劉亞娜　羅希

摘要：危機意識及應(yīng)對能力對于減輕危機造成的危害至關(guān)重要，危機教育應(yīng)在危機管理的框架下進(jìn)行。社區(qū)是危機應(yīng)對最基層、最可靠、最核心的堡壘，是有效提升公民危機應(yīng)對能力的教育基地。文章立足于危機管理的系統(tǒng)思考，從當(dāng)前我國公共危機教育存在的問題著手，闡釋城市社區(qū)在公共危機教育中的突出地位和重要價值，探析適合城市社區(qū)的危機教育主體系統(tǒng)。根據(jù)社區(qū)的特性，梳理在社區(qū)開展公共危機教育的主要內(nèi)容及形式。并針對各相關(guān)主體聯(lián)動關(guān)系中可能存在的問題，提出對策建議。

關(guān)鍵詞：城市社區(qū)；危機教育；主體系統(tǒng)；運行機制

中圖分類號：G710 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1009-4156（2013）03-017-04

風(fēng)險社會理論創(chuàng)始人烏爾里?！へ惪苏J(rèn)為，人們已完全生活在隨時可能面臨的巨大風(fēng)險和災(zāi)難的不確定性之中。面對嚴(yán)峻的“危機時代”，加強公共危機教育，增強公民的危機意識，提高公民的危機應(yīng)對能力，已成為當(dāng)前我國政府在經(jīng)濟、社會發(fā)展過程中一個不可或缺的重要舉措。作為危機預(yù)防的重要方式，公共危機教育能夠提高基層市民應(yīng)對危機的能力，減少災(zāi)害帶來的損失。

一、從危機管理的視角理解公共危機教育

危機實質(zhì)上是對一國社會應(yīng)對能力的綜合考驗，提高應(yīng)對危機的各種能力是進(jìn)行公共危機管理的基礎(chǔ)。好的“危機管理”是將危機轉(zhuǎn)化為機遇的金鑰匙。危機管理的著眼點，并不像人們通常所理解的那樣排斥和消滅危機，而在于監(jiān)測和處置危機，同時也包含著引入和利用危機的意思。

1.公共危機教育的內(nèi)涵

在危機管理的框架下進(jìn)行的危機教育，一般是指為了預(yù)防和減少危機，培養(yǎng)危機意識和一定的危機應(yīng)對知識、能力，樹立正確的危機觀而進(jìn)行的教育活動。開展危機教育就是有效、及時、充分地掌握各種可能發(fā)生的危機信息，積極做好防范，制定應(yīng)對預(yù)案，掌握各種防范危機的技能。公共危機教育屬于危機管理的預(yù)防和準(zhǔn)備階段，是提高人民應(yīng)對危機能力的重要途徑。危機教育的客體是全體社會成員；內(nèi)容包括危機意識、危機應(yīng)對知識以及危機心理教育，涵蓋了危機情境所需要的知識和技能；形式不僅有知識傳授、多種媒體宣傳，也包括實踐演練等。

2.重視并加強公共危機教育具有重要意義

加強對公眾的危機教育，有利于提高政府的危機管理效能，提高社會成熟度。公共危機往往表現(xiàn)為爆發(fā)突發(fā)事件，它要求政府在有限的時間內(nèi)既要控制危機的蔓延，又要對災(zāi)區(qū)進(jìn)行人力、財力、物力的投入。如果民眾具備一定的公共危機知識，不僅能開展一定程度的自救，也能配合政府部門進(jìn)行相應(yīng)的救助活動，提高應(yīng)對危機的整體效能。換言之，公共危機教育能夠使人們通過常態(tài)化的教育增強危機應(yīng)對能力。此外，公共危機教育能夠促進(jìn)社會成員參與公共危機治理，實現(xiàn)政府和社會的互動。開展危機教育，倡導(dǎo)民眾參與防災(zāi)減災(zāi)及救災(zāi)活動，在培養(yǎng)能力的同時也能夠提高公民的社會責(zé)任感。

3.我國公共危機教育現(xiàn)狀及存在的主要問題

我國危機教育現(xiàn)狀不容樂觀，推進(jìn)危機教育任重道遠(yuǎn)。一方面，政府對危機教育重視不夠。危機教育沒有很好地適應(yīng)風(fēng)險社會的需要，這在一定程度上影響政府處理危機的敏銳判斷和處置能力。在我國，危機教育的理論研究起步較晚，落后于危機管理實踐，尚缺乏對危機教育深入、系統(tǒng)、規(guī)范的研究。由于缺乏系統(tǒng)的專業(yè)人員及教材等原因，危機教育在一定程度上還流于形式，效果不顯著。另一方面，公共危機教育形式單一，參與主體較少，企業(yè)、社會組織、社區(qū)工作人員沒有參與到公共危機教育中來，同時，還缺乏常態(tài)化的防災(zāi)訓(xùn)練。教育形式大多以宣傳為主，缺乏實質(zhì)性內(nèi)容和有效的推進(jìn)方式，不能滿足不同受眾對于防災(zāi)知識的多樣化需求，也很難引起民眾的重視。危機教育的內(nèi)容主要集中在對自然災(zāi)害和事故災(zāi)害處置的經(jīng)驗上，對于突發(fā)社會安全事件、經(jīng)濟危機等的總結(jié)較少，對災(zāi)害之后的心理恢復(fù)和災(zāi)區(qū)重建尚未形成系統(tǒng)體系。

二、城市社區(qū)在公共危機教育中的突出地位及意義

1.社區(qū)教育的內(nèi)涵

“社區(qū)教育”的概念在國際上正式和廣泛運用是在二戰(zhàn)之后。社區(qū)教育是指在一定地域范圍內(nèi)開展的旨在提高社區(qū)全體成員整體素質(zhì)和生活質(zhì)量的教育活動。社區(qū)教育作為學(xué)校教育的補充，包含家庭教育、成人教育和技能培訓(xùn)等方面，發(fā)達(dá)的社區(qū)教育已成為一個國家教育現(xiàn)代化水平的重要標(biāo)志之一。一方面，社區(qū)教育能為社區(qū)的建設(shè)和發(fā)展服務(wù)，即社區(qū)教育是為解決社區(qū)面臨的問題而組織實施的，社區(qū)的需求決定了社區(qū)教育的內(nèi)容和形式；另一方面，社區(qū)教育能實現(xiàn)全民參與、資源共享，即社區(qū)居民既是受教育者，又是社區(qū)教育的管理者。社區(qū)教育是一種自我教育、自我管理的活動。

2.社區(qū)在公共危機教育中的功能定位及作用

社區(qū)由一定規(guī)模的具有不同背景的社會群體構(gòu)成，社區(qū)成員之間通過共同生活形成了相對穩(wěn)定的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，形成了對社區(qū)一定的歸屬感和特有的社區(qū)文化。在社區(qū)開展公共危機教育具有較強的針對性。不同的受眾對公共危機教育的需求不同，如果單純依靠公共管理部門來進(jìn)行多樣化、有針對性的教育，存在工作量大、成本高的問題。而社區(qū)人員構(gòu)成相對穩(wěn)定，可以最大限度地縮小教育需求的差異化，從而調(diào)動社區(qū)居民的積極性。讓社區(qū)人員參與公共危機的教育學(xué)習(xí)活動，有利于實現(xiàn)教育目標(biāo)、內(nèi)容、對象、形式的多樣化，并具有一定的靈活性。再者，社區(qū)居民日常建立的生活聯(lián)系，彼此之間本身就形成了危機教育的宣傳載體，能大大提高教育的效果。

3.城市社區(qū)公共危機教育規(guī)范化建設(shè)的必要性

在發(fā)達(dá)國家，基于社區(qū)的公共危機教育已經(jīng)作為一種常態(tài)化的危機管理模式被運用于政府的公共危機管理過程。在美國，社區(qū)被要求提供不同層次的急救課程培訓(xùn)。社區(qū)應(yīng)急反應(yīng)隊是非常重要的市民組織，它強調(diào)以社區(qū)為基礎(chǔ)，通過制訂詳細(xì)的救災(zāi)培訓(xùn)計劃，向社區(qū)居民提供救災(zāi)培訓(xùn)，引導(dǎo)居民發(fā)揮主動性，增強居民在災(zāi)害準(zhǔn)備上的責(zé)任，增強相互救助的能力。在日本，社區(qū)防災(zāi)教育豐富多樣，比如，舉辦救援大賽、防災(zāi)物品展銷會，組織居民參觀防災(zāi)教育館、消防博物館，社區(qū)間交流經(jīng)驗，普及防災(zāi)知識等。日本還擅長用人們喜聞樂見的漫畫形式對社區(qū)居民進(jìn)行防災(zāi)教育。他們將防災(zāi)知識手冊畫上大量生動的漫畫插圖，并由專人負(fù)責(zé)講解。印尼政府面對頻繁的海嘯、地震等自然災(zāi)害，也強調(diào)要以社區(qū)為單位進(jìn)行防災(zāi)演練，提高社區(qū)居民的警惕性及應(yīng)對災(zāi)害的技能。

社區(qū)作為社會的基本構(gòu)成單元，是政府服務(wù)、經(jīng)濟運行和居民生活交織的區(qū)域性共同體，不僅是民眾工作、生活的重要場所，也是防災(zāi)減災(zāi)抗災(zāi)的前沿陣地。公共危機的教育與普及應(yīng)從社區(qū)做起。2006年，我國提出了建設(shè)防災(zāi)型社區(qū)。完善城市社區(qū)公共危機教育，就要以社區(qū)為平臺，明確城市社區(qū)公共危機教育的主體和客體，有效整合各類基層防災(zāi)減災(zāi)教育等資源，提供有針對性的公共危機教育內(nèi)容，增強社區(qū)的綜合抗災(zāi)能力。

三、城市社區(qū)公共危機教育主體的系統(tǒng)構(gòu)成

我國城市社區(qū)公共危機教育，應(yīng)是一個社區(qū)黨組織保障、政府引導(dǎo)與規(guī)范、社區(qū)居委會統(tǒng)籌、災(zāi)害專業(yè)部門充實、社區(qū)學(xué)校及企業(yè)補充、非政府組織配合的共同參與、提供和實施的過程。推進(jìn)社區(qū)危機教育首先應(yīng)理清各相關(guān)主體在公共危機教育中的職責(zé)以及相互關(guān)系，以整合資源，建立統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、高效的公共危機教育主體系統(tǒng)。

1.社區(qū)黨組織是社區(qū)公共危機教育的保障

在社區(qū)中，黨組織可以發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘和先鋒隊作用，黨組織可以凝聚社區(qū)人心。社區(qū)黨組織可以以社區(qū)共同利益為價值取向，開展有力的思想政治工作，吸引社區(qū)居民和單位共同推進(jìn)社區(qū)建設(shè)。同時，發(fā)揮社區(qū)黨員的示范作用，以榜樣的力量帶動社區(qū)成員和單位，共同做好社區(qū)的防災(zāi)減災(zāi)的教育工作。

2.政府是社區(qū)公共危機教育的引導(dǎo)與規(guī)范者

社區(qū)開展公共危機教育，政府引導(dǎo)與規(guī)范管理是關(guān)鍵。第一，政府應(yīng)加強宣傳，引導(dǎo)民眾轉(zhuǎn)變觀念，有關(guān)職能部門組織相關(guān)工作者和社區(qū)居民學(xué)習(xí)危機教育的知識和理論，爭取社會對在社區(qū)開展危機教育的重視和支持。第二，需要建立以政府為主導(dǎo)的社區(qū)教育協(xié)調(diào)機制，引導(dǎo)社區(qū)危機教育的規(guī)范化、制度化和法制化。從宏觀層面而言，政府應(yīng)積極引導(dǎo)公共危機教育的知識體系建設(shè)，鼓勵、扶持該領(lǐng)域的專門研究，并將研究成果及時有效地轉(zhuǎn)化為實際工作的指南。第三，政府引導(dǎo)危機教育內(nèi)容的體系設(shè)計。當(dāng)前，我國危機教育的內(nèi)容過于陳舊。政府應(yīng)充分利用不同類型的危機事件，并根據(jù)危機的發(fā)生周期，開展全過程危機教育，并注重危機教育過程的開放性。第四，注重危機教育的人力資源隊伍建設(shè)。鼓勵社區(qū)離退休老干部、教師等人才積極參與危機教育的宣傳和教育。同時，整合教育資源，建立社區(qū)危機教育網(wǎng)絡(luò)，引導(dǎo)不同社區(qū)的溝通、交流和協(xié)作，共享知識與經(jīng)驗，在全社會營造良好的社區(qū)危機教育氛圍。

3.社區(qū)居委會是社區(qū)公共危機教育的統(tǒng)籌者

社區(qū)居民委員會是基層群眾性自治組織，在社區(qū)開展公共危機教育要根據(jù)各社區(qū)不同特點開展有針對性的活動。社區(qū)居委會應(yīng)是社區(qū)公共危機教育的主要負(fù)責(zé)人和統(tǒng)籌者，負(fù)責(zé)社區(qū)的災(zāi)害宣傳和教育、編制危機教育內(nèi)容、組織實施及效果評估等相關(guān)工作。同時，負(fù)責(zé)和不同的災(zāi)害專業(yè)部門進(jìn)行溝通，了解和分析不同類型危機在本社區(qū)層面的教育內(nèi)容，編制符合本社區(qū)的危機教育手冊。

4.政府災(zāi)害管理部門是社區(qū)公共危機教育的重要支持力量

社區(qū)公共危機教育的完善不僅依靠自下而上的社區(qū)自治組織——社區(qū)居委會來進(jìn)行，同時也需要自上而下的政府尤其是基層政府的資源供給。一直以來，我國的危機管理采用的是分部門條塊結(jié)合的方式，國土、水利、氣象、林業(yè)、消防等多個部門掌握不同的災(zāi)害預(yù)防知識和資源。以社區(qū)作為危機教育的基本單位，能夠解決各災(zāi)害管理部門的公共危機教育社會覆蓋率不高的問題。

5.社區(qū)學(xué)校和企業(yè)是社區(qū)公共危機教育的重要參與者

社區(qū)中的學(xué)校、企業(yè)是開展社區(qū)公共危機教育的密切相關(guān)者和參與主體。學(xué)?？梢耘e辦減災(zāi)培訓(xùn)課程，企業(yè)可以通過合同外包的形式，為社區(qū)危機教育提供相應(yīng)的資金支持和技術(shù)支持，并通過對社區(qū)開展的危機教育活動，提高企業(yè)在社區(qū)中的知名度，為企業(yè)創(chuàng)造一定的品牌價值。即使企業(yè)不直接參與社區(qū)危機教育，它們也可以開展企業(yè)內(nèi)部的危機應(yīng)對管理，制定本企業(yè)的防災(zāi)規(guī)劃和應(yīng)急手冊，對其員工進(jìn)行應(yīng)急法律和預(yù)防、避險、自救、互救等常識的宣傳教育，增強員工的防災(zāi)意識和能力，通過維護企業(yè)員工的安全來間接減少社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)的壓力。

6.非政府組織是社區(qū)公共危機教育必不可少的配合力量

在現(xiàn)代社會，無論是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，非政府組織都致力于各種社會問題的解決。事實上非政府組織已經(jīng)發(fā)展成為解決社會公共危機教育問題的又一個基本組織形式。非政府組織參與公共危機教育，可以使政府從日常事務(wù)中轉(zhuǎn)移出來，致力于應(yīng)急指揮部署。非政府組織作為連接政府與社會的橋梁，可以在危機教育的過程中較為及時地定位社區(qū)的現(xiàn)實需求，提供社區(qū)居民多樣化的應(yīng)對能力培訓(xùn)。同時，非政府組織在特定領(lǐng)域具有專業(yè)性的特點，能夠在公共危機教育上提供有針對性的服務(wù)。

四、城市社區(qū)公共危機教育運行機制

1.城市社區(qū)公共危機教育的主要內(nèi)容及形式

根據(jù)危機管理的階段特點，公共危機教育的內(nèi)容包含事前的預(yù)防準(zhǔn)備知識、危機發(fā)生時的應(yīng)對技能、危機發(fā)生之后的恢復(fù)和重建知識。在社區(qū)開展公共危機教育，一是對社區(qū)成員的危機預(yù)防教育。社區(qū)教育主體在社區(qū)中介紹本社區(qū)可能的災(zāi)害主要類型、災(zāi)害產(chǎn)生的可能原因、災(zāi)害發(fā)生的心理準(zhǔn)備等，幫助社區(qū)組織和家庭制訂一定的防災(zāi)計劃。例如，在社區(qū)資源和災(zāi)害初步認(rèn)識上，告知社區(qū)成員在災(zāi)害發(fā)生時就近的避難場所、急救電話、信息獲取的渠道、應(yīng)急物資的配備情況等。社區(qū)家庭根據(jù)不同要求，制定適合自己的最優(yōu)方案、選定家庭避難所、備災(zāi)工具包、老人和小孩的撤離方案、購買保險、準(zhǔn)備家庭備用的電源等，并定期檢查家庭的房屋是否堅固，與社區(qū)的其他家庭溝通交流，以便在災(zāi)害發(fā)生時能夠快速地逃生。二是災(zāi)害發(fā)生時的應(yīng)對方式，積極開展示范演練。根據(jù)社區(qū)不同情況進(jìn)行模擬災(zāi)害演練，教導(dǎo)社區(qū)成員正確的逃生方法，引導(dǎo)居民疏解壓力和緊張情緒，克服危機造成的負(fù)面情緒。三是危機之后的恢復(fù)重建。公共危機的恢復(fù)階段不僅需要政府大量的資金和資源的投人與支持，還需要良好的心理調(diào)適。應(yīng)積極發(fā)揮社會工作者的專長，開展一定的心理輔導(dǎo)和培訓(xùn)，以便在社區(qū)形成良好的社會心理基礎(chǔ)。

在教育形式的選擇上，可以實現(xiàn)互動式教學(xué)和講授式教學(xué)、理論式與實踐類相結(jié)合。一是在危機應(yīng)對知識方面，可以通過在社區(qū)發(fā)放宣傳單、設(shè)立宣傳欄、張貼海報標(biāo)語、開辦危機教育課堂、舉辦專題展覽、組織進(jìn)行街頭咨詢、印發(fā)科普讀物等方式，向居民普及有關(guān)危機的知識。適當(dāng)引人知識競賽等形式，形成較為豐富多樣的講授形式。二是在社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)知識和技能培訓(xùn)方面，通過專家咨詢、知識講座、參觀學(xué)習(xí)、有獎知識競答、防火器具實物展示、視頻資料播放，給社區(qū)居民發(fā)放應(yīng)急包、應(yīng)急小手冊等，指導(dǎo)居民學(xué)習(xí)常備應(yīng)急用品的使用。三是在應(yīng)急預(yù)案建設(shè)和演練方面，政府機關(guān)、居委會、社區(qū)學(xué)校、企業(yè)等開展各類形式多樣、群眾喜聞樂見的社區(qū)救災(zāi)演練，提高居民防災(zāi)意識和避災(zāi)自救能力。社區(qū)居委會工作人員還可以帶領(lǐng)部分居民，對社區(qū)內(nèi)的老舊電表進(jìn)行排查，預(yù)防可能存在的安全隱患。危機應(yīng)對的心理教育，可以通過一些專業(yè)的非政府組織講座和心理輔導(dǎo)等來實現(xiàn)。

2.城市社區(qū)開展公共危機教育可能存在的問題及對策建議

（1）各地城市發(fā)展存在不平衡，從整體情況來看，城市社區(qū)教育本身還處于起步階段。社區(qū)教育的實驗研究和實踐探索還處于自發(fā)狀態(tài)，缺乏統(tǒng)一要求和統(tǒng)一行動。在社區(qū)中推進(jìn)公共危機教育還沒有引起社會各界的足夠重視，更沒有在實踐方面形成規(guī)模效益。發(fā)生災(zāi)害的事后總結(jié)較多，預(yù)先防范的準(zhǔn)備無論在硬件還是軟實力方面都存在較大差距，因此，真正將這種有利于政府的社會管理、有利于民眾的生活生產(chǎn)保障的有益行動切實落實下去，不僅需要政府、社會轉(zhuǎn)變觀念，還需要經(jīng)濟、社會的整體發(fā)展，以及社會管理的創(chuàng)新和能力建設(shè)。在有條件的地方試點先行，總結(jié)經(jīng)驗，探索規(guī)律，形成具體明確的操作規(guī)范，逐步推廣。各地在社區(qū)開展危機教育也要從本地經(jīng)濟社會發(fā)展的實際出發(fā)，突出重點，體現(xiàn)特色。

（2）在社區(qū)開展公共危機教育的難點，是政府引導(dǎo)、社區(qū)合理統(tǒng)籌下社區(qū)內(nèi)資源的有效整合，以實現(xiàn)資源共享，形成教育合力，提高教育效益。然而，社區(qū)中各相關(guān)主體缺乏溝通與協(xié)調(diào)會給社區(qū)危機教育的推進(jìn)形成障礙。因此，政府應(yīng)著力加快社區(qū)公共危機教育的規(guī)劃。編制國家層面較為統(tǒng)一的公共危機教育課程及內(nèi)容體系，明確基層政府、社區(qū)在公共危機教育中的職責(zé)和作用。同時，建立起社區(qū)公共危機教育的評價和考核體系。政府要把社區(qū)公共危機教育納入整體公共危機管理體系，并將危機教育的實施情況作為社區(qū)工作的業(yè)績指標(biāo)，衡量社區(qū)綜合管理能力。

（3）缺乏必要的、足夠的、穩(wěn)定的經(jīng)費支持和人才隊伍儲備。社區(qū)開展危機教育要有一定的經(jīng)費投入。但是，從實際情況看，各地政府都沒有劃撥這筆專項資金，有些活動的經(jīng)費主要來源于政府的臨時性支出。這一狀況嚴(yán)重地妨礙了社區(qū)公共危機教育有效、可持續(xù)的開展。把社區(qū)公共危機教育引向?qū)I(yè)化的道路，需要政府投入專項資金、培養(yǎng)社區(qū)公共危機教育的專門人才，提高社區(qū)居委會工作人員、社區(qū)工作者等人員的專業(yè)能力和水平，并提高他們的待遇水平，吸引優(yōu)秀人才參與社區(qū)公共危機教育的建設(shè)。

（4）重視對危機教育的需求分析，設(shè)置合理、有針對性的課程體系。不同群體對危機教育的需求不同，因此，危機教育課程的設(shè)計，既要滿足地區(qū)的特點，又要滿足社區(qū)不同群體的不同需求，并且設(shè)計符合各年齡段人員特征的教育課程。

（5）社區(qū)自身建設(shè)薄弱，社會動員能力潛力未充分發(fā)揮。當(dāng)前，社區(qū)組織與居民間有一定的互動，政府組織也在努力提高社區(qū)參與率，但許多活動多是圍繞行政任務(wù)的完成而展開的，這在一定程度上造成社區(qū)動員對象的單一。以社區(qū)救助的人群以及退休黨員等老年群體為主，廣大分布在各行各業(yè)的社區(qū)居民，由于缺乏社區(qū)的情感利益結(jié)合點而缺少社區(qū)參與的動力。當(dāng)面對突發(fā)危機時，社區(qū)所能動員和整合的社會資源有限。因此，需要上述主體真正發(fā)揮其能力，明確各主體的功能與定位，以制度與機制為保證和紐帶，使社區(qū)公共危機教育體系有機地運轉(zhuǎn)起來。

[基金項目：北京市屬高等學(xué)校人才強教深化計劃“中青年骨干人才培養(yǎng)計劃”課題成果之一]

[劉亞娜：首都師范大學(xué)管理學(xué)院公共管理系主任，副教授，碩士研究生導(dǎo)師，博士，主要從事政府管理、公共政策研究]