馬曉河

改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)連續(xù)33年獲得了年均9.9%的高速增長(zhǎng)速度。由此，我國GDP總量由1978年排位世界第十躍居到世界第二位，人均GNI已從低收入水平成功邁進(jìn)中上等收入國家行列。中國之所以能在較短時(shí)間內(nèi)取得如此巨大的發(fā)展成就，主要是依靠改革開放，從供給和需求兩方面進(jìn)行了戰(zhàn)略性調(diào)整。

當(dāng)前國內(nèi)外發(fā)展環(huán)境正在發(fā)生轉(zhuǎn)折性變化，這些變化對(duì)中國既有發(fā)展動(dòng)力機(jī)制構(gòu)成了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。中國必須尋找新的增長(zhǎng)源泉。今后一個(gè)時(shí)期，加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化便是一個(gè)最好選擇。

城鎮(zhèn)化是新時(shí)期擴(kuò)大內(nèi)需的最佳途徑

同工業(yè)化相比，城鎮(zhèn)化在很大程度上可以創(chuàng)造需求，城鎮(zhèn)發(fā)展從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)體系構(gòu)建和消費(fèi)品市場(chǎng)擴(kuò)張兩方面都能帶來巨量需求，大量消納工業(yè)化產(chǎn)品。城鎮(zhèn)化不僅僅表現(xiàn)為城鎮(zhèn)空間的擴(kuò)展，更重要的還表現(xiàn)為人口的集聚和城鎮(zhèn)人口規(guī)模的擴(kuò)大。大規(guī)模人口城鎮(zhèn)化，會(huì)產(chǎn)生巨大的收入增長(zhǎng)和消費(fèi)轉(zhuǎn)換效應(yīng)。因?yàn)榇罅咳丝谵D(zhuǎn)為市民后，從買房、買家電、家具到吃穿用行，都直接或間接地帶來了巨大的投資和消費(fèi)需求。城鎮(zhèn)化的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，城鎮(zhèn)化率每提高一個(gè)單位，能帶來人均國民收入的明顯增長(zhǎng)，由此可顯著提高國民的購買能力；同時(shí)，大量農(nóng)民進(jìn)城落戶后，即使是收入水平不變，消費(fèi)傾向和消費(fèi)結(jié)構(gòu)變化也會(huì)向有利于增加工業(yè)品消費(fèi)需求方向轉(zhuǎn)化。另外，從供給角度分析，城鎮(zhèn)化還可以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級(jí)。世界發(fā)達(dá)國家的城鎮(zhèn)化經(jīng)驗(yàn)表明，當(dāng)一國的工業(yè)化達(dá)到一定階段時(shí)，推進(jìn)城鎮(zhèn)化可以增加第三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)彈性和就業(yè)規(guī)模，提高服務(wù)業(yè)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中的比重。即使是制造業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和升級(jí)也離不開城鎮(zhèn)化。一般而言，大部分技術(shù)創(chuàng)新活動(dòng)都是在城鎮(zhèn)開展和完成的，城鎮(zhèn)為技術(shù)研發(fā)和推廣提供了難得的支撐平臺(tái)，是人力資本提高和知識(shí)積累的大熔爐，工業(yè)化推進(jìn)到一定階段后，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級(jí)必須依賴城鎮(zhèn)化的推進(jìn)來完成。因此，當(dāng)工業(yè)化到達(dá)一定階段后，城鎮(zhèn)化是調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的新發(fā)動(dòng)機(jī)。還需要強(qiáng)調(diào)的是，當(dāng)一個(gè)經(jīng)濟(jì)體從中等收入向高收入階段邁進(jìn)過程中，構(gòu)建以中等收入階層為主體的橄欖型社會(huì)結(jié)構(gòu)尤為重要，這一時(shí)期，城鎮(zhèn)發(fā)展恰恰能為中等收入階層集聚和成長(zhǎng)提供主要空間，顯然城鎮(zhèn)化也是推動(dòng)社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的動(dòng)力來源。

為了測(cè)度中國城鎮(zhèn)化對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響程度，我們進(jìn)行了模型分析，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，城鎮(zhèn)化率每提高1個(gè)百分點(diǎn)，按2010年價(jià)格計(jì)算的人均GDP增加670元。與此同時(shí)，我們還建立計(jì)量模型，對(duì)過去30多年中國城鎮(zhèn)化與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)關(guān)系進(jìn)行了分析，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)比率對(duì)城鎮(zhèn)化率的彈性為1.13，隨著城鎮(zhèn)化率的提高，第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)比率以遞增的速度增加，這反映了中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程對(duì)擴(kuò)大第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)機(jī)會(huì)起著越來越重要的作用；第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)與城鎮(zhèn)化正相關(guān)關(guān)系，意味著城鎮(zhèn)化率每提高1個(gè)百分點(diǎn)，第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)增加663.84萬人。但不同的是，第二產(chǎn)業(yè)就業(yè)比率對(duì)城鎮(zhèn)化率的彈性較低，僅為0.34，隨著城鎮(zhèn)化率的提高，第二產(chǎn)業(yè)就業(yè)比率以遞減的速度在增加。但是，值得注意的是，當(dāng)一個(gè)經(jīng)濟(jì)體從中等收入階段向高收入階段邁進(jìn)時(shí)，第二產(chǎn)業(yè)特別是制造業(yè)結(jié)構(gòu)加速轉(zhuǎn)換，會(huì)大大增加對(duì)郵電通訊、金融保險(xiǎn)、物流、法律、會(huì)計(jì)、信息咨詢、科研開發(fā)、新聞出版、廣播電視等新興服務(wù)業(yè)需求，這些新興服務(wù)業(yè)的發(fā)展同樣帶來了就業(yè)的增加。

城鎮(zhèn)化對(duì)轉(zhuǎn)換結(jié)構(gòu)、擴(kuò)大內(nèi)需、就業(yè)增加的作用分析，是在現(xiàn)有體制不變、人口向城鎮(zhèn)集聚受到抑制情況下獲得的，如果能打破現(xiàn)有城鄉(xiāng)二元體制約束，人口向城鎮(zhèn)集聚不再受到抑制，城鎮(zhèn)化對(duì)我國經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用將更大。僅以城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)為例，參照2000-2010年10年間城鎮(zhèn)化率平均每年增加1.37個(gè)百分點(diǎn)，如果“十二五”期間城鎮(zhèn)化速度放慢到每年增加1個(gè)百分點(diǎn)，到2015年我國城鎮(zhèn)化率可提高到55%，城鎮(zhèn)人口可達(dá)到7.7億人，比2010年增加10022萬人。假定從2010年到2015年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入年均增長(zhǎng)7%，屆時(shí)城鎮(zhèn)居民年人均可支配收入將達(dá)到26802元。按照2010年城鎮(zhèn)居民平均70.5%的消費(fèi)傾向計(jì)算，2015年城鎮(zhèn)居民人均用于消費(fèi)的支出為18895元。以此測(cè)算，到2015年因城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)可增加消費(fèi)18940億元。另外，城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)還需要增加基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)投入，根據(jù)以往大城市建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，城市每增加一個(gè)人口需要這兩方面的投資成本約10萬元，如果對(duì)物價(jià)指數(shù)變動(dòng)和大中小城市差異同時(shí)不考慮，到2015年城鎮(zhèn)增加10022萬人，就需要10萬億元以上的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)投資。這樣，由于城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)，到2015年我國將會(huì)增加投資和消費(fèi)11.9萬億元。同理，到2020年如果我國的城鎮(zhèn)化率提高到60%，城鎮(zhèn)人口將達(dá)到8.7億人，比2010年增加20022萬人。仍然設(shè)定城鎮(zhèn)居民人均可支配收入年均增長(zhǎng)7%，屆時(shí)城鎮(zhèn)居民年人均可支配收入將達(dá)到37591元。按照城鎮(zhèn)居民平均70.5%的消費(fèi)傾向測(cè)算，2020年城鎮(zhèn)居民人均用于消費(fèi)的支出為26502元，同2010年相比，屆時(shí)因城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)可增加消費(fèi)53062億元，同時(shí)還需要增加基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)投資這兩方面的投資成本約20萬億元。以此推算，到2020年我國城鎮(zhèn)化率提高將會(huì)比2010年增加投資和消費(fèi)25.3萬億元。

中國城鎮(zhèn)化存在“虛高”成分

從世界各國發(fā)展實(shí)踐看，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的演進(jìn)存在三種形態(tài)，第一種是工業(yè)化與城鎮(zhèn)化同步發(fā)展形態(tài)，像美歐日等發(fā)達(dá)國家。這些國家在推進(jìn)工業(yè)化過程中，城鎮(zhèn)化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈顯著的正相關(guān)關(guān)系，工業(yè)化率與城鎮(zhèn)化率是兩條近似平行上升的曲線，比如英國1841-1931年間，工業(yè)化與城鎮(zhèn)化相關(guān)系數(shù)為0.985，法國1886-1946年間為0.97，瑞典1870-1940年間為0.967，整個(gè)發(fā)達(dá)國家為0.997。在市場(chǎng)力量推動(dòng)下，這些國家的人口向城鎮(zhèn)集聚是持續(xù)不斷和漸進(jìn)式，城鎮(zhèn)數(shù)量和城鎮(zhèn)人口規(guī)模增長(zhǎng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段相適應(yīng)，在低收入發(fā)展階段，城鎮(zhèn)人口比重低，在中等收入發(fā)展階段，城鎮(zhèn)人口比重上升加快，當(dāng)進(jìn)入高收入發(fā)展階段，城鎮(zhèn)化業(yè)已完成，城鎮(zhèn)人口比重達(dá)到70%左右。第二種是城鎮(zhèn)化快于工業(yè)化的發(fā)展形態(tài)，像拉美等國家。這些國家由于土地高度集中在少數(shù)人手中，同時(shí)農(nóng)業(yè)又采取了一條資本密集型發(fā)展道路，由此造成了大量無地或少地的窮人，這些人大量流入城市，形成城市人口集聚過快、數(shù)量過多，與工業(yè)化發(fā)展嚴(yán)重脫節(jié)，造成城鎮(zhèn)化超越經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，缺乏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的有力支撐，就業(yè)、居住、教育、水電路等基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)保障等問題突出，形成嚴(yán)重的“城市病”。過度城市化，不但造成城市發(fā)展缺乏經(jīng)濟(jì)支撐，政府沒有能力為城鎮(zhèn)居民提供基本公共服務(wù)，而且還導(dǎo)致城市發(fā)展過多的與產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)帄Z資源，從而影響工業(yè)化進(jìn)程。第三種是工業(yè)化快于城鎮(zhèn)化的發(fā)展形態(tài)，最典型的是中國。政府為了優(yōu)先推進(jìn)工業(yè)化，同時(shí)又避免“城市病”發(fā)生，利用行政力量限制城鎮(zhèn)化的發(fā)展，采取種種措施將大量公共資源用于工業(yè)化方面，同時(shí)又通過城鄉(xiāng)二元體制限制農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)流動(dòng)，導(dǎo)致城鎮(zhèn)化長(zhǎng)期落后于工業(yè)化。例如1980年世界城鎮(zhèn)化水平為42.2%，發(fā)達(dá)國家70.2%，發(fā)展中國家29.2%，而中國僅為19.4%。改革開放以來，盡管我國對(duì)限制城鎮(zhèn)化發(fā)展的體制和政策進(jìn)行了改革和調(diào)整，城鎮(zhèn)化水平也有了明顯提高，但優(yōu)先支持工業(yè)化的體制格局并沒有發(fā)生根本性變化，城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化一直存在于經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中。到2010年，用人均國民收入水平衡量，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)處于中上等收入國家水平，人均國內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)到4396美元，但用城鎮(zhèn)化率衡量，我國城鎮(zhèn)人口占全社會(huì)人口比重只有49.95%，還處于中等收入國家水平，很顯然，我國的城鎮(zhèn)化已經(jīng)明顯滯后于工業(yè)化。

即使是這樣的城鎮(zhèn)化水平，我國城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎厝匀淮嬖诤艽蟮摹疤摳摺背煞?，一是農(nóng)村地區(qū)“被城鎮(zhèn)化”。20世紀(jì)90年代我國許多地、縣改為市后，將大量周邊農(nóng)村劃為市區(qū)，同時(shí)大中城市為了實(shí)現(xiàn)城市空間擴(kuò)張，也將大量郊區(qū)縣歸并為市區(qū)，但這些被劃歸為市區(qū)的農(nóng)村，有相當(dāng)部分并沒有實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化，這里的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)依然是“農(nóng)村”水平，農(nóng)民的生活消費(fèi)方式也沒有發(fā)生實(shí)質(zhì)轉(zhuǎn)變。二是農(nóng)村人口“被市民化”。按照統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)口徑，2011年我國城鎮(zhèn)人口已達(dá)69079萬人，但實(shí)際享受城鎮(zhèn)化制度安排的人口要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于該數(shù)據(jù)。因?yàn)?，在現(xiàn)有體制下，我國在25278萬個(gè)農(nóng)民工中，有15863萬人在城鎮(zhèn)打工，由于戶籍限制，他們既無法真正享受城鎮(zhèn)化成果，又被統(tǒng)計(jì)為城鎮(zhèn)人口。如果僅僅扣掉進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民人口數(shù)，我國的城鎮(zhèn)化率就會(huì)下降到39.5%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于中下收入國家水平。實(shí)際上，這兩類人口被統(tǒng)計(jì)為城鎮(zhèn)人口并沒有帶來真正的需求增長(zhǎng)，因?yàn)槲覈擎?zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)體系建設(shè)是很少考慮農(nóng)民工進(jìn)城因素的，同時(shí)進(jìn)城農(nóng)民工的消費(fèi)結(jié)構(gòu)也無大的變化。僅以消費(fèi)為例，2011年城鄉(xiāng)居民年均消費(fèi)分別為15160.9元、5221.1元，兩者相差近一萬元。如果通過體制改革，能將進(jìn)城農(nóng)民工30%轉(zhuǎn)化為市民，將會(huì)帶來5000多億的消費(fèi)增加額，這還不包括農(nóng)民轉(zhuǎn)市民帶來的公共投資需求的增加。很顯然，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段相比較，中國的城鎮(zhèn)化不是超前了，而是大大的落后了。今后，要想擴(kuò)大內(nèi)需，就必須加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化。如果我們能夠較好地協(xié)調(diào)工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的關(guān)系，把城鎮(zhèn)化落后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的這一課及時(shí)補(bǔ)上，我國將會(huì)通過投資、消費(fèi)以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)釋放出巨大的內(nèi)需增長(zhǎng)潛力。

必須通過體制改革加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化

釋放城鎮(zhèn)化的內(nèi)需潛力，讓城鎮(zhèn)化成為未來中國經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的新動(dòng)力，必須加快體制改革，進(jìn)一步清除阻礙中國城鎮(zhèn)化的制度障礙和不合理的政策安排。

第一，協(xié)調(diào)工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的關(guān)系，將城鎮(zhèn)發(fā)展放在優(yōu)先的位置。基于我國出現(xiàn)的產(chǎn)能過剩矛盾，今后一個(gè)時(shí)期，各級(jí)地方政府應(yīng)停止規(guī)劃和建設(shè)新的園區(qū)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展和結(jié)構(gòu)升級(jí)應(yīng)以挖掘現(xiàn)有園區(qū)空間潛力為主，將更多的資源特別是公共資源用于城鎮(zhèn)發(fā)展方面，以增強(qiáng)城鎮(zhèn)承載和集聚人口的能力。同時(shí)，應(yīng)采取新的激勵(lì)政策，引導(dǎo)和支持社會(huì)資本向城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)投資。因此，應(yīng)改革干部考核機(jī)制，將一個(gè)地區(qū)的城鎮(zhèn)化率以及城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)作為重要考核指標(biāo)。鼓勵(lì)各級(jí)政府圍繞農(nóng)民轉(zhuǎn)市民、人口流動(dòng)，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)體系構(gòu)建等方面，積極健康地推進(jìn)城鎮(zhèn)發(fā)展。

第二，通過培育和發(fā)展能輻射全國性的重點(diǎn)城市群體系，加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。與美歐發(fā)達(dá)國家相比，我國人多地少，用于推進(jìn)城鎮(zhèn)化的土地資源極為稀缺，這種國情就要求我們必須以集約化的方式推進(jìn)城鎮(zhèn)化，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)的綠色、低碳、節(jié)約發(fā)展。當(dāng)前和今后一段時(shí)間內(nèi)，我國已經(jīng)到了以培育和發(fā)展城市群推進(jìn)城鎮(zhèn)化的階段。從現(xiàn)在起，就應(yīng)該以大城市為依托，以中等城市為重點(diǎn)，在全國初步形成若干個(gè)輻射帶動(dòng)作用強(qiáng)的城市群，完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)體系，打破區(qū)域壁壘和行政割據(jù)，促進(jìn)人流、物流、資金流和信息流等無障礙高效流動(dòng)，形成區(qū)域內(nèi)和區(qū)域外相銜接的一體化市場(chǎng)。在培育和發(fā)展城市群的同時(shí)，也要加快建設(shè)區(qū)域性中心城市。今后，應(yīng)該把距離城市群較遠(yuǎn)，無法受到城市群輻射和帶動(dòng)作用的地級(jí)城市以及腹地較大、人口較多的縣級(jí)市培育和發(fā)展成區(qū)域中心城市，強(qiáng)化這些城市的功能建設(shè)，健全公共服務(wù)體系，逐漸降低乃至取消外來人口進(jìn)入門檻，科學(xué)建設(shè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，不斷增強(qiáng)這些城市的人口吸納能力和產(chǎn)業(yè)集聚能力。另外，還要關(guān)注小城鎮(zhèn)的發(fā)展，科學(xué)協(xié)調(diào)大中小城市之間的關(guān)系，對(duì)于無法與城市群或區(qū)域性中心城市形成關(guān)聯(lián)發(fā)展的小城鎮(zhèn)，各級(jí)政府要給予特殊扶持政策，給予他們更多的發(fā)展權(quán)力，給他們配置更多的公共資源，支持這些小城鎮(zhèn)像大中城市一樣發(fā)展，一樣對(duì)外來人口有吸引力。

第三，改革城鄉(xiāng)二元體制，從限制農(nóng)民進(jìn)城轉(zhuǎn)向鼓勵(lì)支持農(nóng)民進(jìn)城。從長(zhǎng)期目標(biāo)看，我國要城鎮(zhèn)化深度推進(jìn)，就必須徹底改革城鄉(xiāng)二元體制，將城鄉(xiāng)隔離的二元戶籍制度一元化，并使城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化。具體思路是要建立全國統(tǒng)一、開放的人口管理機(jī)制，構(gòu)建有利于人口遷徙的可轉(zhuǎn)移接續(xù)的社會(huì)保障體系，促進(jìn)農(nóng)民工身份轉(zhuǎn)換。從近期看，中小城市（鎮(zhèn)）應(yīng)加快戶籍制度改革步伐，放開農(nóng)民工進(jìn)城落戶的政策條件；大城市也要積極創(chuàng)造條件，不斷放寬戶口準(zhǔn)入制度，允許有固定住所、穩(wěn)定職業(yè)、穩(wěn)定收入來源的農(nóng)民工轉(zhuǎn)為市民。同時(shí)，要改革社會(huì)公共服務(wù)與戶口掛鉤的制度，廢除針對(duì)農(nóng)民工的歧視性體制安排，在加強(qiáng)建立農(nóng)民工社會(huì)保障、社會(huì)救助等制度的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民在勞動(dòng)就業(yè)、基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生、社會(huì)養(yǎng)老、住房保障等方面的公平對(duì)接，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民在社會(huì)保障和公共服務(wù)方面的均等化和一體化。

第四，為了提高農(nóng)民轉(zhuǎn)化為市民的能力，應(yīng)積極推進(jìn)土地制度的市場(chǎng)化改革。應(yīng)改革土地征占用辦法，在嚴(yán)格界定公益性和非公益性用地界限、不斷縮小公益性征地范圍的同時(shí)，不同類型的土地交易都應(yīng)按市場(chǎng)規(guī)則進(jìn)行。要將農(nóng)民逐漸培育為土地市場(chǎng)交易主體，積極探討農(nóng)村集體建設(shè)用地直接參與土地市場(chǎng)交易的辦法。不管何種類型的土地交易產(chǎn)生的收益必須大部分歸農(nóng)民享有。要將土地補(bǔ)償與農(nóng)民享受社會(huì)保障脫鉤，享受基本社會(huì)保障是農(nóng)民基本的權(quán)益，與土地是否交易無關(guān)。進(jìn)一步完善土地流轉(zhuǎn)政策，按照依法自愿有償原則，鼓勵(lì)農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)。應(yīng)積極探索耕地、草地承包經(jīng)營權(quán)的抵押辦法，允許承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押。改革農(nóng)村宅基地制度，在對(duì)農(nóng)民實(shí)行“一戶一宅”政策基礎(chǔ)上，可考慮從法律上實(shí)行農(nóng)村宅基地交易市場(chǎng)化，允許農(nóng)村宅基地及其建筑物依法自愿有償轉(zhuǎn)讓、出租、互換、繼承、抵押等。進(jìn)一步規(guī)范各級(jí)政府在土地交易中的行為，從法律上限制各級(jí)政府“借地生財(cái)”，從體制和政策安排上切斷各級(jí)地方政府與土地收益之間的不正當(dāng)聯(lián)系。在土地市場(chǎng)化過程中，政府不應(yīng)替代市場(chǎng)也不應(yīng)包辦市場(chǎng)，對(duì)土地市場(chǎng)的干預(yù)要有邊界，其作用是健全土地法規(guī)，支持發(fā)育中介組織，加強(qiáng)監(jiān)督和監(jiān)管，維護(hù)土地市場(chǎng)的公正和公平性。

第五，轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)發(fā)展模式，促進(jìn)城鎮(zhèn)發(fā)展在集聚人口方面的效應(yīng)最大化。首先要從“以大管小”轉(zhuǎn)向以大帶小。今后，要通過改革不斷弱化城市行政級(jí)別，將公共資源和公共權(quán)力均衡用于不同規(guī)模的城鎮(zhèn)發(fā)展方面，特別在資金配置、行政許可、土地占用、財(cái)稅政策、金融信貸、進(jìn)出口、吸引外來資本、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面，要考慮和照顧中小城市（鎮(zhèn)）的發(fā)展需要。今后，我國大中小城市（鎮(zhèn)）之間，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)體系構(gòu)建、產(chǎn)業(yè)布局等方面，應(yīng)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，科學(xué)建設(shè)。大城市要打破行政壁壘，按照區(qū)域一體化和發(fā)展城市群的思路，將基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)不斷向周邊中小城市（鎮(zhèn)）延伸，形成以大帶小的效應(yīng)。同時(shí)中小城市（鎮(zhèn)）要在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)體系構(gòu)建、產(chǎn)業(yè)布局等方面，積極與大城市實(shí)現(xiàn)對(duì)接，在區(qū)域空間上與大城市形成梯級(jí)功能結(jié)構(gòu)，為人口遷徙和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移創(chuàng)造條件。

（作者：國家發(fā)展和改革委員會(huì)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院副院長(zhǎng)）

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