整飭地方融資平臺
2013-05-30 18:54:40李威
南風窗 2013年3期
李威
2012年最后一天，財政部發(fā)布《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》，業(yè)內(nèi)稱作463號文件。這是繼2010年國務院《關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》后，又一個對地方政府融資收緊的重磅政策。
463號文件沿襲死控思路，對地方政府融資新派生的融資通道，尤其是信托等影子銀行，點名封殺。不過，在現(xiàn)行財政體制下，地方政府的融資需求和沖動，并不是一紙公文所能解決的事情。
老調(diào)反彈
1月21日，江蘇省大豐市交投有限責任公司“借道”五礦國際信托有限公司為道路項目融資3億元的計劃正式宣告流產(chǎn)，成為新政點殺第一單。
463號文件規(guī)定地方融資平臺公司承接公租房、高速公路等公共基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)，所舉債務無法依靠自身項目收益償還，主要需要地方財政償還者，不得吸收公眾資金違規(guī)集資，不得通過金融機構(gòu)中的財務公司、信托公司、基金公司、金融租賃公司、保險公司等直接或間接融資。
效應還在發(fā)酵，不足一月，目前國內(nèi)絕大部分信托公司基本都暫停了此類項目，金融租賃公司這塊業(yè)務也同樣中止，金融租賃業(yè)內(nèi)人士劉思陽對《南風窗》記者表示：“公租房、政府辦公樓、公共道路、橋梁隧道，這些去年非?；鸨墓不A(chǔ)設(shè)施項目，現(xiàn)在沒有政府明示、暗示的支持，誰還敢做？這個時候所有的地方融資平臺公司融資方都在看。”
463號文另一個最引人注目的條文是嚴禁地方政府以回購方式舉債，所謂回購就是地方政府委托資金方投建公共基礎(chǔ)設(shè)施項目，3到5年后，項目建成，政府再以一定量的資金收購項目所有權(quán)，相當于地方政府變相融資。
國家發(fā)改委投資研究所研究員吳亞平表示，文件的意志最終可縮為兩個字：切割。掐斷地方融資平臺的回購，就斷了地方政府現(xiàn)在幾乎所有的奶源，讓地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目主要依托地方財政投資，而非舉債，“試著將地方財政和債務這兩條纏在一起越來越糾結(jié)的線頭扯清楚”。
不過事情一定會有下文。2009年初，央行等發(fā)文鼓勵地方政府組建投融資平臺，地方融資平臺因此瘋狂擴張，當年全國商業(yè)銀行40%的信貸資金流向了地方融資平臺，年末全國地方融資公司3800多家，負債5萬億元。2010年，國務院緊急發(fā)文清理整頓融資平臺，特別是死控銀行信貸，直到現(xiàn)在，銀監(jiān)會還在確保銀行地方融資平臺貸款余額只降不升。
在這之后的情況卻是抽刀斷水水更流，目前國內(nèi)地方融資平臺公司約1萬家，負債額達到9萬億。失去銀行，地方政府另辟路徑，項目回購以及信托、金融租賃等，成為新的通道，許多地方融資平臺的信托融資規(guī)模已經(jīng)超過銀行貸款，去年政信合作業(yè)務規(guī)模較前年增長約50%。
此次整飭也許會有同樣的結(jié)果，如文件并未對證券公司做融資限制，原先基本沒有一席之地的諸多證券公司已經(jīng)開始乘虛而入，而且信托等方式非常靈活，所謂觀望就是在探索新的交易合作模式，試探監(jiān)管層的意圖。
463號文件出臺時，前述五礦信托計劃正在發(fā)行期，就迅速改變了產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，主要是將融資對象改為該項目承建公司，而非大豐交投有限責任公司，承建商獲得信托計劃資金后，投建項目，而后交投公司向承建商付款，承建商再兌付信托，這種變異后的信托完全規(guī)避了融資政策限制，業(yè)內(nèi)普遍認為五礦信托“點背”，適逢新政，否則未必會被迫擱置。
現(xiàn)實的糾葛
2009年，地方融資平臺這只老虎被放出來后，中央政府就騎虎難下了。2010年國務院文件指向非常明晰，項目還款依靠財政的地方融資平臺必須被清理，463號文件又重申條文，事實卻是令行不止。
中央財經(jīng)大學財經(jīng)研究院院長王雍君表示，國務院發(fā)文后，情況應該說是背道而馳，“銀行被按住了，換來的是信托、租賃公司等等，但稍微調(diào)研下就能看到，這一兩年的項目基本還是財政擔保兌付，和之前實質(zhì)并沒有區(qū)別。按住葫蘆浮起瓢”。
王雍君認為，根源在于國內(nèi)中央財政和地方財政間深刻的矛盾，僅靠一紙公文很難解決現(xiàn)實問題。1994年分稅制改革后，直到2011年，地方財政才首次略超中央財政。而無論是攀比政績還是實際需求，地方政府支出壓力與日俱增，而且層級越低，支出壓力越大。
即使加上現(xiàn)有中央財政各種返還補貼，地方財政這種壓力依然巨大，如2011年四川省可支配財力4000多億，其固定資產(chǎn)投資資金已超過1.5萬億。
“若按文件，財政部就甩掉了債務風險，把自己摘得很干凈，而地方政府大量公益性基建類項目遭到封殺，這類項目要靠地方政府自己的財政慢慢投建?！?/blockquote>面臨城鎮(zhèn)化熱潮，地方政府一直在為龐大的資金缺口尋找出路，按照《預算法》、《擔保法》等，地方政府基本融資無門，2009年，國家允許財政部代地方政府發(fā)債，但杯水車薪，如去年全國地方政府發(fā)債2500億，四川省額度最大獲135億。
地方融資平臺公司開口一發(fā)不可收拾，王雍君表示，基建類項目投資周期長，收益率穩(wěn)定但偏低，現(xiàn)金流又差，無論是對銀行、信托、租賃公司，還是券商，如果沒有地方財政保證，融資平臺頓時會失去吸引力，地方政府沒有動力也沒壓力去政府擔保化。
“地方政府靠融資平臺做大GDP，一點也不用擔心債務危機，因為崩盤了還有中央財政兜底，而且各地方政府相互競爭激烈，像縣級官員一任多為5年，就很愿意去發(fā)展融資平臺，即使有爛攤子也是下屆官員的事了。”王說。
而地方政府之所以能玩得轉(zhuǎn)資金游戲，主要是手頭有地。方正證券項目經(jīng)理肖大明表示，目前各金融機構(gòu)向平臺融資，期限多為3～5年，項目建好，基本都要收回本息，只要有政府擔保，大家都是在擠著賺快錢，而地方政府則是借錢投建基礎(chǔ)設(shè)施，其間周邊土地會不斷升值，然后賣地還錢。
界限非議
據(jù)王雍君調(diào)研，90%的平臺公司都是政府以土地入股，最基本的現(xiàn)金流都沒有，大量公司都是為地方政府融資的空殼公司。而且平臺公司數(shù)量、所存在債務實際上難以計量。
2010年，財政部曾發(fā)文要求地方政府將各級融資平臺數(shù)據(jù)統(tǒng)報各級財政部門，但是， “不說各級政府會過濾信息，連上報都是非常難的事情?！彼拇ㄊ∝斦d一位官員表示，“所以之前銀監(jiān)會和央行關(guān)于地方債務規(guī)模數(shù)據(jù)居然相差5萬億之多。”
許多融資平臺經(jīng)營也很成問題，該官員稱目前一個縣有10來個平臺融資公司很正常，之前從銀行融資成本約8%，信托約10%，目前的模式主要靠賣地而非項目收益來償還，如果土地不升值或者升值幅度低于成本，鏈條就可能斷裂，而其他許多公司效率指標更談不上了。
不過，財政部財科所副所長劉尚希認為不能簡單地全盤否定：“這類公司本身好不好和監(jiān)管不到位，是兩個性質(zhì)的問題，地方融資平臺是國內(nèi)的創(chuàng)新，有潛力成為地方政府非常優(yōu)質(zhì)的融資通道?！?/p>
相較于當前呼聲較高的地方政府發(fā)債，劉尚希認為，融資平臺是更佳的選擇。代發(fā)國債借錢很透明，但地方政府如何花錢，效率又如何，目前根本無法監(jiān)管；融資平臺是獨立法人，通過規(guī)范的融資平臺，從借錢到花錢，整個過程更加高效透明，“這是最好的監(jiān)管地方政府花錢的通道，并由此可能形成良性融資循環(huán)”。
目前種種亂象，主要是因為基本立法的缺失，除了這兩份行文簡單的約束性文件，地方融資平臺公司剩下的基本都是銀監(jiān)會的風險提示條文，最基本的游戲規(guī)則無人制定，沒有理清，劉尚希認為可以從公司治理、外部監(jiān)管等立法層面予以消除和規(guī)范，比如強制合并地方融資平臺，一個地方只允許在主要業(yè)務領(lǐng)域各設(shè)置一家公司；完善董事會制度，避免地方政府直接任命；確立監(jiān)管部門，強制信息披露等。
但最大的問題并不是制度建設(shè)，而是對這一工具的認識，以及由認識衍生出來的定位偏差。在兩次政策文件中，只有兩類融資平臺允許保留下來，即承建、運營公益性項目并靠項目自身收益還款者以及投運商業(yè)性項目融資公司。吳亞平解釋說，“若按文件，財政部就甩掉了債務風險，把自己摘得很干凈，而地方政府大量公益性基建類項目遭到封殺，這類項目要靠地方政府自己的財政慢慢投建?！?/p>
這種思路直接損害了地方政府利益，吳亞平表示：“融資平臺存在的最大價值就是推動各地基礎(chǔ)類設(shè)施建設(shè)，現(xiàn)在的政策是要把融資平臺清理成另一類國企，這非常值得商榷?，F(xiàn)在國內(nèi)的國企、民資，都以盈利為目的，對基建項目沒有太多興趣，經(jīng)過規(guī)范的融資平臺可以定位于非營利性企業(yè)，主要推動城市基建等，類似于國外的PPP模式（公共私營合作制），滾動財政、民資等多方資金，這樣的公司才契合即將到來的城鎮(zhèn)化熱潮?！?/p>
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