王全寶

像往常一樣，早上八點(diǎn)多，中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)名譽(yù)會(huì)長(zhǎng)、原體改委副主任高尚全就來(lái)到辦公室。剛坐下來(lái)，他就讓秘書(shū)把11月15日剛剛公布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》打印一份拿過(guò)來(lái)。

他仔細(xì)地閱讀這份《決定》，只要有內(nèi)容涉及“中央成立全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組”之處，高尚全就用筆在該處重復(fù)勾畫了幾下。

“建立改革協(xié)調(diào)的工作機(jī)構(gòu)大家已經(jīng)達(dá)成共識(shí)，但是誰(shuí)來(lái)?yè)?dān)任組長(zhǎng)呢？文件上沒(méi)說(shuō)，但這個(gè)問(wèn)題很重要?！备呱腥珜?duì)《中國(guó)新聞周刊》記者說(shuō)。

在《決定》公之于眾之前三天，11月12日，剛剛閉幕的十八屆三中全會(huì)發(fā)布公報(bào)，宣布將成立全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)改革總體設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)、督促落實(shí)。這成為三中全會(huì)公報(bào)中最為引人關(guān)注的內(nèi)容之一。

在改革呼聲日益高漲之際，中共中央重啟頂層改革機(jī)制，順應(yīng)各界呼吁重新成立一個(gè)事關(guān)改革的中央最高專門機(jī)構(gòu)，是為眾望所歸。不過(guò)，關(guān)于這個(gè)小組的具體設(shè)置、人員配備等事宜均沒(méi)有對(duì)外公布，不免也引發(fā)各種猜測(cè)。

各方游說(shuō)頂層設(shè)計(jì)

在高尚全的記憶里，很久以前，經(jīng)濟(jì)學(xué)界就在呼吁要恢復(fù)當(dāng)年的國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制改革委員會(huì)，或者是設(shè)立改革委員會(huì)。

2005年，有一次國(guó)務(wù)院召開(kāi)常務(wù)會(huì)議，邀請(qǐng)了9位專家學(xué)者參會(huì)，高尚全就是其中之一。在會(huì)上，很多專家呼吁要成立一個(gè)改革機(jī)構(gòu)，建立協(xié)調(diào)機(jī)制。高尚全主要提了三條意見(jiàn)：第一是恢復(fù)體改委；第二是中央成立一個(gè)改革的協(xié)調(diào)小組；第三是要加強(qiáng)發(fā)改委改革的職能。

此后，伴隨著改革觸及深水區(qū)，一些領(lǐng)域的改革呈現(xiàn)出膠著狀態(tài)之時(shí)，官方亦開(kāi)始頂層謀劃。

2010年，中共十七屆五中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃的建議》，這個(gè)文件第一次使用“頂層設(shè)計(jì)”一詞，當(dāng)時(shí)的表述是“重視改革頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃”。此后，中央高層多次強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)“改革頂層設(shè)計(jì)”。

從2012年開(kāi)始，經(jīng)濟(jì)學(xué)家吳敬璉、張維迎等人在不同場(chǎng)合也公開(kāi)呼吁成立中央層面的改革機(jī)構(gòu)。

2012年和2013年全國(guó)兩會(huì)期間，全國(guó)政協(xié)委員、中國(guó)（海南）改革發(fā)展研究院院長(zhǎng)遲福林，全國(guó)政協(xié)委員、中共中央黨校黨建教研部主任王長(zhǎng)江先后呼吁，建立中央層面的改革機(jī)構(gòu)，打破原有行政管理布局，超越部門界限進(jìn)行統(tǒng)籌。

今年全國(guó)兩會(huì)結(jié)束不久，4月，高尚全再次向中央高層建言。他在關(guān)于“改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)調(diào)性”內(nèi)容中，呼吁“建立一個(gè)統(tǒng)籌全面深化改革的高層次的權(quán)威性改革協(xié)調(diào)機(jī)制和工作機(jī)構(gòu)”。

據(jù)悉，高尚全的此項(xiàng)建議得到了中央高層的重視。5月23日，國(guó)務(wù)院副總理張高麗批示稱：“謝謝尚全同志的關(guān)心支持，請(qǐng)起草組研酌。”

事實(shí)證明，十八屆三中全會(huì)宣布的中央改革機(jī)構(gòu)的名稱，與高尚全建議的名稱“中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組”相吻合。

在高尚全看來(lái)，加強(qiáng)改革頂層設(shè)計(jì)，需要專門的設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)。從領(lǐng)導(dǎo)和謀劃改革的要求看，成立由中央直接領(lǐng)導(dǎo)的中央改革領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，有利于在全局上把握改革的進(jìn)程。

“中國(guó)改革進(jìn)行到現(xiàn)在，該改的都已經(jīng)改得差不多了，剩下的改革都是硬骨頭。所以，全面深化改革，需要一個(gè)組織的保障。十八大前，各界呼吁恢復(fù)體改委，但體改委顯然力度還不夠，因?yàn)槿嫔罨母锷婕暗浇?jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明五位一體，范圍之很廣，不是體改委所能協(xié)調(diào)的?！备呱腥诮邮堋吨袊?guó)新聞周刊》采訪時(shí)表示。

在許多受訪專家看來(lái)，中央重新成立關(guān)于改革的專門機(jī)構(gòu)，一方面與多年來(lái)各方人士呼吁有關(guān)，另一方面也是因?yàn)楫?dāng)前深化改革的進(jìn)程已經(jīng)呈現(xiàn)膠著狀態(tài)。

十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《決定》也指出，當(dāng)前，我國(guó)發(fā)展進(jìn)入新階段，改革進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)。要“敢于啃硬骨頭，敢于涉險(xiǎn)灘，以更大決心沖破思想觀念的束縛、突破利益固化的藩籬”。

過(guò)早謝幕的體改委

近些年來(lái)，很多學(xué)者公開(kāi)呼吁恢復(fù)體改委設(shè)置，甚至也不乏體制內(nèi)的人撰文紀(jì)念上個(gè)世紀(jì)的體改委。實(shí)際上，這一現(xiàn)象與現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)體制改革事務(wù)弊端日益顯現(xiàn)有著因果關(guān)系。

原體改委撤銷后，它的一些功能轉(zhuǎn)移到了國(guó)家發(fā)改委。發(fā)改委的經(jīng)濟(jì)體制綜合改革司負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)體制改革事務(wù)，其具體操作模式一般是該司與其他部委相關(guān)部門起草文件，然后再由發(fā)改委報(bào)送國(guó)務(wù)院進(jìn)行批復(fù)。

這在高尚全看來(lái)，似乎是很難兼顧的任務(wù)?！鞍l(fā)改委本來(lái)是兩個(gè)職能，一個(gè)是發(fā)展，一個(gè)是改革，通過(guò)改革來(lái)促進(jìn)發(fā)展。本來(lái)這兩個(gè)職能設(shè)置很好，但是運(yùn)行結(jié)果不是很理想，給人的感覺(jué)是重發(fā)展而輕改革了。”

另外，近些年，國(guó)家發(fā)改委因掌握眾多重大項(xiàng)目審批權(quán)而受到不少批評(píng)和質(zhì)疑，“發(fā)改委權(quán)力太大，相當(dāng)于一個(gè)小國(guó)務(wù)院”。

更有輿論批評(píng)稱，手握許多重大項(xiàng)目審批權(quán)的國(guó)家發(fā)改委，在一定程度上已成為既得利益者。高尚全認(rèn)為，原來(lái)的體改委超越部門利益，因而是一項(xiàng)合理的設(shè)置。“這也是我呼吁由‘利益超越的機(jī)構(gòu)來(lái)專司改革的初衷?！备呱腥f(shuō)。

1978年底，中國(guó)開(kāi)啟改革之始并沒(méi)有明確目標(biāo)，一切改革幾乎都是“摸著石頭過(guò)河”，當(dāng)時(shí)急需一個(gè)高層機(jī)構(gòu)來(lái)規(guī)劃和協(xié)調(diào)改革全局。于是，1980年5月，國(guó)務(wù)院決定成立國(guó)務(wù)院體制改革辦公室。兩年后，在原體改辦的基礎(chǔ)上，設(shè)立了國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制改革委員會(huì)，時(shí)任總理親自兼任主任，負(fù)責(zé)體制改革的總體設(shè)計(jì)，統(tǒng)一研究、籌劃和指導(dǎo)全國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革工作。

體改委成立之初就被賦予了四項(xiàng)任務(wù)：理論創(chuàng)新、設(shè)計(jì)總體方案、協(xié)調(diào)各方利益、組織試點(diǎn)。這四項(xiàng)任務(wù)則充分體現(xiàn)了“清議機(jī)構(gòu)”的性質(zhì)。

從成立之初到1990年8月，除1987年至1988年由李鐵映（中央政治局委員、國(guó)務(wù)委員）擔(dān)任主任外，一直是由總理兼任體改委主任。

“體改委志在改革?！?990年至1993年擔(dān)任體改委主任的全國(guó)政協(xié)原副主席陳錦華，曾撰文指出當(dāng)時(shí)對(duì)這一新部門予以“高配”的原因：“小平同志講過(guò)，總理的屁股一定要坐在改革上。因此，國(guó)家體改委一成立，就由先后兩任總理兼任主任。”

但到了1998年，在國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中，體改委被降格成為國(guó)務(wù)院體改辦，標(biāo)志著從此退出國(guó)務(wù)院組成部門序列，人員編制從200人減至不到90人。

降格后，原體改委組織制定企業(yè)綜合性經(jīng)濟(jì)法規(guī)的職能，移交給國(guó)務(wù)院法制辦和國(guó)家經(jīng)貿(mào)委；組織現(xiàn)代企業(yè)制度試點(diǎn)和審批中央企業(yè)改制為股份有限公司的職能，移交給國(guó)家經(jīng)貿(mào)委；指導(dǎo)和協(xié)調(diào)地區(qū)各類綜合配套改革試點(diǎn)的職能，則下放給地方政府。

按照機(jī)構(gòu)改革要求，降格后的體改辦奉行三不原則，即“不開(kāi)會(huì)、不講話、不發(fā)文件”，成了真正的“清議機(jī)構(gòu)”。

在1998年到2003年的幾年中，作為并無(wú)實(shí)質(zhì)籌劃、協(xié)調(diào)權(quán)力的體改辦，雖然也拿出了幾十個(gè)重要文件方案，但彼時(shí)的體改委已無(wú)力主導(dǎo)改革局勢(shì)，其作用逐漸淡化。

五年后，在2003年的十屆全國(guó)人大一次會(huì)議上，《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》指出：將國(guó)家計(jì)委改組為國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)，體改辦的職能并入新成立的發(fā)改委，具體業(yè)務(wù)由新組建的經(jīng)濟(jì)體制綜合改革司承擔(dān)。

全國(guó)政協(xié)原副主席陳錦華在2011年撰文感慨：“國(guó)家體改委機(jī)構(gòu)撤銷，人員沒(méi)有留住，有些重要改革也沒(méi)有繼續(xù)深化下去。體改委消亡有點(diǎn)兒過(guò)早了，中國(guó)還不到這一步?！?h3>以更大尺度謀篇布局

11月13日，即十八屆三中全會(huì)結(jié)束的第二天，北京市委常委會(huì)上釋放出消息，將成立全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，北京市委書(shū)記郭金龍強(qiáng)調(diào)，要把握首都發(fā)展的階段性特征，從國(guó)家發(fā)展大勢(shì)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展著眼，在更大尺度上謀篇布局。

隨后，天津、內(nèi)蒙古、黑龍江、廣西等省區(qū)市也相繼宣布成立全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組。

但是，對(duì)于深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組的人選以及相關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置情況，上述五省區(qū)市均沒(méi)有對(duì)外公布。

而關(guān)于中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組的具體機(jī)構(gòu)和人員設(shè)置，官方也沒(méi)有發(fā)放任何消息甚至暗示。誰(shuí)將是改革小組負(fù)責(zé)人，目前尚無(wú)權(quán)威消息。

“誰(shuí)來(lái)?yè)?dān)任領(lǐng)導(dǎo)小組長(zhǎng)人選很重要?！眹?guó)家體改委原副主任卲秉仁在接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)表示。在他看來(lái)，現(xiàn)在改革面臨的環(huán)境和困難，與上個(gè)世紀(jì)已然不同，領(lǐng)導(dǎo)小組如果沒(méi)有強(qiáng)有力的人選，則很難推動(dòng)目前的各項(xiàng)改革。

中共中央總書(shū)記習(xí)近平就《決定》所做說(shuō)明時(shí)指出，“全面深化改革是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，單靠某一個(gè)或某幾個(gè)部門往往力不從心，因此就需要建立更高層面的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制?！?/p>

在《中國(guó)新聞周刊》記者采訪過(guò)程中，很多受訪者認(rèn)為，經(jīng)過(guò)此前35年“摸著石頭過(guò)河”的漸進(jìn)改革探索，中國(guó)現(xiàn)在的改革既要有明確目標(biāo)，又要有強(qiáng)有力的機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)、推動(dòng)和督促。

高尚全則認(rèn)為，此前，各類中央級(jí)別的領(lǐng)導(dǎo)小組多屬于議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，例如中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組、中央司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組等等。但這類領(lǐng)導(dǎo)小組往往職能單一，為某一項(xiàng)改革而設(shè)，已經(jīng)不能適應(yīng)目前全面深化改革的需要。

為此，在領(lǐng)導(dǎo)小組具體組織形式上，高尚全曾向中央建議，考慮到中央新的財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組剛剛成立，為了不增加新機(jī)構(gòu)，建議可采取兩塊牌子、一套人馬?！暗嫔罨母锏拿Q不能沒(méi)有，因?yàn)樨?cái)經(jīng)包含不了政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明改革?！?/p>

中國(guó)（海南）改革研究院院長(zhǎng)遲福林在接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)則認(rèn)為，當(dāng)下每項(xiàng)改革措施如果觸及利益格局，就會(huì)引發(fā)矛盾和阻力，頂層改革重啟，有助于協(xié)調(diào)部門利益、地方利益等既得利益關(guān)系。