楊洪露，鄭成秋，喬娜，熊軍

（重慶市萬(wàn)州區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，重慶 404199）

“十二五”規(guī)劃提出“積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化”，“按照統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局、完善功能、以大代小的原則，遵循城市發(fā)展客觀規(guī)律，以大城市為依托，以中小城市為重點(diǎn)，逐步形成輻射作用大的城市群，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展?！币虼耍〕擎?zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理必須結(jié)合小城鎮(zhèn)的發(fā)展現(xiàn)狀，以小城鎮(zhèn)的合理發(fā)展需求為出發(fā)點(diǎn)，做到務(wù)實(shí)規(guī)劃。既要保證規(guī)劃的前瞻性，又要保證規(guī)劃的可實(shí)施性；在建設(shè)上，要嚴(yán)格把守質(zhì)量關(guān)，以規(guī)劃指導(dǎo)建設(shè)；在管理上，要權(quán)責(zé)明確，健全公眾監(jiān)督制度。

1 我國(guó)小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理中存在的問(wèn)題

1.1 規(guī)劃盲目套用大中城市模式，地方特色不突出

目前，我國(guó)小城鎮(zhèn)在規(guī)劃編制過(guò)程中存在盲目套用大中城市規(guī)劃模式的現(xiàn)象，小城鎮(zhèn)特色開(kāi)始喪失。小城鎮(zhèn)規(guī)劃往往不注重自身的地形條件、景觀特色，盲目追求大中城市規(guī)劃的幾何性與功能分區(qū)，造成小城鎮(zhèn)特色多樣性的減弱和原本良好的城鎮(zhèn)空間與肌理的破壞。對(duì)城鎮(zhèn)特色認(rèn)識(shí)有待提高，只注重小城鎮(zhèn)內(nèi)容要素的共性方面，沒(méi)有注意到諸如山形水勢(shì)、建筑材料和歷史文化等方面的有效挖掘和利用，造成小城鎮(zhèn)地方特色不突出，最終呈現(xiàn)“千鎮(zhèn)一面”。

1.2 規(guī)劃與現(xiàn)狀脫節(jié)，規(guī)劃可實(shí)施性差

在小城鎮(zhèn)規(guī)劃過(guò)程中，部分城鎮(zhèn)規(guī)劃管理人員因規(guī)劃思想過(guò)分受到束縛，城鎮(zhèn)規(guī)劃缺乏前瞻性，大量建設(shè)項(xiàng)目使用壽命短或重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象嚴(yán)重，浪費(fèi)大量的人力財(cái)力,影響小城鎮(zhèn)的發(fā)展?；蛘哂捎诩惫?guī)劃過(guò)度超前，不切實(shí)際，造成規(guī)劃實(shí)施效果差，城鎮(zhèn)規(guī)劃僅僅成為一張“圖上畫(huà)畫(huà)，墻上掛掛”的無(wú)法實(shí)現(xiàn)的“藍(lán)圖”。

1.3 過(guò)分強(qiáng)調(diào)物質(zhì)環(huán)境建設(shè)，可持續(xù)發(fā)展觀念不強(qiáng)

目前，我國(guó)小城鎮(zhèn)規(guī)劃以物質(zhì)環(huán)境建設(shè)為重點(diǎn)，偏重單純按照規(guī)模評(píng)判模式進(jìn)行評(píng)價(jià)，屬于粗放式、淺層次的規(guī)劃。在小城鎮(zhèn)規(guī)劃中，對(duì)地形地貌存在的生態(tài)價(jià)值則考慮較少；景觀與綠地規(guī)劃設(shè)計(jì)太過(guò)偏重于內(nèi)容的安排和形式的賦予，對(duì)園林和綠地的生態(tài)學(xué)意義考慮不周；環(huán)境保護(hù)規(guī)劃仍停留于運(yùn)用技術(shù)手段控制環(huán)境污染的層面，缺乏小城鎮(zhèn)總體生態(tài)環(huán)境保護(hù)的理念。

1.4 鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)離土不離鄉(xiāng)，難以形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)

小城鎮(zhèn)是城市帶或城市群的重要組成部分，小城鎮(zhèn)能從大城市的發(fā)展中尋求到產(chǎn)業(yè)合作和發(fā)展動(dòng)力。但是大多數(shù)小城鎮(zhèn)散落于農(nóng)村大地，被更多地強(qiáng)調(diào)從農(nóng)村內(nèi)部集聚資源。我國(guó)小城鎮(zhèn)對(duì)農(nóng)村人口的吸收大多是通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)來(lái)實(shí)現(xiàn)的，但實(shí)際情況卻是大多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)分散在村莊，沒(méi)有積聚于鎮(zhèn)區(qū)范圍內(nèi)，難以形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)。

1.5 存在“重硬件、輕軟件”的建設(shè)思路

許多小城鎮(zhèn)熱衷于整修街道鎮(zhèn)區(qū)，忽視產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和配套服務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工過(guò)著“日出而作，日落而息”的“候鳥(niǎo)式”生活。另外，由于疏于基本的日常管理，一些新興的小城鎮(zhèn)人員混雜，部分地區(qū)甚至成為“黃賭毒”聚集和藏污納垢的場(chǎng)所，這都使得社區(qū)在整合舊居民和“新移民”方面的作用未得到充分發(fā)揮。在實(shí)際發(fā)展過(guò)程中，小城鎮(zhèn)的社區(qū)有些成為政府系統(tǒng)的“附屬單位”，承擔(dān)著行政職能；有些卻發(fā)育不完善，無(wú)法正常發(fā)揮其作用。不但沒(méi)有形成應(yīng)有的公共服務(wù)能力，反而還降低了小城鎮(zhèn)對(duì)居民的吸引力，成為小城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展的重要障礙。

2 走馬鎮(zhèn)城鎮(zhèn)建設(shè)管理中存在的問(wèn)題

走馬鎮(zhèn)位于萬(wàn)州區(qū)南部，是渝東、鄂西的一個(gè)典型的商貿(mào)集散小城鎮(zhèn)。全鎮(zhèn)幅員面積180.3km2，現(xiàn)有16個(gè)村，3個(gè)居委會(huì)，總?cè)丝诩s5萬(wàn)人。走馬鎮(zhèn)氣候溫和，雨量充沛，四季分明，冬暖夏涼，盛產(chǎn)農(nóng)副產(chǎn)品。反季節(jié)蔬菜、果桑、筍竹、兔業(yè)養(yǎng)殖等產(chǎn)業(yè)初具規(guī)模，旅游資源豐富。

近年來(lái)，萬(wàn)石路的開(kāi)通縮短了走馬鎮(zhèn)與萬(wàn)州中心城區(qū)的空間距離，城鎮(zhèn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展。但作為典型的三峽庫(kù)區(qū)山水城鎮(zhèn)，走馬鎮(zhèn)沒(méi)有充分發(fā)揮自身的特色和優(yōu)勢(shì)，在城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理中還存在著以下幾個(gè)方面的問(wèn)題。

一是未注重建立合理的村鎮(zhèn)體系。村鎮(zhèn)體系對(duì)整個(gè)鎮(zhèn)域發(fā)展引導(dǎo)和控制力度不夠，鎮(zhèn)域資源過(guò)度向鎮(zhèn)區(qū)聚集。村莊建設(shè)缺乏有效的規(guī)劃管理控制，建設(shè)“隨心所欲”，小規(guī)模建設(shè)各自為政，不利于建設(shè)水平的提高，為以后的居民點(diǎn)改造整治留下了隱患。

二是重點(diǎn)發(fā)展產(chǎn)業(yè)過(guò)多。包括果桑、筍竹生產(chǎn)加工、反季節(jié)蔬菜種植和兔業(yè)養(yǎng)殖，缺乏特色產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)。

三是盲目追求城鎮(zhèn)快速發(fā)展，對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)風(fēng)貌引導(dǎo)和控制力度不夠。部分城鎮(zhèn)建設(shè)簡(jiǎn)單借抄，建筑天際輪廓線凌亂，城鎮(zhèn)可識(shí)別性差，城鎮(zhèn)建設(shè)與功能分區(qū)結(jié)合不夠，建筑單調(diào)無(wú)特色。

四是規(guī)劃建設(shè)過(guò)程公眾參與不夠。部分建設(shè)一味追求眼前經(jīng)濟(jì)效益，沒(méi)有充分兼顧城鎮(zhèn)居民的公共利益。

五是城鎮(zhèn)和村莊公共設(shè)施建設(shè)滯后。城鎮(zhèn)公共開(kāi)敞空間建設(shè)投入不足，休閑娛樂(lè)場(chǎng)地缺乏。缺少長(zhǎng)途汽車站、污水處理廠等基礎(chǔ)設(shè)施。部分村莊學(xué)校、衛(wèi)生院等設(shè)施不足，居民上學(xué)、就醫(yī)等極為不便。

3 城鎮(zhèn)建設(shè)管理中務(wù)實(shí)規(guī)劃策略探索

走馬鎮(zhèn)在城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理中出現(xiàn)的諸多問(wèn)題，要在城鎮(zhèn)發(fā)展過(guò)程中得到解決，必須要做到務(wù)實(shí)規(guī)劃。要做到務(wù)實(shí)規(guī)劃，必須從城鎮(zhèn)和村鎮(zhèn)體系的構(gòu)建、城鎮(zhèn)定位、城鎮(zhèn)設(shè)計(jì)引導(dǎo)、公眾參與、公共設(shè)施配套建設(shè)和監(jiān)督檢查制度等方面綜合考慮。

3.1 注重構(gòu)建城鎮(zhèn)和村鎮(zhèn)體系

3.1.1 構(gòu)建城鎮(zhèn)體系

城鎮(zhèn)體系是指在一定區(qū)域范圍內(nèi)由功能各異、規(guī)模不等、既相互分工又密切協(xié)作的城鎮(zhèn)組成的空間組織形式。它具有多層次性、開(kāi)放性和發(fā)展性等特點(diǎn)。小城鎮(zhèn)的建設(shè)必須在城鎮(zhèn)體系的大背景下，協(xié)調(diào)好“點(diǎn)”與“面”的關(guān)系。通過(guò)對(duì)城鎮(zhèn)體系的研究，達(dá)到人口、產(chǎn)業(yè)與城鎮(zhèn)的合理布局，協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)之間以及城鎮(zhèn)與城鎮(zhèn)體系之間在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境等方面的聯(lián)系。

走馬鎮(zhèn)地理位置優(yōu)越，主要以商貿(mào)物資集散為主，能夠充分利用其作為區(qū)域性的物資集散中心的優(yōu)勢(shì)，大力發(fā)展社會(huì)經(jīng)濟(jì)，強(qiáng)化城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)職能。走馬鎮(zhèn)在萬(wàn)州區(qū)城鎮(zhèn)體系中的定位應(yīng)以此為出發(fā)點(diǎn)和支撐點(diǎn)。

3.1.2 構(gòu)建村鎮(zhèn)體系

村鎮(zhèn)體系是指一定區(qū)域內(nèi)（如小城鎮(zhèn)內(nèi)），由小城鎮(zhèn)與不同層次的村莊、村莊與村莊之間相互影響、相互作用、彼此聯(lián)系而構(gòu)成的相對(duì)完善的系統(tǒng)。

走馬鎮(zhèn)應(yīng)在遵循有利于促進(jìn)全鎮(zhèn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的原則下，將走馬鎮(zhèn)的村鎮(zhèn)體系等級(jí)結(jié)構(gòu)規(guī)劃為小城鎮(zhèn)、中心村和基層村三級(jí)，建立一個(gè)合理而完善的村鎮(zhèn)體系。通過(guò)對(duì)村鎮(zhèn)構(gòu)成要素和職能的合理分配，集中發(fā)展小城鎮(zhèn)，適度發(fā)展中心村，控制發(fā)展基層村，使整個(gè)小城鎮(zhèn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。

3.2 努力尋求產(chǎn)業(yè)支撐，準(zhǔn)確把握城鎮(zhèn)定位

小城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展需要自己的特色產(chǎn)業(yè)，種類不一定要多，但要做到有特色，能成為鎮(zhèn)支撐產(chǎn)業(yè)。走馬鎮(zhèn)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大鎮(zhèn)，特色養(yǎng)殖、特色種植和特色旅游具有最大的優(yōu)勢(shì)，有條件發(fā)展成為城鎮(zhèn)支柱產(chǎn)業(yè)。應(yīng)加快農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，走高效、立體、生態(tài)農(nóng)業(yè)道路，結(jié)合地區(qū)資源特點(diǎn)發(fā)展農(nóng)副產(chǎn)品深加工企業(yè)，使龍頭產(chǎn)業(yè)成為發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的重要支撐。

小城鎮(zhèn)性質(zhì)定位更要準(zhǔn)確地把握住小城鎮(zhèn)發(fā)展的方向，挖掘城鎮(zhèn)的自身優(yōu)勢(shì)，發(fā)展形成產(chǎn)業(yè)支撐，推動(dòng)小城鎮(zhèn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。

3.3 加強(qiáng)小城鎮(zhèn)城市設(shè)計(jì)引導(dǎo)，注重城鎮(zhèn)特色塑造

我國(guó)傳統(tǒng)小城鎮(zhèn)從選址上依山傍水，保留最原始的自然生態(tài)風(fēng)貌，到人性化的公共空間設(shè)計(jì)，彰顯著山水城鎮(zhèn)的特色。在山水城鎮(zhèn)規(guī)劃編制過(guò)程中，要平衡城鎮(zhèn)發(fā)展動(dòng)力和山水歷史環(huán)境保護(hù)要求，對(duì)稀缺、不可移動(dòng)、不可再生且具有特殊意義的山體和水系進(jìn)行保護(hù)，對(duì)濱水臨山區(qū)域應(yīng)以城市設(shè)計(jì)為依據(jù)分片分類打造。注重山水要素之間的聯(lián)系，提倡尊重歷史，對(duì)歷史文脈和城市精神的傳承[1]。研究小城鎮(zhèn)的發(fā)展進(jìn)程，做好基礎(chǔ)研究，對(duì)小城市的歷史、文化傳統(tǒng)、居民心理、行為特征及價(jià)值取向等進(jìn)行分析，并融入現(xiàn)代生活功能，形成小城鎮(zhèn)獨(dú)具地域特色的街道景觀和城市風(fēng)貌。

走馬鎮(zhèn)靠山臨水，路隨山轉(zhuǎn)，城鎮(zhèn)規(guī)劃應(yīng)充分結(jié)合復(fù)雜多變的地形地貌，通過(guò)道路與地形地貌的結(jié)合，最大限度地保護(hù)原有的生態(tài)環(huán)境，塑造獨(dú)特的城鎮(zhèn)空間；合理的功能分區(qū)，建設(shè)成為獨(dú)具特色的山地濱水小城鎮(zhèn)。

3.4 注重規(guī)劃建設(shè)的公眾參與和彈性控制

公眾參與在社會(huì)發(fā)展多元化和復(fù)雜化的背景下，已經(jīng)成為保證規(guī)劃公平、公正和公開(kāi)的重要手段之一，并逐漸滲透到規(guī)劃的每個(gè)階段。見(jiàn)表1。

小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的最終服務(wù)對(duì)象是城鎮(zhèn)居民，城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)實(shí)施與百姓的利益息息相關(guān)，注重規(guī)劃建設(shè)的公眾參與，大大提高了規(guī)劃的可行性。公眾有效的參與城鎮(zhèn)規(guī)劃的各個(gè)階段是務(wù)實(shí)規(guī)劃的重要方面，也是未來(lái)城鎮(zhèn)規(guī)劃的必然[2]。公眾參與城鎮(zhèn)規(guī)劃的編制、實(shí)施和管理，能有效提高規(guī)劃的實(shí)用性和可操作性[3]。

表1 目前我國(guó)公眾參與規(guī)劃建設(shè)的主要形式

隨著城鎮(zhèn)的建設(shè)和發(fā)展，在一定條件下也需要對(duì)規(guī)劃做局部的修改。如果規(guī)劃需要大范圍的修改，涉及到城鎮(zhèn)的主題建設(shè)就要重新修編。在編制規(guī)劃的時(shí)候要有充足的彈性，給城鎮(zhèn)的發(fā)展留有足夠的空間。但是規(guī)劃中的這種彈性不能是隨意、無(wú)限制的，而是要有一定的約束性。在城鎮(zhèn)規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中也要不斷地發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決問(wèn)題，要通過(guò)不斷地修正規(guī)劃編制中存在的問(wèn)題，使規(guī)劃更有效地指導(dǎo)城鎮(zhèn)建設(shè)。

走馬鎮(zhèn)要做到務(wù)實(shí)規(guī)劃就要在規(guī)劃建設(shè)管理的各個(gè)階段通過(guò)不同途徑、采用不同方式最大限度地讓居民參與其中。集中居民點(diǎn)和村委會(huì)、衛(wèi)生院、中小學(xué)的選址，城鎮(zhèn)濱河公園的打造形式等都是居民關(guān)心的事項(xiàng)，在進(jìn)行規(guī)劃的過(guò)程中也要最大限度地聽(tīng)取居民的意見(jiàn)和建議。通過(guò)居民的參與，規(guī)劃建設(shè)充分采納居民的意見(jiàn)和建議，這將在很大程度上提高規(guī)劃的可實(shí)施性，最大限度地做到讓居民滿意和放心。

3.5 注重以人為本，完善公共設(shè)施配套建設(shè)

鎮(zhèn)域、鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃都應(yīng)根據(jù)自然、地理、交通等環(huán)境特點(diǎn)劃分片區(qū)，建立分級(jí)公共設(shè)施配套體系，包括教育、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、金融等各個(gè)方面，提升小城鎮(zhèn)公共設(shè)施服務(wù)水平。規(guī)劃編制階段要充分研究，合理布局，教育做到幼兒園、小學(xué)不出村或不出片，中學(xué)不出鎮(zhèn)；就醫(yī)做到小病不出村，一般疾病不出鎮(zhèn)；污水進(jìn)行生態(tài)處理，解決污水直接排放引發(fā)的一系列問(wèn)題。

公共設(shè)施的規(guī)劃建設(shè)水平?jīng)Q定農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度和文明程度。在提倡小城鎮(zhèn)公共設(shè)施現(xiàn)代化和均等化的同時(shí)，也應(yīng)通過(guò)小城鎮(zhèn)公共設(shè)施配置引導(dǎo)居民向城鎮(zhèn)或中心村等村莊遷移，減少社會(huì)資本的浪費(fèi)，為居民創(chuàng)造良好的居住環(huán)境和就業(yè)條件。

走馬鎮(zhèn)應(yīng)根據(jù)需求，合理設(shè)置展覽館和科技活動(dòng)中心等文化設(shè)施、衛(wèi)生院和計(jì)劃生育指導(dǎo)站等各級(jí)醫(yī)院衛(wèi)生設(shè)施、中小學(xué)和幼兒園等教育設(shè)施等，為居民創(chuàng)造更為優(yōu)越的安居環(huán)境。在規(guī)劃期內(nèi)，不斷建設(shè)完善城鎮(zhèn)公共設(shè)施配套，并提高公共設(shè)施的服務(wù)水平。

3.6 加強(qiáng)規(guī)劃建設(shè)管理，健全督促檢查制度

在制定科學(xué)合理的城鎮(zhèn)規(guī)劃后，加強(qiáng)規(guī)劃建設(shè)的管理尤為重要。所以必須盡快建立健全監(jiān)督檢查制度，建立經(jīng)常性的檢查、糾正和責(zé)任追究制度，確保規(guī)劃法規(guī)的嚴(yán)格執(zhí)行，對(duì)性質(zhì)較為嚴(yán)重的違規(guī)案件進(jìn)行公開(kāi)通報(bào)，對(duì)重大案件的處理采取向社會(huì)公示的制度。

小城鎮(zhèn)城市規(guī)劃相關(guān)部門(mén)必須自覺(jué)認(rèn)真履行 《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》以及相關(guān)的法律法規(guī)。對(duì)責(zé)任的追究要落實(shí)到人，處理到人，存在違法事件就要予以處理；處罰的方式也是多樣的，不僅要在經(jīng)濟(jì)上承受處罰，還要給予行政處罰，嚴(yán)重的要追究刑事責(zé)任。只有通過(guò)健全督促檢查制度，才能有效保證城鎮(zhèn)建設(shè)按照規(guī)劃有條不紊的實(shí)施[4]。

4 結(jié)語(yǔ)

本文通過(guò)對(duì)走馬鎮(zhèn)進(jìn)行以問(wèn)題為導(dǎo)向，以解決問(wèn)題為落腳點(diǎn)的務(wù)實(shí)規(guī)劃策略探索，強(qiáng)調(diào)在規(guī)劃建設(shè)管理過(guò)程中都必須做到務(wù)實(shí)規(guī)劃，這對(duì)其他小城鎮(zhèn)的發(fā)展具有一定的借鑒和指導(dǎo)作用。

城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理是一項(xiàng)戰(zhàn)略性、綜合性很強(qiáng)的事業(yè)，建立健全規(guī)劃體系和規(guī)劃實(shí)施管理機(jī)制是城鎮(zhèn)發(fā)展的重要任務(wù)之一。小城鎮(zhèn)發(fā)展過(guò)程中要必須做到務(wù)實(shí)規(guī)劃，才能有效兼顧各方面利益，社會(huì)公共利益才能得到最大程度的保障，城鎮(zhèn)才能發(fā)展出自己的特色，發(fā)揮出自身的優(yōu)勢(shì)，增強(qiáng)吸引力和輻射力，最終實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)高質(zhì)量、高標(biāo)準(zhǔn)、可持續(xù)的快速發(fā)展。[5]

[1]蔡震.良好的基礎(chǔ)與務(wù)實(shí)的規(guī)劃—重慶江北城（CBD）控制性詳細(xì)規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)介紹[J].北京規(guī)劃建設(shè),2005(1):98-105.

[2] 吳鵬.務(wù)實(shí)規(guī)劃研究[J].山西建筑,2004，30(17)：17-23.

[3]鞠德東，鄧東.回本溯源務(wù)實(shí)規(guī)劃——玉樹(shù)災(zāi)后重建德寧格統(tǒng)規(guī)自建區(qū) “1655”模式探索與實(shí)踐 [J].城市規(guī)劃,2011，35(1)：61-66.

[4]舒為民，饒傳華.小城鎮(zhèn)規(guī)劃、建設(shè)與管理的思考[J].中國(guó)城鎮(zhèn)發(fā)展研究,2002，9(2)：57-60.

[5]孫施文.務(wù)實(shí)規(guī)劃，一種理想的表達(dá)方式—讀《務(wù)實(shí)規(guī)劃》有感[J].城市規(guī)劃,2006，33(2)：68-73.