市場相結(jié)合的調(diào)度機制。這客觀要求政府水行政主管部門在水資源調(diào)度中扮演主體角色，起主導(dǎo)作用。

本文所構(gòu)建的南水北調(diào)后海河流域水資源調(diào)度的管理體制，體現(xiàn)了分層調(diào)度管理、水行政主管部門在調(diào)度管理中的主導(dǎo)作用，以及保證各調(diào)水主體(各利益相關(guān)方)有參與調(diào)度管理的空間。

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