楊宜勇 溫鵬莉 王賡宇

(1國(guó)家發(fā)改委社會(huì)發(fā)展研究所，北京，100038;2中國(guó)人民大學(xué)社會(huì)保障研究所，北京，100872)

一、轉(zhuǎn)制成本與隱性債務(wù)

(一)轉(zhuǎn)制成本理論

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)制度轉(zhuǎn)變做了理論闡釋，該流派認(rèn)為，制度變遷要遵循“成本——收益”原則，即理性預(yù)期的變化誘使人們推動(dòng)某項(xiàng)制度變遷，因?yàn)檫@種變化會(huì)導(dǎo)致對(duì)該制度的收益與成本的重新評(píng)價(jià)。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)代表人物L(fēng)·戴維斯和D·諾思在《制度變遷與美國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)》一書中提到，“如果預(yù)期的凈收益超過(guò)預(yù)期的成本，一項(xiàng)制度安排就會(huì)被創(chuàng)新。只有當(dāng)這一條件得到滿足時(shí)，我們才可望發(fā)現(xiàn)在一個(gè)社會(huì)內(nèi)改變現(xiàn)有制度和產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的企圖?！绷忠惴虬阎贫鹊霓D(zhuǎn)變過(guò)程分為誘導(dǎo)性制度轉(zhuǎn)變和強(qiáng)制性制度轉(zhuǎn)變。所謂誘導(dǎo)性的制度轉(zhuǎn)變是指現(xiàn)行制度安排的變更、替代，或者新制度安排的創(chuàng)造，是由個(gè)人或群體在響應(yīng)獲利機(jī)會(huì)時(shí)自發(fā)倡導(dǎo)、組織和實(shí)行的。而強(qiáng)制性制度轉(zhuǎn)變則是由政府命令和法律引入繼而實(shí)行。誘導(dǎo)性制度轉(zhuǎn)變必須由某種在原有制度安排下無(wú)法得到的獲利機(jī)會(huì)引起，而強(qiáng)制性制度轉(zhuǎn)變可以純粹因在不同利益團(tuán)體之間對(duì)現(xiàn)有收入進(jìn)行再分配而發(fā)生。

所以通常而言，政府之所以愿意推動(dòng)制度變革的目的，就是把制度的福利或效用最大化。只要政府的預(yù)期收益高于其強(qiáng)制推行制度變遷的預(yù)期費(fèi)用，則其將會(huì)采取行動(dòng)來(lái)推動(dòng)制度的確立和變革。由此，轉(zhuǎn)制成本就是政府在強(qiáng)制推行制度變遷的過(guò)程中，由于利益的重新再分配，為了重新彌補(bǔ)在變遷過(guò)程中部分人的利益損失而導(dǎo)致的成本的發(fā)生。

(二)轉(zhuǎn)制成本與隱性債務(wù)辨析

與其他社會(huì)保險(xiǎn)制度一樣，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度既可以看為經(jīng)濟(jì)制度又可以看為社會(huì)制度。養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的變遷，取決于政策制定者進(jìn)行的成本與收益對(duì)比。當(dāng)決策者認(rèn)為養(yǎng)老保險(xiǎn)制度變遷的收益大于轉(zhuǎn)制的成本時(shí)，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度就會(huì)發(fā)生變遷，否則，作為理性經(jīng)濟(jì)人的政府則會(huì)維持原有的制度不變。養(yǎng)老金轉(zhuǎn)軌成本根源于舊的現(xiàn)收現(xiàn)付制(PAYG)下養(yǎng)老保險(xiǎn)的給付責(zé)任，且并不會(huì)因轉(zhuǎn)軌而被免除。[1]

對(duì)于轉(zhuǎn)制成本(cost of transition)與隱性債務(wù)(implicit pension debt，IPD)的內(nèi)涵與外延在國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界存在爭(zhēng)議。國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界談到轉(zhuǎn)制成本與隱性債務(wù)時(shí)，一般都是在討論轉(zhuǎn)制成本，而較少用到IPD的概念。趙建國(guó)認(rèn)為，制度是一種稀缺資源，首先因?yàn)橹贫裙┙o是受到約束的，幾乎任何能帶來(lái)預(yù)期收益的制度變遷安排都是需要成本的，社會(huì)保障制度改革和變遷也不例外。[2]對(duì)于轉(zhuǎn)制成本的概念，以“還賬說(shuō)”和“突然終止法”最為流行。趙倩、武瓊、李志國(guó)認(rèn)為所謂轉(zhuǎn)制成本就是在新制度建立初期，在取消了現(xiàn)收現(xiàn)付制度安排的情況下，如何處理原制度下沒(méi)有積累或者缺乏足夠積累的職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題。[3]侯文若認(rèn)為轉(zhuǎn)制成本是指現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度如果立即停止運(yùn)行，為了兌現(xiàn)對(duì)已經(jīng)退休的老人和已經(jīng)參加工作尚未退休的職工承諾的養(yǎng)老保險(xiǎn)支付水平應(yīng)該積累的資金現(xiàn)值。[4]世界銀行的報(bào)告綜合了上面兩種觀點(diǎn)，報(bào)告指出:養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)是指一個(gè)養(yǎng)老金計(jì)劃向職工和退休人員提供養(yǎng)老保險(xiǎn)金的承諾，等于如果該計(jì)劃在今天即終止的情況下，所有必須付給當(dāng)前退休人員的養(yǎng)老金的現(xiàn)值加上在職職工已積累，并必須予以償付的養(yǎng)老金權(quán)利的現(xiàn)值。[5]梁君林、蔡慧、宋言奇等認(rèn)為養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)產(chǎn)生于現(xiàn)收現(xiàn)付制所暗含的代際契約關(guān)系。在現(xiàn)收現(xiàn)付制下，參保人所積累的全部養(yǎng)老金權(quán)益是源于政府的承保和承諾，屬于政府的非長(zhǎng)期借款，因此，可以被看做是隱性債務(wù)。作者還對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)顯性債務(wù)與隱性債務(wù)作了一個(gè)區(qū)別，認(rèn)為這與養(yǎng)老保險(xiǎn)模式有關(guān)。在現(xiàn)收現(xiàn)付的條件下，由于沒(méi)有明確的賬戶記錄而只是一種養(yǎng)老權(quán)益的承認(rèn)，養(yǎng)老保險(xiǎn)債務(wù)一般是以隱性債務(wù)的形式出現(xiàn)，相對(duì)應(yīng)的，在基金制下，因?yàn)橛辛嗣鞔_的賬戶記錄，所以養(yǎng)老保險(xiǎn)債務(wù)以顯性債務(wù)的形式存在。只有當(dāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)生轉(zhuǎn)變的時(shí)候，養(yǎng)老金債務(wù)就由隱性轉(zhuǎn)為顯性。此時(shí)，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度為了兌現(xiàn)其在舊的現(xiàn)收現(xiàn)付制下的承諾必須額外占用資源;這種額外占用資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值構(gòu)成制度轉(zhuǎn)軌的財(cái)務(wù)成本，即所謂的轉(zhuǎn)制成本。轉(zhuǎn)制成本形成于養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)的顯性化過(guò)程，因此，在新舊制度養(yǎng)老保險(xiǎn)支付水平不變的假設(shè)下，轉(zhuǎn)制成本在數(shù)量上與顯性化的隱性債務(wù)等價(jià)。[1]

龍卓舟還專門撰文討論了一般隱性債務(wù)、轉(zhuǎn)制隱性債務(wù)、轉(zhuǎn)制成本三者區(qū)別。他認(rèn)為，養(yǎng)老保險(xiǎn)一般隱性債務(wù)是指，假定養(yǎng)老金計(jì)劃突然中止，根據(jù)該計(jì)劃需要必須付給當(dāng)前退休人員養(yǎng)老金的現(xiàn)值與在職職工已積累且必須予以償付的養(yǎng)老金權(quán)利現(xiàn)值之和，與此時(shí)已積累的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的現(xiàn)值之間的差額。養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)制隱性債務(wù)，則是指發(fā)生在養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資模式發(fā)生轉(zhuǎn)變這一特定情況下的一般隱性債務(wù)。而轉(zhuǎn)制成本，實(shí)質(zhì)上是指由于養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)制所引起的政府在養(yǎng)老金上的額外支出，如果轉(zhuǎn)制中政府不必因轉(zhuǎn)制而在養(yǎng)老保險(xiǎn)支出上增加額外支出，那就不存在轉(zhuǎn)制成本。[6]

綜合目前國(guó)內(nèi)外關(guān)于轉(zhuǎn)制成本和養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)的定義，本文認(rèn)為，所謂隱性債務(wù)就是在舊有的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度向新制度的轉(zhuǎn)變過(guò)程中，政府依法應(yīng)當(dāng)對(duì)舊制度下參保人權(quán)利的確認(rèn);而轉(zhuǎn)制成本則是在這一前提條件下，政府必須支付的資金。可以看出，隱性債務(wù)明顯大于轉(zhuǎn)制成本。

(三)樣本國(guó)家的選取

自1883年養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在德國(guó)建立以來(lái)，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度經(jīng)歷了多次變遷。影響最大的一波改革，便是肇始于20世紀(jì)90年代，幾乎世界各國(guó)均開(kāi)展了調(diào)整本國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃改革的浪潮。這次改革的背景是長(zhǎng)期現(xiàn)收現(xiàn)付制度下養(yǎng)老基金出現(xiàn)入不敷出的局面，加上人口老齡化導(dǎo)致的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金出現(xiàn)了嚴(yán)重的赤字。所以很多國(guó)家紛紛采取了養(yǎng)老保險(xiǎn)“私有化”的道路。私有化進(jìn)程最先出現(xiàn)在英國(guó)——部分私有化;隨后拉丁美洲的智利，將這一進(jìn)程推向了頂峰——完全的私有化;緊接下來(lái)各國(guó)的改革多是一種緩和的私有化——采用了世界銀行多支柱體系。這種模式對(duì)于那些轉(zhuǎn)制成本比較大，本國(guó)資金市場(chǎng)不夠成熟的國(guó)家具有很強(qiáng)的適用性。

本研究主要采用的是兩組樣本來(lái)分析國(guó)際養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)的處理問(wèn)題。第一組樣本是以智利、阿根廷為代表的拉美轉(zhuǎn)型國(guó)家，其養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的轉(zhuǎn)型是由現(xiàn)收現(xiàn)付轉(zhuǎn)向完全的基金制;第二組樣本國(guó)家是以波蘭為代表的東歐養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的國(guó)家，這些國(guó)家養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革是緩和改革，多采取的是建立多支柱的形式，保留了第一支柱的現(xiàn)收現(xiàn)付公共養(yǎng)老保險(xiǎn)金部分。第一組樣本國(guó)家的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革是一種徹底的、激進(jìn)的改革，這樣急劇的轉(zhuǎn)變必然帶來(lái)巨大的轉(zhuǎn)制成本，當(dāng)年智利的轉(zhuǎn)制成本就高達(dá)GDP的80%。相比較而言，以波蘭為代表的緩和改革國(guó)家，由于采用多支柱或名義賬戶，制度轉(zhuǎn)變過(guò)程并不過(guò)分激烈，造成的債務(wù)也沒(méi)有在完全積累制下多。基于典型性、資料的可及性和完整性，本文最終選擇了智利、波蘭和阿根廷三個(gè)樣本國(guó)家進(jìn)行研究。

二、樣本國(guó)家隱性債務(wù)處理方式

關(guān)于某國(guó)養(yǎng)老金制度隱性債務(wù)處理方式的研究頗多，但系統(tǒng)性的國(guó)際比較研究較為缺乏。世界銀行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家埃斯特麗·詹姆斯(Estelle James)在提出了處理隱性債務(wù)(IPD)的三種基本方法:盡力減少IPD的數(shù)額和財(cái)務(wù)缺口、找到更多的資金來(lái)源，以及通過(guò)借貸和國(guó)家財(cái)稅力量來(lái)解決IPD的問(wèn)題。[7]劉紀(jì)新在討論拉丁美洲國(guó)家處理隱性債務(wù)的方法時(shí)，同樣提出了三種辦法:一是縮小原有制度的規(guī)模，主要是通過(guò)降低養(yǎng)老金待遇水平、提高退休年齡、提高可以獲得養(yǎng)老金的最低繳費(fèi)年限、嚴(yán)格提前退休條件、改革養(yǎng)老金指數(shù)化方式等，二是實(shí)行部分基金制，保留一部分現(xiàn)收現(xiàn)付制;三是減緩轉(zhuǎn)軌速度，延長(zhǎng)從舊制度向新制度過(guò)渡的時(shí)間，可以減少每年的資金需求等。[8]本文將在已有文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，通過(guò)探討樣本國(guó)家處理隱性債務(wù)的具體做法，系統(tǒng)性提出解決養(yǎng)老金隱性債務(wù)的基本方法和原則。

(一)智利養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革中的隱性債務(wù)處理方式

智利養(yǎng)老保險(xiǎn)制度歷史悠久，但是由于本國(guó)的政治動(dòng)亂，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的財(cái)務(wù)結(jié)構(gòu)十分混亂，且財(cái)務(wù)上長(zhǎng)期存在虧空。為了解決財(cái)務(wù)上的困難，智利政府首先把財(cái)務(wù)機(jī)制從完全基金制改為部分基金制，將積累的資金用于為退休人員提高養(yǎng)老金待遇，以及用于其他給付項(xiàng)目，獲得暫時(shí)的資金平衡。隨著這一進(jìn)程的不斷推進(jìn)，平衡進(jìn)一步被打破，政府不得不提高繳費(fèi)水平并提供財(cái)政補(bǔ)貼，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的基金積累繼續(xù)被用于填補(bǔ)缺口，直至這一進(jìn)程后期已沒(méi)有積累，完全的現(xiàn)收現(xiàn)付(PAYG)取代部分基金制在繳費(fèi)水平提高到極限，政府財(cái)政無(wú)法承擔(dān)時(shí)，智利不得不對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行徹底改革。[9]1973年智利發(fā)生軍事政變，奪權(quán)后的軍政府對(duì)回國(guó)的留美學(xué)生大為重視。這些深受新自由主義思想影響的“芝加哥男孩”①1973年發(fā)生政變的智利新政府是軍人出身，對(duì)經(jīng)濟(jì)管理上缺乏經(jīng)驗(yàn)，迫切需要一些懂經(jīng)濟(jì)管理的人才為政府出謀劃策以使國(guó)家經(jīng)濟(jì)得到恢復(fù)。當(dāng)時(shí)，由美國(guó)政府、芝加哥大學(xué)和智利天主教大學(xué)合作培養(yǎng)的智利留學(xué)生回國(guó)，受到政府重視，被稱為“芝加哥男孩(Chicago boys)”。們?cè)诟母镏写罅μ岢接谢粌H要求國(guó)有企業(yè)私有化，還推動(dòng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度私有化，建立完全積累制，將政府在養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)域的責(zé)任最小化。私有化后，個(gè)人的養(yǎng)老基金將被市場(chǎng)化運(yùn)行，收入的多少取決于賬戶內(nèi)的資金多少以及投資回報(bào)率。此項(xiàng)制度轉(zhuǎn)型帶給智利的最大問(wèn)題，就是如何處理養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的轉(zhuǎn)制成本問(wèn)題。新上臺(tái)的軍政府不僅沒(méi)有否認(rèn)舊制度下“老人”和“中人”的社會(huì)保障權(quán)益，還最早將該成本顯性化。

智利處理轉(zhuǎn)制成本的辦法是進(jìn)行增量改革，即保障“老人”與“中人”的權(quán)益，新人則加入新制度的辦法。轉(zhuǎn)制的成本主要來(lái)自三個(gè)部分:在新制度建立起來(lái)已經(jīng)退休的職工的退休金;沒(méi)有退休但決定繼續(xù)留在舊制度的職工未來(lái)的退休金以及那些決定轉(zhuǎn)移到新制度中去的工人在舊制度下已經(jīng)積累起來(lái)的權(quán)益。

智利政府采取了將債務(wù)分期負(fù)擔(dān)的方式——發(fā)行“認(rèn)可債券”。政府發(fā)行債券還清職工在舊制度下的供款，并將這些債券存入自己選擇的基金公司中。認(rèn)可債券的實(shí)際利率為4%，只有持有人退休或者死亡時(shí)候才可以取出債券。所以可以推算出政府的當(dāng)期償還轉(zhuǎn)制成本的壓力并不大，而事實(shí)是，新制度建立起來(lái)之初，由于高的回報(bào)率，選擇進(jìn)入新制度中的“中人”十分踴躍。數(shù)據(jù)顯示，大約36%的工人選擇進(jìn)入新制度(見(jiàn)表1)。通過(guò)積極擴(kuò)大新制度的覆蓋面，也可以減少隱性債務(wù)的規(guī)模。對(duì)于已經(jīng)退休的職工養(yǎng)老金的這部分成本，由于智利在轉(zhuǎn)型之前，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并沒(méi)有到達(dá)很廣的覆蓋面，大部分還是集中于一些“少數(shù)的特權(quán)階級(jí)”以及一些非獨(dú)立的工人，大部分獨(dú)立工人以及農(nóng)民是沒(méi)有養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的，所以智利的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度成本在當(dāng)期的給付壓力并不大。據(jù)估算，智利養(yǎng)老金轉(zhuǎn)制成本每年按照一定GDP比重進(jìn)行償還，最高的峰值為GDP的4.8%，此后各年將逐步下降，到2025年債務(wù)消除。

表1 智利新養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋率單位:%

除了發(fā)行認(rèn)可債券，智利還通過(guò)出售國(guó)有企業(yè)等方式進(jìn)行債務(wù)償還。另外，還通過(guò)讓一部分從業(yè)者不參加改革的方式減少了隱性債務(wù)的規(guī)模。智利在實(shí)施改革時(shí)并沒(méi)有將軍隊(duì)、警察以及部分自我就業(yè)者納入新制度，而是繼續(xù)保留在原有制度內(nèi)。其原因既與隱性債務(wù)有關(guān)，也與從業(yè)者的職業(yè)特點(diǎn)有關(guān)。以軍隊(duì)為例，該職業(yè)關(guān)系到國(guó)家安全，如果將他們納入新制度，有可能會(huì)引起社會(huì)的不穩(wěn)定。

智利政府在償還本國(guó)的轉(zhuǎn)制成本過(guò)程中，將成本規(guī)模透明化，在此過(guò)程中明確了政府與個(gè)人的責(zé)任，取得了較好的改革成果。

(二)波蘭養(yǎng)老保險(xiǎn)改革中的隱性債務(wù)處理方式

早在1927年波蘭獲得民族獨(dú)立之后，便建立了現(xiàn)收現(xiàn)付(PAYG)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。改革前，波蘭是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的國(guó)家，社會(huì)的一切事務(wù)都由國(guó)家政府計(jì)劃來(lái)完成。養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中雇員不需要繳費(fèi)。雇員的養(yǎng)老保險(xiǎn)金數(shù)目是根據(jù)以下公式來(lái)計(jì)算領(lǐng)取的:

其中，Pi是指養(yǎng)老金收入，W*是指全國(guó)的平均工資，Wi是指?jìng)€(gè)人的退休前最后幾年的社會(huì)平均工資，Ni是指工作的年份，Mi是指不工作但視為供款年數(shù)(number of non－contributory years)，P*是根據(jù)每個(gè)人在工作崗位上的貢獻(xiàn)。

數(shù)據(jù)顯示，波蘭的制度的替代率一度高達(dá)75%，如此慷慨的養(yǎng)老金給付加上老齡化危機(jī)的出現(xiàn)，其最終結(jié)果是養(yǎng)老金財(cái)務(wù)上不可持續(xù)。1994年，波蘭退休者和殘疾人的福利開(kāi)支，占當(dāng)年GDP的15.4%，而在具有相同人均收入的國(guó)家，這一開(kāi)支不超過(guò)GDP的8%，歐盟各國(guó)為GDP的11%。據(jù)人口預(yù)測(cè)顯示，如果維持該制度不變，從2020年開(kāi)始，波蘭每年僅養(yǎng)老金支出一項(xiàng)約占到GDP總量的14%。[10]

1998年，波蘭開(kāi)始本國(guó)的養(yǎng)老金改革，在遵循多樣化、再分配、資金積累、儲(chǔ)蓄和逐步推進(jìn)的原則上，建立了一種綜合了現(xiàn)收現(xiàn)付(PAYG)制度和基金制的新模式。在新制度下，繳費(fèi)由雇主、雇員雙方一起負(fù)擔(dān)，雙方各承擔(dān)一半，同時(shí)實(shí)施三個(gè)支柱構(gòu)成的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式。①第一支柱是名義個(gè)人賬戶，將個(gè)人收入的12.22%劃入，建立PAYG的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金。該基金由中央直屬的獨(dú)立法人機(jī)構(gòu)社會(huì)保障管理局(簡(jiǎn)稱ZUS)實(shí)行全國(guó)垂直征繳和管理，并根據(jù)賬戶儲(chǔ)存額的多少支付養(yǎng)老保險(xiǎn)年金。名義個(gè)人賬戶根據(jù)通貨膨脹率來(lái)確定回報(bào)率(即記賬利率)。第二支柱是實(shí)賬戶，劃入個(gè)人收入的7.3%，建立完全積累的個(gè)人賬戶基金。該基金由ZUS征繳后，分別劃轉(zhuǎn)到經(jīng)批準(zhǔn)的21家私有養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理公司(簡(jiǎn)稱PTE)管理。這些公司按照法律規(guī)定進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作，并根據(jù)運(yùn)營(yíng)利潤(rùn)確定回報(bào)率(有最低回報(bào)率的規(guī)定)。第三支柱主要是由雇主繳費(fèi)建立的補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度(非強(qiáng)制性)，也是完全積累的個(gè)人賬戶，委托一個(gè)基金管理公司或保險(xiǎn)公司管理、運(yùn)營(yíng)基金投資實(shí)行多元化戰(zhàn)略，且對(duì)投資組合有嚴(yán)格規(guī)定。

波蘭養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在轉(zhuǎn)型過(guò)程中的隱性債務(wù)相比智利來(lái)說(shuō)是比較大的，一方面改革前覆蓋面比較廣，舊制度體系下包括了很多人，制度一旦轉(zhuǎn)型，就將面臨巨大的舊債務(wù);另一方面，舊制度下的替代率也比較高，這樣新制度雖然得以建立，但是對(duì)于“老人”“中人”的權(quán)益仍然需要保障。因此據(jù)相關(guān)機(jī)構(gòu)估計(jì)，波蘭1998年全國(guó)養(yǎng)老金的歷史欠賬超過(guò)當(dāng)年GDP的200%(見(jiàn)圖1)②由于每個(gè)學(xué)者測(cè)算養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)的方法不同，也就導(dǎo)致不同學(xué)者、不同機(jī)構(gòu)對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)的測(cè)算結(jié)果不一致。這里對(duì)波蘭200%GDP的債務(wù)數(shù)據(jù)引用，只是為了從一個(gè)方面佐證當(dāng)時(shí)波蘭養(yǎng)老金制度改革的必要性，但并不表示本文作者完全認(rèn)同波蘭養(yǎng)老金隱性債務(wù)占GDP200%這一計(jì)算結(jié)果。，在世界范圍內(nèi)也屬于極高的行列。

面對(duì)如此巨大隱性債務(wù)，以至于到現(xiàn)在波蘭每年都必須從財(cái)政中拿出一定比例的資金用于償還。就制度改革而言，具體看來(lái)主要有以下幾個(gè)方法:

圖1 各國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)占GDP比重(1998年)

第一，保留PAYG的大部分。埃斯特麗·詹姆斯(Estelle James)曾經(jīng)就隱性債務(wù)與PAYG比例做過(guò)實(shí)證研究，即隱性債務(wù)規(guī)模越大，PAYG的占比就會(huì)越大。與其他國(guó)家在改革前還留有一部分的基金結(jié)余不同，波蘭在改革時(shí)幾乎沒(méi)有額外的資金來(lái)彌補(bǔ)巨大的隱性債務(wù)。波蘭通過(guò)設(shè)立名義賬戶制度，將轉(zhuǎn)制成本分擔(dān)到了以后各期。這種方法在某種程度上可以將龐大的隱性債務(wù)的壓力在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)分散。具體做法是:保留PAYG的制度為第一支柱，那些出生在1948年以前的人留在舊制度中，出生1949年到1968年的人則被允許進(jìn)入舊制度體系中，同時(shí)給予他們一定選擇權(quán)力，既可留在舊制度也可以進(jìn)入新制度中。而無(wú)論參加新制度還是舊制度，參保人繳納同樣費(fèi)率，只是如果選擇新制度，費(fèi)率將被分為兩部分，一部分為第一支柱(占26%)，另一部分為第二支柱(占25%)。通過(guò)建立名義賬戶，也就是選擇加入新制度的中人與新人的賬戶是空的，將賬戶進(jìn)行記錄，而將當(dāng)期收取的基金進(jìn)行PAYG，支付當(dāng)前“老人”的養(yǎng)老金。政府只要支出這兩者之間的差額即可，從而減少轉(zhuǎn)軌成本，減少政府財(cái)政每年支出的現(xiàn)金流量。

第二，政府在新制度建立的初期積極吸引更多的新人加入到新制度中來(lái)，通過(guò)“擴(kuò)面”在某種程度上可以將隱性債務(wù)通過(guò)制度內(nèi)來(lái)消化掉。新制度覆蓋了波蘭全國(guó)幾乎所有的人口，不僅有企業(yè)職工，還有農(nóng)民、自由職業(yè)者、議會(huì)職員等。從2001年到2010年參保人數(shù)增加速度從－1.6%到0.8%(見(jiàn)表2)。不過(guò)可以看到增長(zhǎng)的速度是呈現(xiàn)逐年下降趨勢(shì)，這與擴(kuò)面的速度和參保人口相關(guān)。在改革前，波蘭的養(yǎng)老保險(xiǎn)就幾乎覆蓋所有人群，而新制度建立后，擴(kuò)面工作就在“中人”與“新人”之間進(jìn)行，隨著“中人”轉(zhuǎn)移新制度，新制度參保人數(shù)增長(zhǎng)率就應(yīng)該等于每年勞動(dòng)力在市場(chǎng)的新增加的勞動(dòng)力人口數(shù)，所以波蘭的參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的增加率呈現(xiàn)先下降再上升又下降的過(guò)程。

表2 波蘭參加養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)增長(zhǎng)率(2001－2010年)

第三，通過(guò)提高退休年齡來(lái)減少養(yǎng)老金的隱性債務(wù)。波蘭的提前退休現(xiàn)象一直很嚴(yán)重，其后果導(dǎo)致了波蘭的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度內(nèi)的負(fù)擔(dān)比例和養(yǎng)老金支出逐年增加也在逐步提高(見(jiàn)表3)。贍養(yǎng)比的提高導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)基金長(zhǎng)期處于虧空的狀態(tài)。2000年養(yǎng)老金缺口114.76億波蘭茲羅提，到2009年的484.46億波蘭茲羅提，波蘭政府只能通過(guò)延長(zhǎng)退休年齡，降低養(yǎng)老金替代率和財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付的辦法維持基金的平衡，以此減少隱性債務(wù)的規(guī)模。在波蘭，早期的退休年齡是在男性60周歲，繳費(fèi)滿35年和女性55周歲繳費(fèi)滿30年，在一些特殊的職業(yè)比如礦工、法官等可能會(huì)退休的更早。1999年的改革要求所有人必須年滿法定年齡以后才能退休。但是在新制度確立初期，為了減少改革阻力，波蘭政府針對(duì)一些特殊職業(yè)采取一種過(guò)渡養(yǎng)老金的辦法連接提早退休與法定退休。雇主被要求為那些過(guò)渡期的退休人員繳納額外的1.5%的費(fèi)用進(jìn)入過(guò)渡養(yǎng)老基金中。隨著過(guò)渡養(yǎng)老制度推行逐漸限制了提早退休的狀況。2012年波蘭政府通過(guò)法案延長(zhǎng)職工退休年齡，新的退休制度將男女職工的退休年齡統(tǒng)一提高到67歲。從2013年起，職工的退休年齡將每年延長(zhǎng)3個(gè)月，這樣男職工到2020年將實(shí)現(xiàn)67歲退休，女職工到2040年將實(shí)現(xiàn)67歲退休。

表3 波蘭提前退休的情況

第四，降低養(yǎng)老金替代率來(lái)減少隱性債務(wù)的規(guī)模。在轉(zhuǎn)軌初期，波蘭的替代率提高速度一直是東歐國(guó)家中最高的。1993年波蘭政府啟動(dòng)了“0.91”計(jì)劃即減少養(yǎng)老金的9%，很快就遭到了反對(duì)，到了1994年該項(xiàng)計(jì)劃被迫取消。1996年，政府宣布養(yǎng)老金不再與工資掛鉤轉(zhuǎn)而向物價(jià)指數(shù)掛鉤，這次改革有效地抑制了養(yǎng)老金債務(wù)增長(zhǎng)的速度。

第五，通過(guò)提高第一支柱的比重來(lái)減少隱性債務(wù)的規(guī)模。在一些轉(zhuǎn)型國(guó)家中，由于轉(zhuǎn)型前的舊制度下的覆蓋面比較廣，加之東歐國(guó)家長(zhǎng)期處于“低工資——高福利”的狀態(tài)中，因此要實(shí)現(xiàn)整個(gè)養(yǎng)老制度的完全轉(zhuǎn)型，其制度的成本將非常大。選擇多支柱模式，保留原有的PAYG的公共養(yǎng)老金計(jì)劃，并將之作為第一支柱，不僅可以降低養(yǎng)老金的風(fēng)險(xiǎn)，更是一種化解隱性債務(wù)的方式。

(三)阿根廷養(yǎng)老保險(xiǎn)改革中的隱性債務(wù)處理方式

阿根廷政府于1904年就開(kāi)始建立針對(duì)全體公務(wù)員的養(yǎng)老金計(jì)劃，但是直到1942年統(tǒng)計(jì)，面向所有雇員的各種養(yǎng)老金計(jì)劃覆蓋率也不過(guò)只有7%。從1960年開(kāi)始，為解決養(yǎng)老金所面臨的財(cái)務(wù)困境，阿根廷政府采取了一系列措施:首先將眾多養(yǎng)老金計(jì)劃整合為三類，分別面向:公務(wù)員及自雇人員;手工業(yè)者和商人;以及其他職業(yè)者。其次提高雇員最早退休年齡:女性55歲，男性60歲。另外，政府明確規(guī)定了職工養(yǎng)老金的繳費(fèi)率為工資額的20%，其中雇員承擔(dān)5%;雇主承擔(dān)15%。到1980年左右，阿根廷的失業(yè)率開(kāi)始增加、退休人口的贍養(yǎng)率開(kāi)始迅速下降，養(yǎng)老金財(cái)政平衡出現(xiàn)危機(jī)。與此同時(shí)，拉美地區(qū)爆發(fā)的大規(guī)模經(jīng)濟(jì)危機(jī)使得阿根廷養(yǎng)老金由于通貨膨脹而不斷貶值，阿根廷政府被迫對(duì)養(yǎng)老金制度進(jìn)行私有化改革。

阿根廷議會(huì)于1994年通過(guò)了《一體化養(yǎng)老金法》(Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones，SIJP)，規(guī)定改革后的養(yǎng)老金制度采用混合型養(yǎng)老金計(jì)劃，采用兩支柱結(jié)構(gòu):第一支柱保留修改了部分參數(shù)后的舊有PAYG計(jì)劃，由國(guó)家社會(huì)保障局(Administración Nacional de la Seguridad Social，ANSES)管理運(yùn)營(yíng)。該計(jì)劃由雇主承擔(dān)繳費(fèi)，繳費(fèi)水平為雇員工資的16%，繳費(fèi)滿30年的雇員退休時(shí)均可領(lǐng)取一份約為社會(huì)平均工資28%的基礎(chǔ)養(yǎng)老金。第二支柱引入了私營(yíng)部門，包含了與收入相關(guān)聯(lián)的PAYG養(yǎng)老金計(jì)劃和以個(gè)人賬戶為基礎(chǔ)的私營(yíng)養(yǎng)老金計(jì)劃，雇員必須在兩者中選擇一種。第一種PAYG養(yǎng)老金計(jì)劃由政府管理運(yùn)營(yíng)。第二種私人養(yǎng)老金計(jì)劃由養(yǎng)老基金管理公司(Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones，AFJPs)執(zhí)行。雇員的退休待遇由個(gè)人賬戶繳費(fèi)積累和投資收益決定。阿根廷政府還設(shè)立了過(guò)渡性養(yǎng)老金對(duì)“中人”進(jìn)行補(bǔ)償。

通過(guò)鼓勵(lì)“新人”加入新制度來(lái)消化部分的隱性債務(wù)。政府以及新養(yǎng)老基金管理公司(AFJPs)大力宣傳新制度，其中政府給予新參加的參保人和“中人”最大限度的自由選擇加入舊制度和新制度的權(quán)利，如果參保人沒(méi)有明顯的偏好，則默認(rèn)為加入新制度，新制度運(yùn)轉(zhuǎn)的很快，短短幾個(gè)月的時(shí)間，就有570萬(wàn)人加入了新制度，隨后每年新加入新制度的人口呈上升趨勢(shì)(見(jiàn)圖2中Enrolled的趨勢(shì))。到2004年末，參加統(tǒng)一養(yǎng)老金制度的人口大約為1138萬(wàn)人，占勞動(dòng)力總量的69%。其中，加入私人養(yǎng)老金計(jì)劃的有911萬(wàn)人，占參保人口的80%。

圖2 阿根廷加入新制度的人口(單位:百萬(wàn)人)

另外，新制度還通過(guò)對(duì)養(yǎng)老金的參數(shù)上改革來(lái)減小隱性債務(wù)的規(guī)模。新制度在改革初期就對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的退休年齡以及繳費(fèi)方式做了嚴(yán)格的規(guī)定，改變了在改革前提前退休的混亂局面。改革方案規(guī)定，退休年齡從原來(lái)的男的60歲、女的55歲統(tǒng)一提高到65歲，在繳費(fèi)年限上從15年和20年延長(zhǎng)到30年。同時(shí)改革方案重新規(guī)定了養(yǎng)老金的計(jì)發(fā)方法，改革前，養(yǎng)老金是根據(jù)退休前3年的平均工資計(jì)算的，新制度改為以退休后的前10年的平均工資作為基礎(chǔ)，這樣可以降低養(yǎng)老金的數(shù)目，從而降低隱性成本的給付壓力。

與智利不同的是，阿根廷并沒(méi)有取消原有的公共養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，而是轉(zhuǎn)為保留公共養(yǎng)老金計(jì)劃的部分積累制度。對(duì)于“老人”部分權(quán)利的補(bǔ)償，阿根廷采取了發(fā)補(bǔ)償金的辦法，從勞動(dòng)者退休開(kāi)始一直到整個(gè)退休期間逐筆支付，減輕現(xiàn)金支付的壓力。

三、結(jié)論

綜合世界各國(guó)的情況來(lái)看，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)型中隱性成本的處理是制度變革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。養(yǎng)老保險(xiǎn)的隱性債務(wù)并不等于轉(zhuǎn)制成本，關(guān)鍵看轉(zhuǎn)型的方式。借鑒樣本國(guó)家的實(shí)踐情況以及已有經(jīng)典研究，處置養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)的通行方法可以概括為以下幾條:

第一，通過(guò)縮減福利、提高退休年齡與收取提前退休罰金、收緊殘障福利、引入價(jià)格指數(shù)等方式做出制度改革。這樣無(wú)論隱性或顯性的未償債務(wù)都會(huì)變小。

第二，對(duì)加入新制度的成員發(fā)行可認(rèn)可債券(如智利)或者許諾補(bǔ)充年金(如阿根廷)，這樣可以推遲現(xiàn)金補(bǔ)償時(shí)間。因?yàn)橹挥械搅送诵蓦A段才可以兌現(xiàn)可認(rèn)可債券，補(bǔ)充年金則是在退休后的期限里逐漸支付。該方法保證了職員們一定會(huì)獲得養(yǎng)老金，同時(shí)也保障了債券面值和利率不會(huì)降低。如果人們對(duì)新制度的信任度高于舊制度，他們(尤其是年輕員工)愿意接受對(duì)過(guò)去工作較少的補(bǔ)償而加入新制度。通過(guò)勸服更多的員工加入這一計(jì)劃，政府可以逐漸縮小資金缺口，節(jié)省相當(dāng)數(shù)量的轉(zhuǎn)型成本。

第三，仍將某些群體及其繳費(fèi)保留在舊制度內(nèi)，或者讓所有人自由選擇，只不過(guò)讓新制度對(duì)年輕人更有吸引力(如阿根廷);在新制度里仍然保留很大的PAYG成分，這樣就會(huì)有較多的收入流動(dòng)到公共支柱里。阿根廷采用了這個(gè)方式，用了新的均一化福利政策，制度轉(zhuǎn)型相對(duì)比較成功。

第四，可以預(yù)先建立一個(gè)財(cái)政儲(chǔ)備，用以支付部分的養(yǎng)老金債務(wù)。智利采用了該方法，使得制度推行初期不會(huì)遇到太大阻力，但是其他國(guó)家由于面臨的財(cái)政赤字過(guò)高而沒(méi)有實(shí)行。

第五，國(guó)有企業(yè)私有化?？梢岳貌糠肿冑u國(guó)有資產(chǎn)的資金來(lái)支付債務(wù)。

第六，減少漏繳并且增加覆蓋率，可以增加制度的收入。在新制度的建立時(shí)期，讓更多人加入新的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，不僅可以解決隱性債務(wù)的問(wèn)題，而且是彰顯公平正義、讓更多人享有社會(huì)發(fā)展成果的社會(huì)價(jià)值理念。不過(guò)需要警惕的是，新加入的參保人并不能完全解決隱性債務(wù)的問(wèn)題，只是將債務(wù)償還時(shí)間延遲了，甚至有可能這種“新債”規(guī)模大于“舊債”，這也是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革中特別需要注意的問(wèn)題。

第七，政府可以適時(shí)通過(guò)財(cái)政和稅收(諸如開(kāi)征社保稅)的方式較為穩(wěn)妥地推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)問(wèn)題解決。

每一項(xiàng)制度的改革必須是一個(gè)綜合性、系統(tǒng)性的龐大工程，既需要頂層設(shè)計(jì)的“道”，也需要具體執(zhí)行的“術(shù)”。本研究就是試圖從“術(shù)”的角度對(duì)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)做一總結(jié)，以期對(duì)我國(guó)養(yǎng)老金制度改革提供借鑒思路。以上幾種改革方法已經(jīng)被實(shí)踐證明是有效可行的，但也不是包治百病的靈丹妙藥，需要辯證的、綜合的反思、利用。

本研究試圖研究轉(zhuǎn)型國(guó)家養(yǎng)老保險(xiǎn)改革過(guò)程中隱性債務(wù)的處理辦法，但是基于樣本資料的可及性，部分國(guó)家的數(shù)據(jù)缺失較多，給以后的研究提供了有待完善的空間。

[1]梁君林、蔡慧、宋言奇:《中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)顯性化研究》，載《中國(guó)人口科學(xué)》，2010(5)。

[2]趙建國(guó):《我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的轉(zhuǎn)制成本及消除》，載《東北財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》，2000(2)。

[3]趙倩、武瓊、李志國(guó):《關(guān)于轉(zhuǎn)型國(guó)家養(yǎng)老保險(xiǎn)改革轉(zhuǎn)制成本處理的討論》，載《長(zhǎng)春工程學(xué)院學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》，2005(3)。

[4]侯文若:《社會(huì)保險(xiǎn)》，274頁(yè)，北京，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2004。

[5]世界銀行:《防止老齡危機(jī):保護(hù)老年人及促進(jìn)增長(zhǎng)的政策(中文版)》，97頁(yè)，北京，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1996。

[6]龍卓舟:《養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)隱性債務(wù)不等同于轉(zhuǎn)制成本》，載《財(cái)經(jīng)科學(xué)》，2007(6)。

[7]Estelle James:New models for old － age security:experiments，evidence and unanswered questions，paper presented at the conference on Pension Systems:From Crisis to Reform organized by the World Bank，November 21 －22，1998，Washington，D.C.

[8]劉紀(jì)新:《拉美國(guó)家養(yǎng)老金制度改革研究》，235頁(yè)，北京，中國(guó)勞動(dòng)社會(huì)保障出版社，2004。

[9]鄭軍、張海川:《智利養(yǎng)老保險(xiǎn)制度早期發(fā)展脈絡(luò)的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)分析》，載《拉丁美洲研究》，2010(3)。

[10]韓麗:《波蘭養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革及對(duì)中國(guó)的啟示》，載《科技創(chuàng)業(yè)月刊》，2011(14)。