韓冬雪

如何通過建立和健全社會組織來推動(dòng)社會管理體制的創(chuàng)新，是我國社會建設(shè)面臨的一項(xiàng)必須完成的重要任務(wù)。

在推動(dòng)社會建設(shè)的理論與實(shí)踐探索中，社會建設(shè)的本質(zhì)與主體來源等基本問題應(yīng)當(dāng)引起我們充分重視。馬克思主義經(jīng)典作家在對國家與社會關(guān)系問題的討論中，通過歸納社會與國家相互依存又彼此博弈的關(guān)系，明確指出了社會建設(shè)在國家權(quán)力回歸社會這一最終目標(biāo)的前提下，必然兼具國家與社會雙重主體的基本特征。各國社會建設(shè)實(shí)踐也證明，那種建立起國家與社會二元分割對立基礎(chǔ)上、盲目相信市場力量和自發(fā)秩序的簡單化放權(quán)改革，收獲的往往是“弱政府—弱社會”的苦果；而那種視一切公共領(lǐng)域?yàn)檎畽?quán)力禁臠，將社會管理等同于管理社會的做法，也同樣與社會建設(shè)的初衷背道而馳。

社會組織的歷史與現(xiàn)實(shí)審視

從歷史上來看，我國社會組織的發(fā)展經(jīng)歷了從國家與社會高度同構(gòu)背景下具有鮮明的組織形態(tài)依附性、強(qiáng)調(diào)政治性功能，到利用政治經(jīng)濟(jì)體制改革機(jī)遇逐步解除束縛，不斷回歸社會組織本質(zhì)特征的變遷歷程。尤其是進(jìn)入21世紀(jì)以來，隨著經(jīng)濟(jì)社會領(lǐng)域自主活躍因素的增強(qiáng)，我國社會組織的發(fā)展更呈現(xiàn)出前所未有的繁榮局面。僅就數(shù)量這一單項(xiàng)指標(biāo)而言，據(jù)民政部統(tǒng)計(jì)，截至2011年第四季度，我國大陸現(xiàn)有登記社會組織（社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)、基金會）總數(shù)已達(dá)457510個(gè)，其中僅全國性社會組織就有2038個(gè)，而據(jù)部分學(xué)者與研究機(jī)構(gòu)的統(tǒng)計(jì)，未登記注冊的社會組織和人民團(tuán)體的基層組織等的數(shù)量更是十?dāng)?shù)倍于此。更為重要的是，在當(dāng)代中國的發(fā)展實(shí)踐中，無論是公共產(chǎn)品供給、各階層的利益表達(dá)和政治參與、團(tuán)體間的利益協(xié)調(diào)、危機(jī)管理、發(fā)展社會事業(yè)、提供就業(yè)機(jī)會，還是進(jìn)行政治協(xié)商、形成公共輿論、監(jiān)督政府權(quán)力、改進(jìn)政策過程、培育理性公民、維護(hù)政治穩(wěn)定等方面，社會組織都日益顯現(xiàn)出不可替代的重要作用。特別是在涉及環(huán)境保護(hù)、扶貧發(fā)展、權(quán)益保護(hù)、社區(qū)服務(wù)等方面，社會組織作為一股新興活躍力量的表現(xiàn)更引人注目。簡而言之，作為社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變遷過程中的必然產(chǎn)物，社會組織的蓬勃發(fā)展不僅為社會自身的獨(dú)立成長注入了新的活力，而且?guī)?dòng)了相關(guān)政治經(jīng)濟(jì)文化領(lǐng)域的變革發(fā)展。正是在廣大社會組織的參與下，我國的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制才得以不斷健全完善，民主法治事業(yè)才得以不斷進(jìn)步。在行政管理體制的變革創(chuàng)新與公共服務(wù)水平的提高等過程中，可以到處看到社會組織的積極作用和功能。

然而，由于種種歷史和現(xiàn)實(shí)因素的制約，當(dāng)前我國社會組織的發(fā)展還遠(yuǎn)未達(dá)到與社會建設(shè)事業(yè)匹配的水平。人們對社會管理的主體究竟是什么的問題依然存在著誤區(qū)，一些人依然輕視、不信任甚至是恐懼社會組織發(fā)展。同時(shí)，社會組織建設(shè)也面臨著法律環(huán)境缺失、注冊困難、資金不足、人才匱乏、參與缺位以及自身建設(shè)缺乏規(guī)范等問題。在某些特殊的情況下，如果片面地強(qiáng)調(diào)社會組織與政府的對抗性，將前者視為一種需要加強(qiáng)監(jiān)管的不穩(wěn)定因素，則容易出現(xiàn)政府行政力量在社會組織發(fā)展過程中過度干預(yù)滲透的現(xiàn)象，進(jìn)而導(dǎo)致一些社會組織固有社會屬性的削弱與官僚機(jī)構(gòu)色彩濃厚。當(dāng)然，2000年以來社會組織數(shù)量的飛速增長也給社會組織建設(shè)帶來了時(shí)空壓力，部分造成了目前一些社會組織在自身定位上游走于社會自治單元、營利性企業(yè)與準(zhǔn)政府組織之間，在提高自身素質(zhì)、加強(qiáng)自我監(jiān)管和參與社會建設(shè)管理能力方面較為滯后。此外，多元社會削弱組織結(jié)構(gòu)權(quán)威方面的固有屬性等因素的滲入，也給亟待發(fā)展健全的社會組織構(gòu)成了諸多挑戰(zhàn)。

他山之石

要化解這些困境和挑戰(zhàn)，其他國家在社會建設(shè)和社會管理中積累的一些經(jīng)驗(yàn)可資借鑒，尤其是其中那些恒定的、共性的規(guī)律性內(nèi)容。

毋庸諱言，社會建設(shè)的理論和實(shí)踐都發(fā)端于西方國家。社會組織的產(chǎn)生與培育方面，英國、德國、日本等都對社會組織登記管理進(jìn)行了專門立法，美國、法國、意大利等則在行政法、稅法等法律中寫入社會組織相關(guān)內(nèi)容。整體看，西方國家針對社會組織的管理是建立在充分肯定結(jié)社自由權(quán)和社會組織獨(dú)立發(fā)展的前提下的。只有不斷完善法律規(guī)范，才談得上以具體社會組織的性質(zhì)、職能區(qū)分為依據(jù)，引用和制定相關(guān)的管理細(xì)則。

社會組織運(yùn)行與功效發(fā)揮方面，伴隨著“二戰(zhàn)”后社會管理領(lǐng)域內(nèi)市場化與社會化兩種趨勢的顯現(xiàn)，西方國家開始將越來越多原屬公共部門的職能通過合作協(xié)議、購買服務(wù)、立法和政策扶持等措施移交給社會組織。比如，英國政府在簽署和執(zhí)行《政府與志愿及社區(qū)組織合作框架協(xié)議》等契約時(shí)，賦予原本由政府單一主體主導(dǎo)的政策決策與執(zhí)行過程以更多的社會和民眾參與，并通過大力扶植社會企業(yè)的發(fā)展，將原屬商業(yè)部門的優(yōu)勢引入公共事業(yè)領(lǐng)域。美國則將包括市政管理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在內(nèi)的諸多經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)轉(zhuǎn)包給社會組織，同時(shí)設(shè)立和嚴(yán)格執(zhí)行統(tǒng)一的質(zhì)量評估指標(biāo)體系，保證購買的公共服務(wù)物有所值。這些賦予社會組織更多職能與活動(dòng)空間的舉措，既改善了公共服務(wù)的質(zhì)量，也有助于政府和社會組織在良性互動(dòng)中探索出一條并存互利之道。

社會組織管理方面，西方發(fā)達(dá)國家往往選擇政府管理與自我監(jiān)管雙管齊下的策略，在政府管理中注意運(yùn)用政策、契約、法律規(guī)范等手段確保社會組織的獨(dú)立性，同時(shí)把促進(jìn)社會組織自我監(jiān)管作為社會建設(shè)的有機(jī)一環(huán)。英國主要通過大型志愿組織的自愿聯(lián)合和引入競爭機(jī)制，美國主要將監(jiān)管職能委托于董事監(jiān)管機(jī)制，日本則主要借助行業(yè)協(xié)會自律等手段，使加強(qiáng)對社會組織的管理與培育社會組織獨(dú)立成長壯大成為一個(gè)內(nèi)在統(tǒng)一的過程。

此外，作為上述具體措施的理論結(jié)晶，西方包括新公共管理、新公共服務(wù)、治理理論等在內(nèi)的成果及其彼此間的碰撞對話，也是一大理論資源。

充分發(fā)揮社會組織在社會建設(shè)中的作用

將視線轉(zhuǎn)回中國，隨著黨和政府積極推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變和社會管理體制創(chuàng)新、社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制逐漸完善帶來的公民意識的日益覺醒等政治文化變遷，再加上現(xiàn)代傳媒交互技術(shù)的飛速發(fā)展，我國社會組織的內(nèi)外發(fā)展環(huán)境正在不斷改善。利用好這一歷史機(jī)遇，化解好前述困境和挑戰(zhàn)，我們除了要借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，還應(yīng)當(dāng)從解決以下幾個(gè)重點(diǎn)問題入手，促使社會組織的發(fā)展成為帶動(dòng)社會建設(shè)事業(yè)整體進(jìn)步的新支點(diǎn)。

首先，應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)政府力量積極而謹(jǐn)慎地不斷培育社會組織成長。這就需要政府明確自身與社會組織在社會建設(shè)進(jìn)程中是一種基于平等地位的互信、協(xié)作的伙伴關(guān)系?？紤]到我國有別于西方的政治文化背景和歷史傳統(tǒng)，政府有必要在設(shè)立完善鼓勵(lì)培育社會組織發(fā)展的法規(guī)政策方面采取更多的主動(dòng)措施，并合理地把部分公共財(cái)政、人力資源調(diào)配到對社會組織發(fā)展的扶持。當(dāng)然，最關(guān)鍵的還是，政府應(yīng)始終明確社會組織發(fā)展的最終力量源泉在社會，避免社會組織及其管理機(jī)構(gòu)的發(fā)展為行政機(jī)構(gòu)膨脹提供新的增長點(diǎn)，注意杜絕政府與社會組織互動(dòng)過程中出現(xiàn)的權(quán)力尋租等腐敗現(xiàn)象，致力于扶持協(xié)作而不是滲透控制后者。惟其如此，才能防止政府與社會組織在泛行政化的道路上雙雙迷失。

其次，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)社會組織自身建設(shè)，使之足以承擔(dān)各項(xiàng)職能。在得到外部認(rèn)同支持的前提下，我國社會組織必須在提升自身建設(shè)水平方面投入更多精力，特別是要下決心建立符合經(jīng)濟(jì)、效率、效益、公平原則的內(nèi)部人事、財(cái)政、組織管理監(jiān)督機(jī)制，探討借鑒國外經(jīng)驗(yàn)建立社會組織行業(yè)或區(qū)域內(nèi)資源整合和相互協(xié)調(diào)組織機(jī)制的可能性。從保持社會組織開放性、透明性、民主性特征入手，通過自律管理的強(qiáng)化和行動(dòng)方式的合理規(guī)范，樹立我國社會組織的良好形象，從根本上改變社會組織被部分政府管理人員和民眾視為政府潛在挑戰(zhàn)者和麻煩制造者的傳統(tǒng)觀念，以勝于雄辯的事實(shí)證明我國社會完全具備實(shí)現(xiàn)自我管理、自我服務(wù)的能力。

再次，應(yīng)當(dāng)把握社會組織的核心作用，保證其與政治經(jīng)濟(jì)改革充分協(xié)調(diào)適應(yīng)。社會組織的發(fā)展有賴于政治、經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域改革的推進(jìn)，同時(shí)反作用于后者。無論在民主法治建設(shè)還是在社會管理領(lǐng)域中，對社會組織參與因素的準(zhǔn)確評估與引導(dǎo)都應(yīng)該被納入發(fā)展規(guī)劃當(dāng)中。尤其應(yīng)當(dāng)注意的是，作為公民個(gè)體利益表達(dá)和價(jià)值聚合的平臺，社會組織要通過積極地參與同政府、市場、社會組織間的互動(dòng)協(xié)調(diào)，培養(yǎng)成員參與政治、政策和經(jīng)濟(jì)過程的主動(dòng)性并不斷提升相關(guān)能力?？梢灶A(yù)見，通過社會組織融入政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)踐中的公民個(gè)體，將具有更多的理性與寬容精神，更傾向于用協(xié)商而非對抗的手段解決分歧矛盾，并能夠更自覺地意識到遵循合理的權(quán)利義務(wù)規(guī)則、形成和保持主流價(jià)值共識和道德規(guī)范的必要性。這種對合格公民的培養(yǎng)正是賦予我國社會組織更大活動(dòng)空間的最主要價(jià)值所在。

最后，應(yīng)當(dāng)在借鑒西方經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，努力探索一條適應(yīng)我國國情與發(fā)展需要的社會建設(shè)新路。作為社會建設(shè)整體事業(yè)的一個(gè)有機(jī)組成部分，社會組織的發(fā)展沒有必要不借鑒西方相關(guān)的理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)然，這種借鑒要建立在全面客觀地理解西方經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對西方正反兩方面的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)以及西方內(nèi)部的差異性都一視同仁地重視，在比較中學(xué)習(xí)借鑒。比如，由于我國社會主義民主政治的本質(zhì)與現(xiàn)實(shí)發(fā)展的特殊性，我們不可能像一些西方國家那樣將民主集中化約于選舉過程中，社會組織對政治生活的積極介入恰好能以參與和協(xié)商民主機(jī)制的發(fā)展填補(bǔ)上述空間。同樣，我國具有不同于西方典型的基于個(gè)人自由和功利原則的政治傳統(tǒng)，從而為集體主義邏輯重塑社會組織提供更大的舞臺。此外，如何在加強(qiáng)國際合作的同時(shí)防止境外敵對勢力利用社會組織，如何確保政府、社會組織和公民個(gè)體在社會建設(shè)中的適當(dāng)平衡，都是超越西方模式局限，開辟中國特色“強(qiáng)政府—強(qiáng)社會”發(fā)展新路所必須解決的關(guān)鍵問題。

總之，作為當(dāng)代中國社會基本單元的社會組織，其蓬勃發(fā)展的趨勢不可逆轉(zhuǎn)，其創(chuàng)造出的集中利益表達(dá)和價(jià)值共識的國家—社會互動(dòng)關(guān)系模式也將有效地克服后發(fā)式現(xiàn)代化國家公民參與面臨的種種困境，在政府、社會與公民之間架設(shè)起新的溝通橋梁。它的發(fā)展雖然不是社會建設(shè)的全部，但把其納入政治經(jīng)濟(jì)改革創(chuàng)新的整體格局中，并使之與中國特色的漸進(jìn)式改革步調(diào)保持一致，將成為我國社會建設(shè)事業(yè)新的支點(diǎn)和亮點(diǎn)所在。

（作者：清華大學(xué)馬克思主義學(xué)院副院長）

責(zé)任編輯：葉再春