王一鳳

土地利用總體規(guī)劃是建設(shè)的基礎(chǔ)，它引導(dǎo)著各項建設(shè)活動的有序開展。同樣，土地利用總體規(guī)劃也是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的一個重要組成部分。而土地整治規(guī)劃則是土地利用總體規(guī)劃中的一個專項規(guī)劃，從屬于土地利用總體規(guī)劃。因此，土地整治和農(nóng)業(yè)發(fā)展是一個局部與整體的關(guān)系。土地整治是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的一項重要的基礎(chǔ)性工作，是農(nóng)業(yè)發(fā)展中的一個有機組成部分。在現(xiàn)實工作中，土地整治是適應(yīng)新時期建設(shè)高效農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的重要手段。通過土地整治，可以增加有效耕地面積，提高耕地質(zhì)量，改善農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件，是建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要內(nèi)容。搞好土地整治，就實現(xiàn)了農(nóng)村土地資源“三增”：增耕地、增產(chǎn)量、增價值，這是促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展的資源基礎(chǔ)；加強了資源基礎(chǔ)建設(shè)，就能夠幫助實現(xiàn)農(nóng)村的“三增”：糧食增產(chǎn)、農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效，這是解決三農(nóng)問題的核心；三農(nóng)問題的逐步解決過程，就是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活和農(nóng)村生態(tài)等方面不斷改善的過程。而這也就是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的出發(fā)點和歸宿。因此，土地整治應(yīng)該是，也必然是農(nóng)業(yè)發(fā)展長效機制的重要組成部分 [18]。

1土地整治本質(zhì)上促進(jìn)了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展

自現(xiàn)代農(nóng)業(yè)這個概念提出以來，越來越多的省市都開展了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園區(qū)的建設(shè)，積極從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)是廣泛應(yīng)用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)、現(xiàn)代工業(yè)提供的生產(chǎn)資料和科學(xué)管理方法的社會化農(nóng)業(yè)，是最新發(fā)展階段的農(nóng)業(yè)?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)主要體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化上，對傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)進(jìn)行技術(shù)改造，加速現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，使農(nóng)業(yè)走向自我發(fā)展、自我積累、自我約束、自我調(diào)節(jié)的良性發(fā)展軌道。

1.1建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，為農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營提供條件

自實行農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來，絕大多數(shù)地方采取按人口平均分配耕地且優(yōu)劣搭配。每家農(nóng)戶承包耕地面積小，地塊零散，不利于調(diào)整農(nóng)作物結(jié)構(gòu)，不利于有效灌溉和植保，也不利于合理使用農(nóng)業(yè)機械，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本過高，農(nóng)民收人增長緩慢，少數(shù)地方出現(xiàn)了農(nóng)民粗放兼業(yè)經(jīng)營甚至棄耕拋荒的現(xiàn)象。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要求得到發(fā)展，就必須適度擴大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模，保證農(nóng)業(yè)機械的高效利用，使農(nóng)戶的生產(chǎn)性固定資產(chǎn)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實經(jīng)濟收益，從而降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本提高農(nóng)業(yè)比較效益，增加農(nóng)民收人開展土地整治，調(diào)整土地關(guān)系，使耕地集中連片，路渠涵閘配套，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，提高耕地質(zhì)量，以便于規(guī)模經(jīng)營、機械化生產(chǎn)、區(qū)域化種植和科學(xué)化管理，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。

1.2優(yōu)化農(nóng)村土地資源配置，擴大多種經(jīng)營

隨著社會經(jīng)濟發(fā)展和人們生活水平的逐步提高，人們食物消費結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，對糧食及農(nóng)副產(chǎn)品的數(shù)量和質(zhì)量提出了更高的要求。開展土地整治， 縮減農(nóng)村宅基地， 可將利用不充分和閑置土地， 直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，同時允許農(nóng)民合理調(diào)整農(nóng)用地利用結(jié)構(gòu)， 使土地資源生產(chǎn)要素在種植業(yè)、畜牧業(yè)、水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)、林業(yè)之間合理配置， 相應(yīng)增加多種經(jīng)營用地，促使農(nóng)作物結(jié)構(gòu)由糧經(jīng)二元化向糧、經(jīng)、飼三元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變， 按市場需求組織生產(chǎn)， 增加農(nóng)副產(chǎn)品的有效供給。從而吸引農(nóng)村富余勞動力由種植業(yè)轉(zhuǎn)移到農(nóng)副產(chǎn)品的加工、畜牧養(yǎng)殖和蔬菜、水果生產(chǎn)上來， 實現(xiàn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收和農(nóng)村經(jīng)濟繁榮。

1.3加快小城鎮(zhèn)建設(shè)，發(fā)展農(nóng)村集鎮(zhèn)經(jīng)濟

建制鎮(zhèn)和鄉(xiāng)集鎮(zhèn)是農(nóng)村一定區(qū)域的經(jīng)濟、文化、商貿(mào)中心，以其影響的農(nóng)村為經(jīng)濟腹地，是聯(lián)系城鄉(xiāng)的接合點，也是農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展的增長點。開展土地整治， 縮并零散村莊， 建設(shè)中心村，加大對小集鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投人， 完善村鎮(zhèn)服務(wù)功能， 吸引農(nóng)民進(jìn)鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商， 增加農(nóng)村居民集聚度， 有利于發(fā)展農(nóng)村集市貿(mào)易， 促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)村企業(yè)發(fā)展， 增加農(nóng)產(chǎn)品就地轉(zhuǎn)化能力，拓寬農(nóng)副產(chǎn)品銷售渠道， 帶動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的經(jīng)營。

1.4因地制宜，發(fā)展特色農(nóng)業(yè)

我國農(nóng)用地類型多樣，各地自然環(huán)境、風(fēng)俗文化生活習(xí)慣各具特色，土地適宜性差異有所不同。開展土地整治，按土地適宜性配置土地資源，使土地利用結(jié)構(gòu)與農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相適應(yīng)，加強特色農(nóng)產(chǎn)品基地建設(shè)，整體推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程[19]。要敢于打破傳統(tǒng)的經(jīng)營管理模式：集約化經(jīng)營便于管理，便于實現(xiàn)機械化、自動化、現(xiàn)代化。 要敢于創(chuàng)新，獨立創(chuàng)新：發(fā)展新型農(nóng)業(yè)，要敢于自我創(chuàng)新，獨立創(chuàng)新。相信科學(xué)，善于學(xué)習(xí)。通過學(xué)習(xí)掌握國內(nèi)外先進(jìn)農(nóng)科技術(shù)，并用科學(xué)發(fā)展觀來指導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，發(fā)展地方經(jīng)濟，增加農(nóng)民收入。 結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，認(rèn)真規(guī)劃：規(guī)劃要在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，認(rèn)真組織人力進(jìn)行全面規(guī)劃。充分發(fā)揮自然資源和人才資源優(yōu)勢，要在土地上，充分挖掘土地生產(chǎn)潛力、提高土地創(chuàng)值率、利用率。中央一號文指出：大規(guī)模開展農(nóng)村勞動力技能培訓(xùn)。提高農(nóng)民整體素質(zhì)，培養(yǎng)造就有文化、懂技術(shù)、會經(jīng)營的新型農(nóng)民，是建設(shè)社會主義新農(nóng)村的迫切需要。 所以，加強與高等院校和科研、信息部門的密切聯(lián)系顯得十分重要。加強研究投入的同時。還要注重自然資源保護(hù)和合理開發(fā)利用，采取得力措施使自然資源得到有效保護(hù)和合理開發(fā)利用，使自然資源可持續(xù)發(fā)展。

2土地整治操作中對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)生一些不利影響

2.1對土地整治工作認(rèn)識不足

一是部分鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）領(lǐng)導(dǎo)對土地整治工作認(rèn)識不足。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）領(lǐng)導(dǎo)積極主動參與土地整治項目施工協(xié)調(diào)工作是土地整治項目施工順利進(jìn)行的重要保證。在項目選址、規(guī)劃設(shè)計前期，部分鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）領(lǐng)導(dǎo)對項目期望值過高，希望從項目運作中獲得一定工作經(jīng)費，增添自己政績，因此爭取項目的積極性較高。到了項目施工階段，由于土地整治項目投資有限及對項目資金使用上的嚴(yán)格監(jiān)控，加之土地整治項目在實施過程中出現(xiàn)許多難以處理和協(xié)調(diào)的矛盾，部分鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）領(lǐng)導(dǎo)產(chǎn)生失望心理。期望值達(dá)不到，工作量卻成倍增加，導(dǎo)致他們在項目施工過程中積極性下降，順利施工難以保障，項目實施難度增大。二是部分村民對土地整治認(rèn)識不足。村民普遍知道，土地整治是政府為民眾辦實事。但他們對項目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)期望值過高，期待土地整治能解決他們目前生產(chǎn)與生活中的所有問題。由于土地整治項目本身投資有限，施工單位只能按設(shè)計施工，不可能滿足項目區(qū)所有農(nóng)民的要求。在這種情況下，部分村民以施工沒有達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)為由對施工方產(chǎn)生不滿情緒，導(dǎo)致工程建設(shè)過程中出現(xiàn)村民擾工、阻工現(xiàn)象。為此項目管理部門不得不花費大量人力、財力進(jìn)行協(xié)調(diào)，增大了項目投資，拉長了項目建設(shè)工期。

2.2相關(guān)法律制度針對性不強

要實現(xiàn)土地整治目的，滿足土地整治要求，必須對項目區(qū)內(nèi)溝、渠、田、林、路、村進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，綜合整治，必然要打破原有土地所有權(quán)界線和土地承包經(jīng)營權(quán)界線?！锻恋爻邪ā返诰艞l規(guī)定：“國家保護(hù)集體土地所有者的合法權(quán)益，保護(hù)承包方的土地承包經(jīng)營權(quán)，任何組織和個人不得侵犯?！憋@然土地整治后的權(quán)屬調(diào)整在貫徹《土地承包法》時遇到眾多矛盾。這些矛盾使得土地整治項目施工困難重重；竣工驗收后土地所有權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)的調(diào)整和重劃存在許多難以預(yù)料的困難，延誤了土地整治項目實施進(jìn)度，耽誤了農(nóng)時，影響了農(nóng)村社會的穩(wěn)定。

2.3土地整治管理體制不健全

目前，土地整治主要由市、縣（市）國土資源部門土地整治中心牽頭具體運作，項目實施所在縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府和村支兩委沒有明確相應(yīng)的責(zé)任和權(quán)利， 造成了土地整治工作責(zé)、權(quán)、利不明確。每個土地整治項目都由市、縣（市）土地整治中心工作人員對各環(huán)節(jié)逐一把關(guān)，導(dǎo)致監(jiān)管不能完全到位。

2.4土地整治工程設(shè)施后期管護(hù)有待加強

土地整治項目投資的根本目的是改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境，

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增加有效耕地面積。為使土地整治的各項工程設(shè)施長期、有效、穩(wěn)定地發(fā)揮效益，必須對工程設(shè)施進(jìn)行有效的后期管護(hù)。但目前土地整治普遍存在工程設(shè)施后期管護(hù)所有者缺位、管護(hù)責(zé)任不明確、管護(hù)資金無法落實等問題。

3 結(jié)語

先進(jìn)國家的土地整治與農(nóng)業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)一種相輔相成、互相促進(jìn)的協(xié)調(diào)共進(jìn)關(guān)系。這種關(guān)系有完善的法律政策、規(guī)劃體系、技術(shù)以及公眾參與等管理機制為支撐。國內(nèi)土地整治與農(nóng)業(yè)發(fā)展尚未形成相輔相成、互相促進(jìn)的協(xié)調(diào)共進(jìn)關(guān)系，農(nóng)業(yè)發(fā)展還未成為土地整治的目標(biāo)和任務(wù)，土地整治尚未成為農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要內(nèi)容和手段。

由于各種原因，目前二者之間還存在著很多不夠協(xié)調(diào)的現(xiàn)象，為使有限的資源發(fā)揮最大的作用，應(yīng)建立和完善土地整治與農(nóng)業(yè)發(fā)展之間的協(xié)調(diào)機制，應(yīng)著重從完善農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策體系、做好規(guī)劃的編制與協(xié)調(diào)、建立統(tǒng)一的運行機制等方面來建立和完善土地整治與農(nóng)業(yè)發(fā)展之間的協(xié)調(diào)機制。