唐昊

儒家經(jīng)典《論語》中有這樣一段對話：

子路曰：“衛(wèi)君待子而為政，子將奚先？”

子曰：“必也正名乎！”

子路曰：“有是哉，子之迂也！奚其正？”

子曰：“野哉，由也！君子于其所不知，蓋闕如也。名不正，則言不順；言不順，則事不成；事不成，則禮樂不興；禮樂不興，則刑罰不中；刑罰不中，則民無所錯手足。故君子名之必可言也，言之必可行也。君子于其言，無所茍而已矣。”

“正名”是中國傳統(tǒng)政治中政府權(quán)威得以樹立的基本途徑?，F(xiàn)代政府的合法性更加來自于被統(tǒng)治者的認(rèn)同，因此“正名”的要求也更迫切。而在當(dāng)代中國的政治過程中，正是由于某些概念的模糊、扭曲、混淆，不但帶來觀念層面的“名”之混亂，更在“實”的層面扭曲了公共政策設(shè)計、乃至危及制度本身。這些容易在政治過程中被有意或無意地混淆的概念包括：公共利益、集團利益、政府利益、政府成員利益，以及一系列的亞層次概念，如政府政治利益、政府經(jīng)濟利益等等。

對于公共利益的認(rèn)識有兩種，一是認(rèn)為公共利益是自然存在的，二是公共選擇學(xué)派的觀點。筆者個人較為認(rèn)同公共選擇學(xué)派的觀點，即認(rèn)為不存在什么先天的、超越性的公共利益，只有社會上各種利益集團所追求的自身利益。但同時筆者也認(rèn)為，即使是各個利益集團的博弈，最終也會形成彼此之間的妥協(xié)，亦即博弈過程中沒有一個集團實現(xiàn)了自己的全部利益，但往往是每個集團都實現(xiàn)了自己的部分利益，這些部分利益的總和即可被視為公共利益。此種公共利益顯然和先天存在的“自在公共利益”有所不同，可稱之為“協(xié)商公共利益”。

與公共利益不同，政府利益關(guān)注的是政府自身的組織生存和發(fā)展利益。經(jīng)濟學(xué)家諾思認(rèn)為國家有兩種職責(zé)：第一，促進社會福利最大化；二是追求自身利益的最大化，講的就是這兩者的區(qū)分。前者指的是政府維護公共利益的責(zé)任，后者則是政府利益的體現(xiàn)。而另外一個概念—政府成員利益，指的是政府中的一切組織和個人尋求自身利益最大化的舉動，如對權(quán)力、金錢等的追求，這種利益通常情況下是通過合法方式實現(xiàn)的，但有時也會誘使官員尋租等行為的發(fā)生。

由于現(xiàn)代政治的民選和授權(quán)特征，政府的自身利益更有機會轉(zhuǎn)化為公共利益。即在選舉、媒體等壓力下，政府會更加著重提升自身效率、把握正確的施政方向，由此不但帶來政府本身的組織利益，也會帶來全社會的福祉。不過，即便如此，政府利益和公共利益仍然是兩種不同的利益。而破壞兩者一致性的關(guān)鍵性因素就是政府自利性的成長，即以政府利益壓倒公共利益訴求—如為政府政績而將公共資源投于招商；或以政府成員利益壓倒公共利益訴求—如政府官員尋租批地。由于政府是公權(quán)力的行使者，此種行為還常常打著公共利益的旗號，但實際上缺乏一個參與和協(xié)商的過程，因而其所認(rèn)定的公共利益往往難以令人信服。

政府自利化成改革最大障礙

政府的自利性是指政府除了具有管理公共事務(wù)的本質(zhì)屬性之外，也具有為組織生存發(fā)展和自身利益奮斗的屬性。而政府自身利益也可被分為政府政治利益和政府經(jīng)濟利益。

政府政治利益主要體現(xiàn)在對自身合法性和施政有效性的追求。這種政治利益的實現(xiàn)主要是通過更好地代表和維護公共利益來實現(xiàn)。所以，政府對政治利益的追求對公共利益的實現(xiàn)有促進作用。如在中國改革開放的過程中，在政績效應(yīng)的刺激下，地方政府的自利傾向甚至曾經(jīng)是中國經(jīng)濟高速增長的一個重要因素。

政府經(jīng)濟利益的凸顯則始于1994年財政分稅體制的推行，自那時起地方政府從過去主要作為中央政府的分支機構(gòu)變成了相對獨立的利益主體，有了獨立的行為目標(biāo)和行為模式。到現(xiàn)在為止，政府利益主要來自六個方面：政府經(jīng)營城市、政府招商引資、政府直接投資、政府批租土地、政府行政許可及政府直接管理企業(yè)。而為了維護這些利益，在制度內(nèi)部逐漸出現(xiàn)了部門利益法制化、政府內(nèi)部利益沖突、腐敗升級等不良效應(yīng)，并且逐漸腐蝕了政治改革的動力。

政府部門成為利益主體的一個結(jié)果是，通過本應(yīng)是公器的法律法規(guī)用來維護部門利益成了中國政治中一個經(jīng)常性的選擇。2012年，“房叔”、“房嬸”等被網(wǎng)絡(luò)揭露出來，而此后各地不但沒有推動官員財產(chǎn)公開，反而多地政府出臺法令嚴(yán)禁查詢非本人名下房產(chǎn)。這說明一些官員對自身利益的關(guān)注，而非對公共利益的維護。

同時，政府利益往往與政府成員利益攪在一起，帶來更多的腐敗機會。在成熟的民主制度下，政府經(jīng)濟利益被政府政治利益所壓制，而政府政治利益（選舉結(jié)果）則掌握在選民手中。在中國則由于對公共利益的參與和協(xié)商機制還不完善，政府更有機會以公共利益名義追求自身經(jīng)濟利益，并且通過尋租而異化為政府成員的個人經(jīng)濟利益。事實上，過去幾十年里，官員腐敗行為的升級和政府控制經(jīng)濟的程度升級幾乎是同步發(fā)生。在這個意義上，政府本身更成為改革的對象。

不僅如此，政府過度追求經(jīng)濟利益也是其內(nèi)部控制力下降和內(nèi)部沖突的開端。因為政府追求自身經(jīng)濟利益的風(fēng)氣會導(dǎo)致每一個縱向和橫向分支單位都將追求自身經(jīng)濟利益作為自己的最大追求。中央政府也許仍然可以照顧相對廣泛的公共利益，但各個部委、各省各市各縣等地方政府都會形成大大小小的自利集團。央地矛盾、部門打架、行政與市場矛盾、政府與社會的矛盾都由此產(chǎn)生。政府內(nèi)部的利益分化和沖突削弱了其政治改革的行動能力。

更為嚴(yán)重的是，在眾多利益集團中，政府如果成為最大的利益集團，并且拒絕放棄既得的利益和獲得這種利益的方式，就越有維護既有機制的能力，形成不斷強化的循環(huán)狀態(tài)。于是，本該是改革動力和主體的政府在某些領(lǐng)域蛻變?yōu)楦母锏淖枇?，政治改革的利益僵局就此形成。而政府則成為這個僵局的守護者。

圍繞政府利益的“非正式政治”

如前所述，政府的過度自利化傾向雖然是為了謀求更多的政府利益，但從長遠(yuǎn)來看會腐蝕制度的根基—恰如一條興致勃勃地吞吃著自己尾巴的蛇，其結(jié)局不難預(yù)料。但在這條蛇吞掉自己或決定放棄吞噬之前，政治系統(tǒng)依然還要運作下去，而此時的政治生態(tài)就更加復(fù)雜和有趣：與正式制度的衰朽同時而生的是非正式政治的興起。

從“協(xié)商公共利益”的角度來看，公共政策的制定本應(yīng)是社會上不同的利益集團的利益向公共利益滲透的過程。但作為擁有規(guī)則制定者和利益競逐者雙重身份的政府，通過公共權(quán)力把自身的利益合法化、擴大化是一個難以避免的誘惑。這種行為和道德品質(zhì)無關(guān)，而只是因為政府要從公共政策中獲利太容易了。以剛剛出臺的二手房交易要繳納20%所得稅的規(guī)定為例，據(jù)學(xué)者測算，這筆本屬于民間的利益涉及的金額有10幾萬億。而國務(wù)院一個簡單的文件就可以將這筆本屬于老百姓的天文數(shù)字巨款裝到政府的口袋里，不免令人驚心。不過，在公共政策被濫用的背后，更嚴(yán)重的問題卻是人們對正式制度信心的逐漸崩塌。

每當(dāng)一項公共政策出臺，民間都會質(zhì)疑這項以公共利益為名出臺的政策究竟是否只是政府的自利行為。政府和其服務(wù)對象之間彼此互不信任，如此將形成惡性互動：支持既有政治系統(tǒng)的人越少，政府就會越依賴于官員群體，而對政府的自利傾向就越無法根治。

而在正式制度之外，某些非正式的政治安排卻方興未艾。例如政府執(zhí)法過程中的“雙向代理”現(xiàn)象。如在食品安全問題上，原本執(zhí)法人員是代表國家和公共利益進行執(zhí)法，但許多執(zhí)法者選擇同時成為不法商家的代理，把執(zhí)法的過程變成實現(xiàn)某種利益和經(jīng)濟收入的過程，執(zhí)法所得的收入少量交給國家，而大量的卻化歸執(zhí)法部門或者執(zhí)法群體所有，有學(xué)者將其稱之為“執(zhí)法產(chǎn)業(yè)化”。如此不難理解為什么在食品安全領(lǐng)域法令頻出但卻沒有效果—更嚴(yán)格的法令不過是給執(zhí)法者提高向其所“代理”的商家提高租金的機會罷了。

在更學(xué)術(shù)的層面，美國經(jīng)濟學(xué)家弗雷德·麥克切斯內(nèi)將此現(xiàn)象描述為政治創(chuàng)租和政治抽租兩個概念。前者是指政府官員用行政干預(yù)的辦法來增加企業(yè)的利潤，誘使企業(yè)向他們交納“貢款”；后者是指政府官員故意提出某項會使企業(yè)利益受到損害的政策作為威脅，迫使企業(yè)割舍一部分利潤與政府官員分享。這些政治安排均無法拿到臺面上，但卻都實實在在地發(fā)生了。特別是后者，某些地方執(zhí)法機關(guān)對企業(yè)進行城管、消防、環(huán)保和衛(wèi)生方面的勒索則可被視為是政治抽租。

和政府行為在法律和制度之外運行相類似，社會力量對于政府自利化的反對也是通過非正式的方式來進行的。2012年應(yīng)被視為是典型的 “微博反腐年”，并且這個網(wǎng)絡(luò)揭發(fā)運動還遠(yuǎn)未結(jié)束。網(wǎng)民們也并不看重已有的制度化的反腐渠道，卻更相信“網(wǎng)絡(luò)起哄”這種極不正規(guī)的反腐模式。每當(dāng)一項公共政策出臺，民間都會質(zhì)疑這項以公共利益為名出臺的政策究竟是否只是政府的自利行為。政府和其服務(wù)對象之間彼此互不信任，如此將形成惡性互動：支持既有政治系統(tǒng)的人越少，政府就會越依賴于官員群體，而對政府的自利傾向就越無法根治。

政府需要“去利益集團化”改革

雖然前美國總統(tǒng)里根有言：“人們總是在討論政府應(yīng)該解決什么問題，而最大的問題正是政府本身”。但話說回來，政府自身利益的形成，甚至自身演化為特殊利益集團，并非一個自然而然的選擇，也并非無可避免的現(xiàn)象。

政府作為人民授權(quán)履行公共管理的責(zé)任者，是公共利益最大的提供者和維護者，并且是不可取代的—任何組織和個人都不能提供政府所能夠提供的公共服務(wù)，如公共教育、醫(yī)藥衛(wèi)生、社會福利等公共利益的提供和維護，只能依靠政府，或者在政府領(lǐng)導(dǎo)下實現(xiàn)。所以，關(guān)鍵不在于取消政府天然存在的自利性，而在于以約束為導(dǎo)向的政治系統(tǒng)內(nèi)外的改革。

首先，為公共利益“正名”。以“協(xié)商公共利益”的宗旨，在確立公共利益的時候，要有更廣泛的公共參與。在此過程中毋庸諱言政府的自身利益，確認(rèn)政府自身利益的存在具有歷史合法性與正當(dāng)性，但也要通過法律明確政府利益邊界。同時承認(rèn)其他利益集團的利益，不允許未經(jīng)協(xié)商的剝奪，并要保障其在公共政策制定過程中的參與權(quán)利。在目前利益集團之間的關(guān)系惡化的情形下，更需要由上至下推動改革，通過參與發(fā)現(xiàn)真正的公共利益所在，也通過參與實現(xiàn)廣泛的社會和解。

其次，政府角色要轉(zhuǎn)變，從高高在上可以代表公共利益的立法執(zhí)行合一的機構(gòu)變?yōu)閱渭兊膱?zhí)行機構(gòu)，而不能隨便立法剝奪社會財富。例如將政府開征新稅種的權(quán)力收歸全國人大這樣的代議制機構(gòu)，截斷政府隨意從民間掠奪經(jīng)濟財富的捷徑，就可避免其自利傾向?qū)φ街贫鹊钠茐摹＿@一點在此次全國 “兩會”上，已經(jīng)有代表提出來了。

再次，強化對于政府行為的約束和內(nèi)外監(jiān)督。民間正在生長出對政府權(quán)力和政府利益的限制。但這并非政治改革的常規(guī)途徑，也不能保證政治進步的質(zhì)量。通過正式制度控制政府本身濫用權(quán)力的可能性，是正途也是重點。實際上，如果缺少強有力的約束和自覺，傳統(tǒng)意義上的專政機關(guān)都可能成為利益集團。

最后，引入外部競爭。在現(xiàn)代社會，維護公共利益的主體并非僅僅政府一家。非政府組織在公共生活中影響日增，其在謀求經(jīng)濟公平和社會正義、維護整個社會整體利益中起著舉足輕重的作用。而開放政治體系，容納更多非政府力量的競爭，正是解決由壟斷產(chǎn)生的很多政府病的有效方式。

在中國，公共利益與政府利益、政府利益與集團利益、政府利益與政府成員利益之間的關(guān)系不但是一個理論問題，更體現(xiàn)為在一種非正式的政治安排下的復(fù)雜的利益互動。而在所有紛繁的利益矛盾紛爭所導(dǎo)致的改革僵局中，政府“去利益集團化”的成敗，應(yīng)是政治改革能否繼續(xù)前行、正式制度能否更新進步的最關(guān)鍵因素。