曹力維，易崢

（重慶市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，重慶 400031）

0 引言

我國(guó)對(duì)于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌理論與實(shí)踐的探索，起始于改革開(kāi)放之后。20世紀(jì)80年代以來(lái)，為適應(yīng)改革開(kāi)放等新形勢(shì)的要求，我國(guó)一直都在不斷探索城鄉(xiāng)規(guī)劃的改革。在這個(gè)過(guò)程中存在若干導(dǎo)向 （如向公共政策轉(zhuǎn)變的導(dǎo)向、向生態(tài)化轉(zhuǎn)變的導(dǎo)向等），其中一個(gè)重要導(dǎo)向就是“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”。這既是出于破除我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展“二元”格局的考慮，更是出于城鄉(xiāng)規(guī)劃自身改革的需要。這個(gè)導(dǎo)向，基本上貫穿了近30年我國(guó)整個(gè)城鄉(xiāng)規(guī)劃的發(fā)展歷程。從20世紀(jì)80年代初蘇南地區(qū)及上海對(duì) “城鄉(xiāng)一體化”的初試，到20世紀(jì)90年代東部沿海的積極探索，再到21世紀(jì)初全國(guó)大范圍的改革推進(jìn)。2008年我國(guó)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》頒布實(shí)施以來(lái)，各地的城鄉(xiāng)規(guī)劃依然沒(méi)有統(tǒng)一的編制方法和內(nèi)容，從省（市）域到村，城鄉(xiāng)規(guī)劃內(nèi)容百花齊放。但總體來(lái)看，各個(gè)不同層級(jí)規(guī)劃的改革創(chuàng)新都以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌為規(guī)劃目標(biāo)，編制內(nèi)容改革呈現(xiàn)全域覆蓋的特征，尤其是對(duì)鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展的重視，不僅各層次規(guī)劃增加了相應(yīng)的內(nèi)容，還將空間管制、公共服務(wù)、交通市政基礎(chǔ)設(shè)施都延伸到鄉(xiāng)村，基本實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃的公平和均等待遇。由于地域差別和發(fā)展水平差異，各地各類型規(guī)劃在編制方法和內(nèi)容上又各具特色。下面僅以具有空間統(tǒng)籌代表性的省域、縣（市）域、鎮(zhèn)域、村規(guī)劃為例，研究我國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃編制內(nèi)容的各地特點(diǎn)和創(chuàng)新實(shí)踐。

1 省（市）域城鄉(xiāng)總體規(guī)劃編制內(nèi)容改革和創(chuàng)新實(shí)踐

《海南省城鄉(xiāng)總體規(guī)劃（2005—2020年）》[1]對(duì)海南省域的整體性空間進(jìn)行規(guī)劃，對(duì)海南省域內(nèi)資源開(kāi)發(fā)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鄉(xiāng)建設(shè)、設(shè)施建設(shè)作出整體的綜合部署；《重慶市城鄉(xiāng)總體規(guī)劃（2007—2020年）》[2]規(guī)劃內(nèi)容涵蓋市域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和都市區(qū)城市總體規(guī)劃。從編制內(nèi)容來(lái)看，都是突出全域統(tǒng)籌。其編制內(nèi)容有以下改革和創(chuàng)新。

1.1 規(guī)劃重點(diǎn)是政府對(duì)重要資源及空間的管制

城鄉(xiāng)規(guī)劃中強(qiáng)化對(duì)重要資源如土地資源、生態(tài)資源、基礎(chǔ)設(shè)施等的空間配置，提出對(duì)具有戰(zhàn)略性的經(jīng)濟(jì)資源、生態(tài)資源的調(diào)控，調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境發(fā)展中的矛盾，兼顧地區(qū)平衡，縮小區(qū)域差異。

如《海南省城鄉(xiāng)總體規(guī)劃（2005—2020年）》根據(jù)自身特點(diǎn)及建設(shè)“生態(tài)島、健康島”的目標(biāo)，確定了由60個(gè)規(guī)范完善的陸地和海洋自然保護(hù)區(qū)組成的全省自然保護(hù)區(qū)體系。而為保證城鄉(xiāng)社會(huì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展在空間上得到落實(shí)，規(guī)劃還確定了省重點(diǎn)發(fā)展空間，如工業(yè)發(fā)展區(qū)和服務(wù)業(yè)發(fā)展區(qū)和具有生態(tài)保育功能和經(jīng)濟(jì)發(fā)展價(jià)值的區(qū)域。規(guī)劃將這些功能區(qū)域落在一張圖上（如圖1、圖2），并提出嚴(yán)格的規(guī)劃管制措施。

圖1 海南省城鄉(xiāng)總規(guī)自然保護(hù)區(qū)規(guī)劃

圖2 海南省城鄉(xiāng)總規(guī)省級(jí)控制區(qū)

1.2 大范圍的資源整合，規(guī)劃綜合性強(qiáng)

省域城鄉(xiāng)總體規(guī)劃是以空間資源配置為主體，協(xié)調(diào)和落實(shí)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃以及其他專項(xiàng)規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)區(qū)域發(fā)展與保護(hù)的協(xié)同，促進(jìn)區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展。

《重慶市城鄉(xiāng)總體規(guī)劃（2007—2020年）》以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌為目標(biāo)，綜合了區(qū)域規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、新農(nóng)村規(guī)劃以及國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、國(guó)土規(guī)劃、綜合交通、市政、環(huán)保等專項(xiàng)規(guī)劃的空間規(guī)劃內(nèi)容，以使這些規(guī)劃在市域空間上得到整合?！逗Ｄ鲜〕青l(xiāng)總體規(guī)劃（2005-2020年）》也融合了城鎮(zhèn)空間布局，海岸帶、海島和海域保護(hù)規(guī)劃，鄉(xiāng)村布點(diǎn)規(guī)劃等內(nèi)容，綜合了省域范圍內(nèi)所有空間資源的規(guī)劃指導(dǎo)。

2 縣（市）域總體規(guī)劃編制內(nèi)容改革和創(chuàng)新實(shí)踐

傳統(tǒng)指導(dǎo)縣（市）域規(guī)劃發(fā)展的是《縣（市）域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃》，但該導(dǎo)則只是對(duì)城鎮(zhèn)空間、等級(jí)規(guī)模等進(jìn)行確定，是“點(diǎn)”的規(guī)劃，缺乏對(duì)鄉(xiāng)村“面”的考慮；而且只有城市的規(guī)劃內(nèi)容而缺乏對(duì)鄉(xiāng)村的關(guān)注。因此很多地方省市都在探索將縣（市）域作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)平臺(tái)，對(duì)其規(guī)劃及其編制內(nèi)容進(jìn)行改革，其中以浙江省、重慶市和陜西省的實(shí)踐最為系統(tǒng)和深入。如前所述，這些省市已經(jīng)將縣（市）域規(guī)劃作為單獨(dú)的一類規(guī)劃列入法定規(guī)劃體系中，并替代原城市總體規(guī)劃。雖然各地都以縣（市）全域作為規(guī)劃對(duì)象，編制內(nèi)容及標(biāo)準(zhǔn)卻各有特色。

2.1 更強(qiáng)調(diào)與土地利用總體規(guī)劃的全面銜接

縣（市）域總體規(guī)劃要在空間上落實(shí)各項(xiàng)指標(biāo)，須減少與其他規(guī)劃的矛盾，尤其是與控制土地要素的土地利用總體規(guī)劃之間的矛盾。

《縉云縣縣域總體規(guī)劃（2006-2020）》[3]（如圖3）以專題形式研究了“兩規(guī)”銜接的途徑和方法，提出六個(gè)方面的銜接：（1）基礎(chǔ)工作相互銜接，包括基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、基礎(chǔ)圖件和用地分類等；（2）主要經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的銜接；（3）按照下達(dá)的城鄉(xiāng)建設(shè)用地控制規(guī)模，在確保耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)落實(shí)的前提下，加強(qiáng)資源承載能力、開(kāi)發(fā)能力、環(huán)境容量的研究，根據(jù)土地供應(yīng)能力、耕地占補(bǔ)平衡能力來(lái)統(tǒng)籌安排規(guī)劃期內(nèi)的城鄉(xiāng)建設(shè)用地，尤其是城鎮(zhèn)的合理發(fā)展用地規(guī)模及其控制范圍；（4）城鎮(zhèn)建設(shè)用地空間布局相互銜接；（5）規(guī)劃時(shí)序上相互銜接；（6）實(shí)施措施的銜接，并提出了銜接的具體步驟，確?！皟梢?guī)”確定的土地規(guī)模、空間布局完全一致。

圖3 縉云縣“兩規(guī)”銜接圖

成都市縣（區(qū)）域總體規(guī)劃在協(xié)調(diào)“兩規(guī)”指標(biāo)時(shí)，與國(guó)土銜接時(shí)在技術(shù)方法上將可供流轉(zhuǎn)的集體建設(shè)用地計(jì)入規(guī)劃用地范圍內(nèi)。

2.2 規(guī)劃編制由點(diǎn)向面轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化對(duì)鎮(zhèn)鄉(xiāng)規(guī)劃統(tǒng)籌指引的規(guī)劃內(nèi)容

傳統(tǒng)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃要確定縣域城鎮(zhèn)的等級(jí)、規(guī)模、職能和空間結(jié)構(gòu)，將縣域內(nèi)城鎮(zhèn)視為—個(gè)個(gè)的“點(diǎn)”。這是城鎮(zhèn)體系規(guī)劃本身的需要，但是卻造成了規(guī)劃缺乏從全域?qū)用鎸?duì)城鄉(xiāng)形態(tài)的研究，也不能實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)設(shè)施空間落地，難以進(jìn)行總體的規(guī)劃控制。新的縣（市）域總體規(guī)劃將全域作為規(guī)劃對(duì)象，對(duì)城市、鎮(zhèn)鄉(xiāng)用地不僅在規(guī)模上進(jìn)行了預(yù)測(cè)分配，同時(shí)在圖上進(jìn)行了統(tǒng)一的表達(dá)（如圖4、圖5），實(shí)現(xiàn)了上一層次規(guī)劃對(duì)鎮(zhèn)鄉(xiāng)規(guī)劃用地的控制和引導(dǎo)功能。

圖4 浙江縉云縣域規(guī)劃用地布局圖

圖5 成都金堂縣域規(guī)劃城鄉(xiāng)用地布局圖

2.3 強(qiáng)調(diào)空間管制與部門職能的對(duì)應(yīng)，有利于管制實(shí)施

空間管制是縣（市）域規(guī)劃最終實(shí)施的關(guān)鍵，浙江省在規(guī)劃中將部門職責(zé)與空間管制區(qū)域?qū)?yīng)，保障規(guī)劃實(shí)施。如《諸暨市域總體規(guī)劃》[4]（如圖6）建立了與各部門管理相適應(yīng)的分類管制體系，將市域土地劃分為九大類用地（城鎮(zhèn)建設(shè)用地、村莊建設(shè)用地、獨(dú)立工礦用地、基礎(chǔ)設(shè)施用地、風(fēng)景旅游用地、發(fā)展備用地、農(nóng)業(yè)保護(hù)用地、生態(tài)用地、水源保護(hù)用地），并分別與土地利用規(guī)劃、交通、電力、環(huán)保、農(nóng)林等各部門專項(xiàng)規(guī)劃銜接，依據(jù)部門職責(zé)提出管制措施。

圖6 諸暨市總體規(guī)劃空間管制圖

3 鎮(zhèn)規(guī)劃編制內(nèi)容改革和創(chuàng)新實(shí)踐

我國(guó)部分地區(qū)根據(jù)自身特點(diǎn)，在鎮(zhèn)規(guī)劃編制內(nèi)容上進(jìn)行了較多的改革和創(chuàng)新。

3.1 深化規(guī)劃內(nèi)容，增強(qiáng)實(shí)施指導(dǎo)性

成都市鎮(zhèn)規(guī)劃融合了總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃和建筑設(shè)計(jì)三個(gè)規(guī)劃層次（圖7），創(chuàng)造性提出“五圖一書(shū)一附件”的規(guī)劃內(nèi)容。通過(guò)規(guī)劃編制內(nèi)容的創(chuàng)新，突出了重點(diǎn)，簡(jiǎn)化了內(nèi)容，實(shí)施性強(qiáng)，方便了規(guī)劃管理和宣傳，如《新津縣興義鎮(zhèn)總體規(guī)劃》[5]。與成都市的做法不同，重慶市 《梁平縣云龍鎮(zhèn)總體規(guī)劃（2007—2020年）》[6]的內(nèi)容僅包含了鎮(zhèn)域總體規(guī)劃和中心城區(qū)規(guī)劃的內(nèi)容，但規(guī)劃深度也超過(guò)了總規(guī)的要求。

圖7 成都市鎮(zhèn)總體規(guī)劃包含總規(guī)、詳規(guī)及建筑設(shè)計(jì)三方面的內(nèi)容

3.2 強(qiáng)調(diào)村鎮(zhèn)規(guī)劃銜接，提出農(nóng)村地區(qū)規(guī)劃引導(dǎo)

《梁平縣云龍鎮(zhèn)總體規(guī)劃（2007—2020年）》包含單獨(dú)編制的農(nóng)村居民點(diǎn)發(fā)展規(guī)劃，提出了行政村調(diào)整的總體思路，明確了對(duì)新型社區(qū)和農(nóng)村散居進(jìn)行規(guī)劃引導(dǎo)和控制的要求，強(qiáng)化了村規(guī)劃與鎮(zhèn)規(guī)劃二者的相互銜接，并可直接指導(dǎo)行政村規(guī)劃的編制。

3.3 強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃及特色引導(dǎo)

鎮(zhèn)規(guī)劃內(nèi)容不僅涉及物質(zhì)形態(tài)設(shè)施的具體布局安排，而且也重視非物質(zhì)規(guī)劃要素的引導(dǎo)。如《成都市一般鎮(zhèn)規(guī)劃編制技術(shù)導(dǎo)則》[7]要求“一鎮(zhèn)一風(fēng)貌”，提倡“一鎮(zhèn)一品”。通過(guò)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目合理選擇，形成一產(chǎn)與三產(chǎn)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，構(gòu)建鎮(zhèn)域特色鮮明的大地景觀形態(tài)。

4 村規(guī)劃編制內(nèi)容改革和創(chuàng)新實(shí)踐

對(duì)村規(guī)劃的最大創(chuàng)新，就是將其變?yōu)榱朔ǘㄒ?guī)劃，并制定了相應(yīng)的編制要求和標(biāo)準(zhǔn)。其編制內(nèi)容的改革有如下的特點(diǎn)。

4.1 尊重農(nóng)村特點(diǎn)，打破對(duì)城鎮(zhèn)模式的簡(jiǎn)單復(fù)制

《成都市社會(huì)主義新農(nóng)村規(guī)劃建設(shè)技術(shù)導(dǎo)則》[8]要求規(guī)劃編制須充分研究成都傳統(tǒng)林盤(pán)聚落自然和諧、有機(jī)生態(tài)特征，順應(yīng)地形，顯山露水，延續(xù)田園肌理。成都《蒲江縣朝陽(yáng)湖鎮(zhèn)白鶴村規(guī)劃》[9]按照導(dǎo)則要求，根據(jù)村域特點(diǎn)，確定發(fā)展定位為“蜀西田園度假休閑村”，其空間布局按順山、就勢(shì)、繞谷的原則，營(yíng)造山水田園意境，體現(xiàn)形散而神在的特點(diǎn)。

《武隆縣江口鎮(zhèn)三河村規(guī)劃》[10]針對(duì)山地村落點(diǎn)多面廣、生產(chǎn)滯后的特點(diǎn)，提出了“分散與集中”相結(jié)合的空間布局。該規(guī)劃從生產(chǎn)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)、交通等基礎(chǔ)設(shè)施改善、農(nóng)舍改造等進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)劃，全面推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)，試圖對(duì)在山地如何編制和實(shí)施新農(nóng)村規(guī)劃起到示范和引導(dǎo)作用。

4.2 規(guī)劃內(nèi)容表達(dá)圖文并茂，通俗易懂，易為村民接受

村規(guī)劃的對(duì)象是廣大農(nóng)民，實(shí)施人員則是鄉(xiāng)村基層的規(guī)劃建設(shè)管理人員。但這些管理人員中許多人專業(yè)素質(zhì)不高，因此，規(guī)劃內(nèi)容應(yīng)盡量避免使用大量專業(yè)性的表述。如《成都市社會(huì)主義新農(nóng)村規(guī)劃建設(shè)技術(shù)導(dǎo)則》建議的規(guī)劃內(nèi)容直白簡(jiǎn)潔，通俗易懂，大大增強(qiáng)了規(guī)劃的可操作性。重慶《武隆縣江口鎮(zhèn)三河村規(guī)劃》針對(duì)農(nóng)民這一特定對(duì)象，采用了通俗易懂的圖文形式表達(dá)，使廣大村民對(duì)規(guī)劃圖“一聽(tīng)就明，一看就懂”，極大地方便了實(shí)施和管理。

圖8 《成都市社會(huì)主義新農(nóng)村規(guī)劃建設(shè)技術(shù)導(dǎo)則》通俗的規(guī)劃導(dǎo)引

4.3 規(guī)劃內(nèi)容突出項(xiàng)目策劃，引導(dǎo)農(nóng)村地區(qū)發(fā)展

農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)落后，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，大量具有開(kāi)發(fā)潛力的資源尚未得到充分利用，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的附加值低，阻礙了農(nóng)民收入的提高。因此在村莊規(guī)劃編制實(shí)踐中，其規(guī)劃都強(qiáng)調(diào)了項(xiàng)目策劃等方面的內(nèi)容，以引導(dǎo)農(nóng)村地區(qū)發(fā)展。

如成都市在編制 《蒲江縣朝陽(yáng)湖鎮(zhèn)白鶴村規(guī)劃》的過(guò)程中，經(jīng)過(guò)充分的實(shí)地調(diào)研踏勘，結(jié)合區(qū)位條件和市場(chǎng)需求，提出了“因勢(shì)利導(dǎo)，引入高端產(chǎn)品，發(fā)展產(chǎn)品高端”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展思路。全村規(guī)劃發(fā)展七彩林業(yè)區(qū)、繽紛果林區(qū)兩大產(chǎn)業(yè)片區(qū)。

圖9 白鶴村規(guī)劃產(chǎn)業(yè)空間布局圖

5 小結(jié)

總的來(lái)看，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》出臺(tái)后，指導(dǎo)各層次規(guī)劃編制內(nèi)容的法律法規(guī)和地方辦法也紛紛出臺(tái)，對(duì)各層次規(guī)劃的編制內(nèi)容進(jìn)行了改革和創(chuàng)新。筆者認(rèn)為，目前各地所進(jìn)行的規(guī)劃編制方法和內(nèi)容改革的探索和實(shí)踐確實(shí)體現(xiàn)了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的理念，值得推廣。但是否各層級(jí)都要編制鄉(xiāng)村的規(guī)劃內(nèi)容依然值得探討，尤其是在省域?qū)用妫瑧?yīng)該重點(diǎn)提出全域統(tǒng)籌目標(biāo)、途徑和方法，以及對(duì)重點(diǎn)資源的管控與協(xié)調(diào)。由于編制重點(diǎn)所限，省域規(guī)劃不可能對(duì)農(nóng)村進(jìn)行全面詳細(xì)的調(diào)查，得出的結(jié)論也并不完全正確科學(xué)，而下位規(guī)劃符合上位規(guī)劃的原則決定了城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、村莊規(guī)劃的規(guī)劃內(nèi)容要符合省域規(guī)劃，最后導(dǎo)致真正指導(dǎo)村莊發(fā)展的村規(guī)劃面臨著在符合上位規(guī)劃與符合村莊實(shí)際發(fā)展之間的矛盾。筆者認(rèn)為，規(guī)劃的最終目的是要走向?qū)嵤?，省域?guī)劃（或次區(qū)域規(guī)劃）并無(wú)必要對(duì)村莊規(guī)劃進(jìn)行過(guò)多干涉，提出城與鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展原則即可，市縣域?qū)蛹?jí)可開(kāi)始對(duì)農(nóng)村發(fā)展進(jìn)行指導(dǎo)。

總之，在城鄉(xiāng)規(guī)劃編制改革中，我國(guó)還有很長(zhǎng)的路要走，需要我們規(guī)劃學(xué)者更深入的研究探索。

[1]海南省建設(shè)廳，中山大學(xué)城市與區(qū)域研究中心，海南都市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究所.海南省城鄉(xiāng)總體規(guī)劃:2005—2020年[R].海南省人民政府，2005.

[2]重慶市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院.重慶市城鄉(xiāng)總體規(guī)劃:2007—2020年[R].重慶市人民政府,2007.

[3]縉云縣縣域總體規(guī)劃：2006-2020[R].縉云縣人民政府,2007.

[4]浙江省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院.諸暨市域總體規(guī)劃:2005—2020[R].諸暨市人民政府,2008.

[5]成都市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院.新津縣興義鎮(zhèn)總體規(guī)劃:2009-2020[R].新津縣興義鎮(zhèn)人民政府,2010.

[6]重慶市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院.梁平縣城鄉(xiāng)總體規(guī)劃:2007—2020年[R].梁平縣人民政府,2007.

[7]成都市規(guī)劃管理局,中國(guó)人民大學(xué)城市規(guī)劃與管理系.成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革專題研究之五：成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)[R].成都市規(guī)劃管理局,2010.

[8]成都市規(guī)劃局.成都市社會(huì)主義新農(nóng)村規(guī)劃建設(shè)技術(shù)導(dǎo)則[R].成都市人民政府，2004.

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