王全寶

早在十年前，上海就開始探索實(shí)踐食品監(jiān)管上?！按蟛恐啤蹦Ｊ?，即食品全過程監(jiān)管歸屬一個(gè)部門——上海食品藥品監(jiān)管局（簡(jiǎn)稱“上海食藥監(jiān)局”）。

2003年9月初，由于少數(shù)學(xué)校食堂違規(guī)操作和對(duì)學(xué)生供應(yīng)無證盒飯，上海市發(fā)生了多起學(xué)生食物中毒事件。這些事件引發(fā)輿論聲討，也讓上海市政府開始反思當(dāng)時(shí)多頭分治的食品監(jiān)管體制。

上海方案

時(shí)任上海市政府副秘書長(zhǎng)兼上海市食品安全管理小組辦公室主任柴俊勇回憶說，2004年之前，上海食品監(jiān)管體制為典型的多頭分治：種植、養(yǎng)殖歸農(nóng)委管；生產(chǎn)加工領(lǐng)域歸質(zhì)量監(jiān)督局管；流通、銷售領(lǐng)域歸工商部門管；場(chǎng)所（如企事業(yè)單位內(nèi)部的食堂）則是歸衛(wèi)生部門管。

“為什么我們的食品安全總是管不好，問題就出在多頭分治的四個(gè)大環(huán)節(jié)上?！辈窨∮赂嬖V《中國(guó)新聞周刊》。

2003年末，安徽阜陽又爆發(fā)了震驚國(guó)內(nèi)外的劣質(zhì)奶粉食品安全事件，更是引爆輿論對(duì)食品安全監(jiān)管的指責(zé)。

2004年9月1日，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全工作的決定》（國(guó)發(fā)23號(hào)文），明確提出食品安全要“采取分段監(jiān)管為主，品種管理為輔的方式?！钡@種分段監(jiān)管的機(jī)制在實(shí)際運(yùn)作中會(huì)有許多部門協(xié)調(diào)的問題。

為此，在2004年12月，上海市政府經(jīng)多番討論調(diào)研，確立了調(diào)整食品安全有關(guān)監(jiān)管部門職能的基本思路，要求在食品的生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)、流通環(huán)節(jié)和消費(fèi)環(huán)節(jié)，逐步實(shí)現(xiàn)由一個(gè)部門為主的綜合性、專業(yè)化、成體系的監(jiān)管模式，終結(jié)食品監(jiān)管的分治局面。

相對(duì)于23號(hào)文內(nèi)容，這一改革顯然是具有超前意識(shí)的。為此，上海市有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和部門先后與國(guó)家有關(guān)部委進(jìn)行溝通，以取得上級(jí)的理解和支持。

“當(dāng)時(shí)上海食品監(jiān)管改革步子比較大，面臨著與國(guó)家體制如何對(duì)接的問題，比如質(zhì)量監(jiān)督局這塊，就面臨與國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督局如何相銜接。”曾參與方案討論的一位官員告訴《中國(guó)新聞周刊》，當(dāng)時(shí)，有些部門也提出過不同意見，“比如質(zhì)監(jiān)部門不希望把食品生產(chǎn)加工的監(jiān)管權(quán)力放掉?！?/p>

食品安全包括初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品、食品生產(chǎn)加工、食品流通和食品消費(fèi)四個(gè)環(huán)節(jié)。根據(jù)國(guó)際上大多數(shù)國(guó)家的管理模式，對(duì)初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品的監(jiān)管一般是由農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)。于是，上海在食品安全監(jiān)管的食品生產(chǎn)加工、食品流通和食品消費(fèi)三個(gè)基本環(huán)節(jié)進(jìn)行了探索改革。

最終各部門的具體職能調(diào)整為：原衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)的食品安全執(zhí)法主體，成建制的移交給食品藥品監(jiān)督管理局；流通環(huán)節(jié)和消費(fèi)環(huán)節(jié)（包括餐飲業(yè)、食堂等）以及保健食品、化妝品的生產(chǎn)加工、流通和消費(fèi)環(huán)節(jié)的監(jiān)管職責(zé)，劃歸食品藥品監(jiān)管部門；除保健食品以外的其他食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的監(jiān)管職責(zé)，劃歸質(zhì)量技監(jiān)部門。

改革前，按照當(dāng)時(shí)分治的監(jiān)管體制，上海市主要負(fù)責(zé)食品安全的包括6個(gè)部門：市食品藥品監(jiān)管局、市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局、市工商行政管理局、市衛(wèi)生局、市農(nóng)委、市經(jīng)委。而改革后，上海專司食品安全監(jiān)管環(huán)節(jié)則只剩下3個(gè)部門：市食品藥品監(jiān)管局、市農(nóng)委、市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局。

比照今年的國(guó)家食藥監(jiān)大部制改革方案，專司食品安全的也只剩下食品藥品監(jiān)管總局、農(nóng)業(yè)部和衛(wèi)生計(jì)生委3個(gè)部門。從形式上可以看出，10年前的上海食藥監(jiān)局“大部制”改革模式與新的國(guó)家食藥監(jiān)局大部制改革模式十分相近。

體制銜接之困

在職能劃分后，部門合并移交亦是改革重中之重。

考慮到法律制度和管理體制方面的調(diào)整還有一個(gè)過程，實(shí)現(xiàn)“由一個(gè)部門為主進(jìn)行監(jiān)管”目標(biāo)的條件尚不成熟，上海市政府于是決定分步推進(jìn)改革。

2004年年底，上海市從衛(wèi)生監(jiān)督部門劃轉(zhuǎn)到食品藥品監(jiān)管部門的人員編制大概1000人之多。

同時(shí)，上海食藥監(jiān)局還成立了上海市食品藥品監(jiān)督所，各個(gè)區(qū)也相繼成立食品監(jiān)督所。此外，上海市食藥監(jiān)局還成立兩個(gè)處：一個(gè)食品安全處，負(fù)責(zé)食藥監(jiān)局的食品安全監(jiān)管；一個(gè)是協(xié)調(diào)處，協(xié)調(diào)相關(guān)的監(jiān)管部門，即工商、質(zhì)監(jiān)、農(nóng)委。

從2005年開始，上海統(tǒng)一了食藥監(jiān)系統(tǒng)的服裝，并且袖章統(tǒng)一掛FDA標(biāo)志。

2005年1月1日，上海市走出了食品安全監(jiān)管職能和隊(duì)伍主體轉(zhuǎn)移到位的第一步，初步形成了由一個(gè)部門為主的綜合性、專業(yè)化、成體系的監(jiān)管模式。

但在實(shí)際工作中，上海食藥監(jiān)局與國(guó)家部門對(duì)接問題上卻遇到了麻煩。

從2005年到2008年，由于全國(guó)各地食品安全事件層出不窮，加之國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局身陷腐敗案件，最終促使中央對(duì)藥監(jiān)系統(tǒng)再動(dòng)“手術(shù)”。

2008年3月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了新機(jī)構(gòu)改革方案的“大衛(wèi)生”部基本框架，把國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局改由衛(wèi)生部管理，并明確由衛(wèi)生部承擔(dān)食品安全綜合協(xié)調(diào)、組織查處食品安全重大事故的責(zé)任，相應(yīng)對(duì)食品安全監(jiān)管隊(duì)伍進(jìn)行整合。

在職能調(diào)整后，上海市食品藥品監(jiān)管局負(fù)責(zé)流通、消費(fèi)領(lǐng)域食品安全的監(jiān)督管理，即作為《食品衛(wèi)生法》的執(zhí)法主體之一；負(fù)責(zé)保健食品、化妝品的監(jiān)管，又作為相關(guān)法規(guī)的執(zhí)法主體。

而在國(guó)務(wù)院層面，衛(wèi)生部是《食品衛(wèi)生法》和保健食品、化妝品的執(zhí)法主體，國(guó)家食品藥品監(jiān)管局負(fù)責(zé)保健食品的注冊(cè)管理。

“這樣一來，銜接問題就出現(xiàn)了。一個(gè)地方政府部門同時(shí)接受幾個(gè)國(guó)務(wù)院部、局的多重領(lǐng)導(dǎo)，工作中諸多不暢時(shí)可以想見?！痹鴧⑴c改革的一位官員告訴《中國(guó)新聞周刊》。

至此，上?！按蟛恐啤蹦Ｊ皆跉v經(jīng)三年運(yùn)作后，再次面臨如何與國(guó)家體制銜接的困局。

2009年2月，幾易其稿的“食品安全法”頒布，從法律上明確了分段監(jiān)管和綜合協(xié)調(diào)相結(jié)合的體制，并規(guī)定國(guó)務(wù)院成立食品安全委員會(huì)作為高層次議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。

至此，上海食藥監(jiān)“大部制”改革不僅無法與國(guó)家部委無法銜接，還面臨“違法”困局。

“上海模式是試探性的。在食品安全法頒布之后，上海的食藥監(jiān)改革缺乏國(guó)家法律制度方面的銜接。”上海食藥監(jiān)副局長(zhǎng)唐民皓認(rèn)為，食品安全法從法律制度的設(shè)計(jì)方面講是個(gè)非常好的法律，“但不太到位的是，國(guó)務(wù)院23號(hào)文件確立的分段監(jiān)管體制因此被法律固化了下來” 。

前進(jìn)一步，后退小半步

2007年7月，上海市政府邀請(qǐng)第三方對(duì)上海食品監(jiān)管體制改革績(jī)效評(píng)估研究，評(píng)估結(jié)果表明，改革總體上是成功的，基本達(dá)到了預(yù)期目標(biāo)。

以監(jiān)管力度評(píng)價(jià)為例，第三方機(jī)構(gòu)評(píng)估后認(rèn)為，與改革前相比，上海市食品監(jiān)管體制改革以來，食品安全監(jiān)管力度不斷加大。然而盡管成效顯著，此時(shí)上海食藥監(jiān)的改革不得不放緩了改革的腳步。

2009年2月，《食品安全法》頒布后，上海食品安全監(jiān)管不得不再次調(diào)整：是跟隨法律一同調(diào)整？還是繼續(xù)堅(jiān)持“大部制”監(jiān)管模式？“當(dāng)時(shí)討論時(shí)爭(zhēng)議很多，分段監(jiān)管體制違反了食品專業(yè)化要求，但法律已有了明確的規(guī)定。最后討論來討論去，權(quán)衡利弊，又退回到了分段監(jiān)管體制?！痹鴧⒓佑懻摰囊晃还賳T告訴《中國(guó)新聞周刊》。

不過，盡管上海食品監(jiān)管模式又退回分段監(jiān)管體制，但是綜合協(xié)調(diào)職能仍然保留在食藥監(jiān)局。上海市食品安全聯(lián)席會(huì)議辦公室，后來改為上海市食品安全委員會(huì)，對(duì)外的獨(dú)立的政府協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，但作為日常工作機(jī)構(gòu)的辦公室一直保留在上海食藥監(jiān)局。因此上海食藥監(jiān)局負(fù)責(zé)整個(gè)上海食品安全協(xié)調(diào)的職能始終沒有改變。

“十多年來，上海食品監(jiān)管改革探索，可以說是前進(jìn)了一大步，又后退了小半步。”唐民皓笑稱。