鄭戈

近日，香港奶粉成為微博及其他網(wǎng)絡(luò)媒介熱門關(guān)鍵詞。其原因是，香港特別行政區(qū)的《2013年進出口（一般）（修訂）規(guī)例》于3月1日生效，其中規(guī)定：離港人士只能在其私人隨身行李中攜帶不超過1.8公斤（約兩罐）的、供年齡未滿36個月的嬰幼兒食用的奶粉。違規(guī)攜帶超量奶粉出境的，即屬犯罪，一經(jīng)定罪，可罰款50萬元及監(jiān)禁兩年。當日，香港海關(guān)共截獲10宗違規(guī)個案，涉及53罐奶粉，逮捕了8名香港人和2名內(nèi)地人。

其實，香港政府在今年2月1日便已經(jīng)推出了10項措施，限制奶粉出境，當時便引起了小范圍的爭論。這次之所以會引發(fā)大規(guī)模的議論，主要是因為嚴苛的罰則。有評論指出：“只聽說過販白粉判刑的，沒聽說過帶奶粉犯罪的?！币灿性u論者認識到造成這種現(xiàn)象的部分原因是內(nèi)地奶業(yè)和監(jiān)管機構(gòu)失信于民，戲謔地問：“從香港帶奶粉回內(nèi)地是走私，從內(nèi)地帶奶粉去香港算販毒嗎？”香港限帶奶粉事件，折射出一國兩制背景下內(nèi)地和香港的法治和監(jiān)管環(huán)境的巨大差異，值得我們深思。本文僅從法治角度探究一 二。

法治不是請客吃飯

正如上述“戲問”所揭示的那樣，內(nèi)地居民來香港購買的是法治與監(jiān)管。毒奶粉的肆虐令人們對國產(chǎn)奶粉失去了信心，而監(jiān)管機制的失靈更使人們對內(nèi)地貨架上的“進口奶粉”也抱懷疑態(tài)度，總擔心里面摻雜了什么“本土”的東西。香港本地并不出產(chǎn)奶粉，它只是全球優(yōu)質(zhì)奶粉的集散地。健全的法治環(huán)境和廉潔高效的執(zhí)法力量減少了人們對買到假冒偽劣產(chǎn)品的擔心。同時，香港是個“自由港”，“除法律另有規(guī)定外，不征收關(guān)稅”（《基本法》第114條），這使得同樣的進口產(chǎn)品在香港的價格遠低于在內(nèi)地的價格。這兩個因素，是導致內(nèi)地居民赴港搶購奶粉的主要原因。

香港又是一個“嚴刑峻罰”的社會，亂扔垃圾、隨地吐痰、在禁止吸煙的區(qū)域吸煙，都可能受到“檢控”。奶粉立法并非特例，而是以刑罰威懾力來強化執(zhí)法效果的一貫做法的體現(xiàn)。法治不是請客吃飯，香港的法治是以對違法行為的嚴厲懲罰來維持的。香港沿襲著普通法中區(qū)分重罪與輕罪的傳統(tǒng)，其中的輕罪對應(yīng)于內(nèi)地治安管理處罰法范疇內(nèi)的“違法行為”。此外，就奶粉立法而言，兩年監(jiān)禁只是處罰上限，極少有人會被頂格處罰，很多案件不會走到刑事檢控這一步。迄今作出判決的幾個案件，都只罰款500至5000元。這與我國內(nèi)地的情況形成鮮明對比：法律往往規(guī)定了大幅度的處罰范圍，而執(zhí)法則不持續(xù)、不一貫、不嚴格，選擇性執(zhí)法的現(xiàn)象十分普遍，“殺雞儆猴”式執(zhí)法的例子也比比皆是。

從上述規(guī)例所收到的公眾意見來看，港府之所以出辣招整治奶粉問題，的確是為了回應(yīng)部分香港市民的擔憂與憤怒。但政府更應(yīng)做的工作是協(xié)調(diào)奶粉供應(yīng)以及做好宣傳和公共教育，使市民們多了解各種奶粉品牌的特性與優(yōu)缺點，避免過多市民跟風式地選擇一兩種品牌。而不是簡單粗暴地順應(yīng)部分市民的偏見，制定以偏見而不是真相和理性為基礎(chǔ)的法律。正如一家香港本地公司（Natural Alliance）的意見說：“既然只是兩個牌子的嬰兒配方奶粉出現(xiàn)供貨不足的情況，政府何不利用這個機會教育公眾，使他們轉(zhuǎn)向其他有充分供應(yīng)的奶粉品牌？”

立法理據(jù)的缺憾

有趣的是，特區(qū)政府提供的立法理據(jù)中，只強調(diào)了進口奶粉供給量的增大，而并未提到短缺問題。其中寫道：“香港依賴進口供36個月以下嬰幼兒食用的配方粉滿足所有本地需求，有關(guān)產(chǎn)品的進口量在2006年至2008年大致保持于每年1500萬公斤的水平……2012年（截至11月），配方粉進口量增至4000萬公斤，升幅達190%……而同期香港的出生數(shù)目只有約17%的增長。根據(jù)這些數(shù)字，我們相信，過去多年有大量配方奶粉藉水貨運動被運走，以滿足內(nèi)地父母的需求?！?blockquote>憲法和行政法上有個比例原則：如果為了公共利益而必須限制某種權(quán)利或自由，這種限制必須與它所欲達到的公共目的成比例，并保持在為達到這種目的所必須的最小范圍內(nèi)。這一原則在香港的許多司法審查案例中得到了充分體現(xiàn)。

這為何能作為一個立法理據(jù)，真是一個迷：香港市場對進口奶粉的需求量激增，而供貨量也相應(yīng)增加，對于一個自由港來說，這不是一件好事嗎？難道“滿足內(nèi)地父母的需求”有什么不妥嗎？難道不需要同時論證：滿足內(nèi)地父母需求的同時導致香港父母的需求未得到滿足嗎？可惜的是，到目前為止，特區(qū)政府的確未能在這一點上說服公眾。

在2月份發(fā)布的一份咨詢文件中，特區(qū)政府也只提到在某些零售網(wǎng)點存在某些品牌奶粉短缺的現(xiàn)象。為此，雅培公司提供的意見指出：“政府不應(yīng)當采取如此嚴苛的立法手段來對所有奶粉供貨商的生意造成不利影響。”實際上，出現(xiàn)暫時短缺的只是美贊臣（Mead Johnson）的Enfa系列和菲士蘭（Friesland）的美素佳兒 （Friso）系列產(chǎn)品。其他同樣享有良好聲譽的產(chǎn)品，比如惠氏的S-26、健兒樂、幼兒樂等系列，明治的Smart Kids系列，雀巢的Nan系列等等，都有充足的供應(yīng)。

而據(jù)行內(nèi)人士的說法，上述兩種品牌產(chǎn)品出現(xiàn)臨時短缺，同廠商本身的市場策略有關(guān)：它們控制每年不同月份的供貨量，以營造出自己的品牌極受歡迎的公眾印象。也就是說，本來市場按照自己的規(guī)則玩得挺好，政府無端插進來趕走了部分顧客。

比例原則

憲法和行政法上有個比例原則：如果為了公共利益而必須限制某種權(quán)利或自由，這種限制必須與它所欲達到的公共目的成比例，并保持在為達到這種目的所必須的最小范圍內(nèi)。這一原則在香港的許多司法審查案例中得到了充分體現(xiàn)。且不說前述規(guī)例的目的，到目前為止本身就不完全明確（短缺不成立），其手段也超出了必要限度：只有兩個品牌的奶粉短缺，卻限制所有品牌的奶粉出境；只有6個月以下嬰兒的配方奶粉短缺，卻限制36個月以下嬰兒奶粉出境；明明是針對“內(nèi)地水貨客”進行限制，卻沒有提出有效方法來區(qū)分水貨客與正常消費者，也沒有區(qū)分“內(nèi)地”和香港本地居民以及澳門、臺灣以及外國的旅客。

除非絕對必要，政府應(yīng)少用懲罰性手段，多用鼓勵或便利性的政策。比如澳門推出的（母嬰臨時支持計劃）“奶粉卡”就是一種很好的非懲罰性措施：澳門政府衛(wèi)生局向1歲以下嬰兒家長發(fā)放奶粉卡，持卡者可在指定供應(yīng)商那里每月優(yōu)先購買5罐奶粉。這種辦法既保障了本地嬰兒的奶粉需求，又避免了對市場的過度干預，因此社會譴責和批評很少。