魯 全，鄔 嫣

(中國人民大學(xué) 中國社會(huì)保障研究中心，北京 100872)

一、問題的提出

2009年9月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《意見》)，正式開始新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)(以下簡稱“新農(nóng)保”)的試點(diǎn)?！兑庖姟芬?guī)定，探索建立個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合，社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的新農(nóng)保制度。2009年試點(diǎn)覆蓋面為全國10%的縣(市、區(qū)、旗)，以后逐步擴(kuò)大試點(diǎn)，計(jì)劃于2020年之前基本實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村適齡居民的全覆蓋。①該計(jì)劃提前8年，于2012年年底實(shí)現(xiàn)了新農(nóng)保制度的全覆蓋。然而，這并非是中國政府第一次嘗試建立農(nóng)民養(yǎng)老保障制度，民政部曾于1992年頒布《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案(試行)》，試行由個(gè)人繳費(fèi)和集體補(bǔ)助共同形成的，完全積累式的農(nóng)民養(yǎng)老保障制度，但因缺乏互助共濟(jì)等原因?qū)е罗r(nóng)民參保積極性不高，實(shí)施效果不佳而不了了之。新農(nóng)保制度的出臺(tái)是農(nóng)民養(yǎng)老問題時(shí)隔17年之后，再次被提上政府的議事日程。

農(nóng)民的養(yǎng)老問題并不是近幾年才出現(xiàn)的社會(huì)問題，農(nóng)民的養(yǎng)老需求也從未消失過，它一直是公眾、學(xué)者普遍關(guān)心并且呼吁決策者能加以解決的重要社會(huì)問題之一。那么，是什么原因促使農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在2009年被重新提上了中央政府的議事日程?農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度被重新提上政策議程的過程是單一力量的結(jié)果還是多種力量共同作用的結(jié)果?現(xiàn)階段，國內(nèi)學(xué)者對(duì)新農(nóng)保制度的研究成果大多集中于新農(nóng)保制度的可行性、實(shí)施過程中的問題以及對(duì)實(shí)施效果的評(píng)價(jià)等方面，尚沒有研究成果對(duì)上述問題進(jìn)行全面回答。在社會(huì)建設(shè)日益重要的背景下，將新農(nóng)保制度作為一個(gè)典型的社會(huì)政策個(gè)案，進(jìn)行全面的分析和全過程的解構(gòu)，對(duì)其政策議程模式進(jìn)行探究，必將有利于了解當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件下，不同社會(huì)政策主體的利益結(jié)構(gòu)和行動(dòng)邏輯，有利于理解中國的社會(huì)政策過程。本文即從社會(huì)政策議程的視角出發(fā)，運(yùn)用多源流政策議程分析框架，分析新農(nóng)保制度被提上政策議程的過程和影響因素。

二、分析框架:政策議程的多源流理論

政策過程分析(Policy Process)框架是政策科學(xué)領(lǐng)域發(fā)展最成熟、應(yīng)用最廣泛的分析工具。迄今為止，它仍然是了解政策過程的最成熟和最有影響的途徑。政策議程(Policy Agenda Setting)是政策過程的初始階段，其核心研究內(nèi)容在于政策問題是如何被列入決策者的議事日程的。在人們向政府提出的成千上萬個(gè)要求中，只有其中的一小部分得到了決策者的密切關(guān)注。那些被決策者選中或決策者感到必須對(duì)之采取行動(dòng)的要求便構(gòu)成了政策議程［1］。在有關(guān)政策議程的分析框架中，約翰·金登(J.Kingdon)的多源流理論是一個(gè)較為全面、系統(tǒng)的分析模式，為我們研究政策議程提供了一個(gè)很好的視角。

多源流框架(Multiple-streams Framework)是金登在揚(yáng)棄了全面理性決策、漸進(jìn)主義決策和垃圾桶決策模式后，提出來的一個(gè)修正模式，首先出現(xiàn)在他1984年出版的《議程、備選方案和公共政策》一書中。在金登看來，政策議程的設(shè)定是問題溪流(Problem Stream)、政治溪流(Political Stream)和政策溪流(Policy Stream)匯聚之后，共同作用的結(jié)果，除此之外，偶發(fā)性的政策窗口事件(Policy Window)在政策議程中發(fā)揮著重要的作用。這三大溪流是彼此獨(dú)立的，具有各自的動(dòng)力機(jī)制和特點(diǎn)。

首先是問題溪流。問題并不是通過某種政治壓力而反映出來的，而是某些指標(biāo)清楚地顯示了問題的存在［2］。也就是說，問題是客觀存在的，但問題是否被決策者所重視，則取決于決策者的利益結(jié)構(gòu)、問題的嚴(yán)重程度以及現(xiàn)行政策的有效性。其次是政策溪流。各種各樣的主張和方案匯聚成金登所謂的“政策原湯”(Policy Soup)，這些方案往往是由政策共同體中的成員提出，其中包括官僚機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人、國家政策(包括中央政策和地方政策)的制定者、獨(dú)立學(xué)者等。他們各自在這個(gè)政策共同體中傳播自己的政策方案，以期對(duì)決策產(chǎn)生影響。通常情況下，政策方案都是在不斷討論和妥協(xié)中逐漸形成的。其間，專業(yè)人士要試圖“軟化”議案的反對(duì)者以及普通公眾。方案要想獲得人們的接納就必須符合技術(shù)可行性和價(jià)值可行性。難以操作的建議生存下來的可能性較小，與決策者的價(jià)值觀念不一樣的建議也很少被考慮采用。最后是政治溪流。在政治溪流中的國民情緒、不同層級(jí)行政機(jī)構(gòu)的態(tài)度及利益集團(tuán)的壓力等都會(huì)對(duì)議程的確立產(chǎn)生影響。在政治溪流中，金登把相關(guān)利益者分為可見的參與者和潛在的參與者。可見的參與者包括政府首腦、官僚機(jī)構(gòu)的高級(jí)官員以及政黨負(fù)責(zé)人等角色。如果一個(gè)政策問題是由可見的參與者提出的話，那么它被提上政府議程的機(jī)會(huì)就會(huì)增加，如果一個(gè)政策問題被這些人忽略的話，那么它被提上政府議程的機(jī)會(huì)就會(huì)減少。

對(duì)于大多數(shù)的政策問題而言，這三股獨(dú)立的溪流都會(huì)長期存在，但只有當(dāng)政策窗口打開時(shí)，政策問題才會(huì)被提上政策議程。政策窗口的出現(xiàn)是政策建議的倡導(dǎo)者促使政策問題受到?jīng)Q策者特別關(guān)注的機(jī)會(huì)，也是他們提出其政策方案的最佳時(shí)機(jī)。政策窗口往往稍縱即逝，如果失去了一次機(jī)會(huì)，就必須等待下一次機(jī)會(huì)。政策窗口的概念類似于格斯頓(Larry N.Gesron)提出的觸發(fā)機(jī)制或者安德森(James E.Anderson)提出的觸發(fā)器，即公共議程上升到政府議程的必要條件和催化劑。①拉雷·N.格斯頓(Larry N.Gesron)在《Public Policy Making:Process and Principles》中提出觸發(fā)機(jī)制理論;詹姆斯·E.安德森(James E.Anderson)在《Cases in Public Policy-Making》中提出公共議程上升到政府議程的必要條件之一是具有觸發(fā)器。圖1 顯示了金登的多源流分析框架。

本文將利用多源流理論分析框架，對(duì)新農(nóng)保制度的政策議程過程進(jìn)行詳細(xì)分析，以回答本文第一部分所提出的問題。其中，在問題溪流部分，文章將分析日益嚴(yán)重的農(nóng)民養(yǎng)老問題。在政策溪流部分，文章將分析學(xué)者的政策研究成果、地方政府農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)以及其他養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的影響等漂浮在“政策原湯”周圍的各種備選方案。在政治溪流中，文章將分析中央政府、地方政府等相關(guān)利益主體的利益結(jié)構(gòu)與改革意愿。最后，文章將結(jié)合當(dāng)時(shí)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景，嘗試找到“政策之窗”，從而全面解釋新農(nóng)保制度的政策議程是如何成功設(shè)立的。

圖1 多源流分析框架示意圖

三、新農(nóng)保制度的政策議程分析

1.新農(nóng)保制度政策議程中的問題溪流:日益嚴(yán)峻的農(nóng)民養(yǎng)老問題

2000年，中國正式進(jìn)入老齡化國家行列。中國的人口老齡化體現(xiàn)出速度快、規(guī)模大以及城鄉(xiāng)差異三個(gè)基本特征。首先，中國的人口老齡化速度較快。在過去的20年里，全世界的老年人口撫養(yǎng)比從1990年的10.15% 上升到了2011年的11.71%，增長率達(dá)到15%，歐盟國家和OECD 國家同期的增長率分別為27.5%和27.6%，而同期中國老年人口的扶養(yǎng)比從1990年的8.99%上升到了2011年的11.54%，增長率高達(dá)28.2%。①這里的老年人口撫養(yǎng)比采取世界銀行的標(biāo)準(zhǔn)，即65 歲及以上老年人口占勞動(dòng)力年齡人口的比重。數(shù)據(jù)來源于世界銀行數(shù)據(jù)庫http://data.worldbank.org/。其次，中國的老年人口規(guī)模大。中國是全世界唯一一個(gè)老年人口超過1 億人的國家。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2011年底，60 歲及以上老年人口達(dá)到1.85億，其中65 歲及以上老年人達(dá)到1.05 億，預(yù)計(jì)到2013年底，60 歲及以上老年人口數(shù)量將突破2 億。中國人口老齡化呈現(xiàn)出的另一個(gè)顯著特征是城鄉(xiāng)差異大，根據(jù)2006年全國老齡辦組織開展的調(diào)查結(jié)果顯示，74%的老年人居住在農(nóng)村，同時(shí)，由于計(jì)劃生育政策的實(shí)施以及農(nóng)村剩余勞動(dòng)力大規(guī)模地向城鎮(zhèn)流動(dòng)，農(nóng)村地區(qū)的實(shí)際老齡化程度要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于城鎮(zhèn)。

伴隨著農(nóng)村人口老齡化程度的不斷加深，傳統(tǒng)養(yǎng)老方式的有效性卻在大大下降:首先，土地的養(yǎng)老保障功能弱化。土地作為一種重要的生產(chǎn)資料，在農(nóng)業(yè)社會(huì)中扮演著重要的角色，它不僅是廣大農(nóng)民最基本的生活來源，而且是農(nóng)村養(yǎng)老的基礎(chǔ)。因?yàn)楫?dāng)農(nóng)村老年人沒有足夠的非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)和非農(nóng)收入時(shí)，在很大程度上必須依靠土地收獲物供給其基本生活資料，或者以土地收入作為維持生活和抵御風(fēng)險(xiǎn)的主要手段［3］。然而，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，農(nóng)民占有土地的數(shù)量在不斷縮小，再加上農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的下降，種地成本的增加和土地流轉(zhuǎn)價(jià)格較低等原因，導(dǎo)致土地效益下降，農(nóng)業(yè)收入占農(nóng)民純收入的比重從1990年的50%下降到2011年的27%，農(nóng)村土地養(yǎng)老支持功能逐漸弱化。其次，家庭的養(yǎng)老保障功能弱化。隨著大規(guī)模的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力進(jìn)入城鎮(zhèn)，農(nóng)村家庭的規(guī)模逐步縮小，數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)村家庭平均每戶的常住人口從2000年的4.2 人下降到2011年的3.9 人。雖然外出打工的子女會(huì)將收入的一部分寄回，但并未成為農(nóng)村留守老人的主要經(jīng)濟(jì)來源，40%以上的農(nóng)村留守老人處于貧困線以下［4］。與此同時(shí)，農(nóng)村居民的消費(fèi)價(jià)格指數(shù)卻在不斷提高，數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)村居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)從2001年至2011年上升了31.5%。由此可見，農(nóng)村老年人的經(jīng)濟(jì)保障水平是在不斷下降的。不僅如此，隨著女性勞動(dòng)參與率的提高，農(nóng)村老年人的服務(wù)保障水平也有所下降。

根據(jù)以上的分析可以發(fā)現(xiàn)，伴隨著20世紀(jì)末快速的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程，中國農(nóng)民的養(yǎng)老問題在21世紀(jì)初就開始凸現(xiàn)，并且該問題的日趨嚴(yán)重化呈現(xiàn)出了“線性”的特征，并沒有證據(jù)顯示，農(nóng)民的養(yǎng)老需求在2008年(即國家開始實(shí)施新農(nóng)保制度的前一年)發(fā)生了急劇性的增長。也就是說，新農(nóng)保政策議程過程中的問題溪流早已存在，農(nóng)民養(yǎng)老問題的日趨嚴(yán)重僅僅是新農(nóng)保制度被提上議事日程的一個(gè)必要而非充分因素。

2.新農(nóng)保政策議程中的政策溪流:豐富的備選方案

政策溪流是指針對(duì)政策問題的備選方案，上一節(jié)的分析指出，農(nóng)民養(yǎng)老需求的問題溪流一直存在，那么針對(duì)這個(gè)政策問題的備選方案是否存在呢?下面，本文將從學(xué)者的研究成果、地方政府的政策實(shí)踐以及其他群體養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度安排三個(gè)角度去考察新農(nóng)保政策議程中的政策溪流。

在“政策原湯”的周圍，漂浮著各種思想，它們相互碰撞，形成政策議程的備選方案。在議程設(shè)定和方案選擇階段，專家的作用最為突出。專家在政策參與過程中總是試圖選擇最有效的行動(dòng)模式去實(shí)現(xiàn)影響力［5］，而提高影響力的主要方式就是提出針對(duì)政策問題的備選方案。學(xué)者對(duì)于農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的研究可以追溯到20世紀(jì)80年代末［6］。2002年之后，學(xué)術(shù)界對(duì)農(nóng)民養(yǎng)老問題的關(guān)注持續(xù)升溫。從數(shù)量上看，我們以“農(nóng)民養(yǎng)老”和“農(nóng)村養(yǎng)老”為關(guān)鍵詞，在中國知網(wǎng)上進(jìn)行了檢索，其文獻(xiàn)數(shù)量如圖2 所示，在2008年，研究農(nóng)民養(yǎng)老問題的文獻(xiàn)數(shù)量已經(jīng)接近100 篇。在這些文獻(xiàn)中，不僅有有關(guān)農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度重要性和必要性的論述［7］，也有對(duì)地方農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)踐的介紹和模式的總結(jié)［8］，還有不少文獻(xiàn)對(duì)農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度提出了政策建議，既有學(xué)者建議采取完全積累的個(gè)人賬戶模式［9］，也有學(xué)者建議將個(gè)人賬戶制度與社會(huì)統(tǒng)籌制度相結(jié)合［10］。由此可見，豐富的研究成果為新農(nóng)保制度的出臺(tái)奠定了堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。

圖2 有關(guān)農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的文獻(xiàn)數(shù)量(1994—2008)

雖然中央政府在2009年才正式啟動(dòng)農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的政策議程，但是地方政府的政策實(shí)踐卻從未停止過。與中國經(jīng)濟(jì)制度改革中，地方政府充當(dāng)“第一集團(tuán)”的角色類似，隨著地方民眾改善民生需求的日益提升，中央政府對(duì)地方政府政績考評(píng)指標(biāo)的轉(zhuǎn)變，以及地方政府可支配財(cái)政資源的逐步豐富，很多地方政府結(jié)合當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，開展了建立農(nóng)民養(yǎng)老保障制度的地方實(shí)踐。截至2005年底，全國已有31個(gè)省、直轄市、自治區(qū)的1 900個(gè)縣(市、區(qū)、旗)開展了農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)工作，5 441 萬農(nóng)民參保，積累保險(xiǎn)基金約310 億元，301 萬參保農(nóng)民領(lǐng)取養(yǎng)老金，當(dāng)年支付養(yǎng)老保險(xiǎn)金21 億元。其中，具有代表性的包括蘇南模式、東莞模式、北京模式、寶雞模式等［11］。很多學(xué)者認(rèn)為，寶雞模式最后為中央政府所采用，成為全國新農(nóng)保制度的藍(lán)本。從制度模式上看，根據(jù)2007年上半年出臺(tái)的《寶雞市新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試行辦法》中的規(guī)定，以政府全額出資的基礎(chǔ)養(yǎng)老金和由個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助與政府補(bǔ)貼共同構(gòu)成的個(gè)人賬戶制度相結(jié)合的農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)模式的確與2009年中央政府出臺(tái)的新農(nóng)保制度框架如出一轍。但是從地方政策實(shí)踐的時(shí)間上看，寶雞并非是最早提出并實(shí)踐“統(tǒng)賬結(jié)合”模式的城市。江蘇省常熟市2001年出臺(tái)的《常熟市農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)暫行規(guī)定》就規(guī)定農(nóng)民養(yǎng)老金由統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶兩部分構(gòu)成。①常熟模式與寶雞模式的差別在于，常熟模式下農(nóng)民領(lǐng)取統(tǒng)籌賬戶養(yǎng)老金需要以繳費(fèi)為前提，從而具備保險(xiǎn)的屬性，而寶雞模式下的基礎(chǔ)養(yǎng)老金則不以繳費(fèi)為前提，屬于非繳費(fèi)型老年津貼。以上的事實(shí)充分表明，地方政府已經(jīng)在新農(nóng)保政策實(shí)踐領(lǐng)域積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，為中央政府提供了多樣的備選方案。

除此之外，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度也為農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式的選擇提供了相對(duì)成熟的備選方案。1995年，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知》，要求建立統(tǒng)賬結(jié)合的職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，并于1997年統(tǒng)一制度模式。統(tǒng)賬結(jié)合的職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是中國在充分借鑒國際經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)的一種制度創(chuàng)新，它既強(qiáng)調(diào)互助共濟(jì)、責(zé)任共擔(dān)，也明確了個(gè)人責(zé)任，有利于貫徹公平與效率相結(jié)合的原則。雖然制度在運(yùn)行過程中出現(xiàn)了空賬等問題，但制度總體運(yùn)行平穩(wěn)，基金狀況良好，管理經(jīng)辦也積累了較為豐富的經(jīng)驗(yàn)，為農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式的選擇提供了一個(gè)有益的參考。

根據(jù)以上的分析可以發(fā)現(xiàn)，面對(duì)農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的問題溪流，政策溪流是非常豐富的，并且長期存在著。無論是學(xué)者的研究成果、地方政府的豐富實(shí)踐還是既有的針對(duì)其他群體的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度都是農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可供選擇的政策方案，并且從最后的政策選擇結(jié)果看，也的確是采納了其中的備選方案。②新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度最后采取了統(tǒng)賬結(jié)合的模式，這種模式既是部分學(xué)者推薦的模式，也有常熟、寶雞等地方實(shí)踐的基礎(chǔ)，而且從制度結(jié)構(gòu)看，與城鎮(zhèn)職工的制度也基本一致。但并沒有證據(jù)顯示，這種模式對(duì)于農(nóng)民的匹配性在2009年之前得到了特別的證實(shí)，也就是說，農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度沒有被提上議事日程并不是因?yàn)槿狈溥x方案。

3.新農(nóng)保政策議程中的政治溪流:各級(jí)政府積極的改革態(tài)度

政策議程中的政治溪流是指相關(guān)利益群體在制度改革過程中的態(tài)度及其相互作用。政治溪流中各種力量表達(dá)著不同的政治訴求，它們通常作為一種力量推動(dòng)或阻礙政策議程的進(jìn)行。在傳統(tǒng)的政策議程框架中，西方學(xué)者往往把政府、公民社會(huì)、企業(yè)組織作為相關(guān)利益者，對(duì)其行為進(jìn)行分析。但與西方的政策議程不同，中國的社會(huì)政策過程是一個(gè)“內(nèi)輸入”的過程［12］，即該過程主要發(fā)生在行政體制內(nèi)部。有鑒于此，該部分主要分析中央政府和地方政府在新農(nóng)保政策議程中的態(tài)度。

在單一制國家，中央政府以全國范圍內(nèi)的政治穩(wěn)定、社會(huì)繁榮和經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展為基本目標(biāo)，是全國統(tǒng)一性制度的最終責(zé)任承擔(dān)者，它兼顧政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等領(lǐng)域的綜合運(yùn)行與發(fā)展?fàn)顩r。如果將制度變革對(duì)政府利益產(chǎn)生的影響區(qū)分為對(duì)宏觀社會(huì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生的影響和對(duì)政府內(nèi)部職能結(jié)構(gòu)產(chǎn)生的影響兩種類型的話，中央政府的最終利益結(jié)構(gòu)取決于前者，而非后者，也就是說，即使政策變革導(dǎo)致中央政府承擔(dān)更多的責(zé)任和更少的權(quán)利，但只要制度變革有利于宏觀社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，那么中央政府也傾向于發(fā)起變革［13］。由此可見，中央政府對(duì)一項(xiàng)制度變革的動(dòng)力主要取決于該制度對(duì)宏觀社會(huì)經(jīng)濟(jì)的影響。農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)對(duì)農(nóng)民因年老而導(dǎo)致的收入下降風(fēng)險(xiǎn)，它不僅僅關(guān)系到農(nóng)民本身的利益，也對(duì)農(nóng)村家庭結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定，農(nóng)民家庭購買力的提高，以及更好地支持城鎮(zhèn)化與工業(yè)化的進(jìn)程有著重要的作用，因此，農(nóng)民養(yǎng)老問題是一個(gè)涉及宏觀社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與可持續(xù)發(fā)展的重要問題。實(shí)踐也充分說明，中央政府對(duì)解決農(nóng)民養(yǎng)老問題高度關(guān)注，例如，2002年11月，黨的十六大報(bào)告提出:“在有條件的地方探索建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度”;2006年初在《中共中央、國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》中提出:“探索建立與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)、與其他保障措施相配套的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度”等。

在單一制的國家，地方政府的角色相對(duì)復(fù)雜，它一方面是轄區(qū)內(nèi)的行政主管機(jī)構(gòu)，從而需要對(duì)當(dāng)?shù)氐牧⒎C(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，但另一方面又是中央政府的派出機(jī)構(gòu)，從而要對(duì)上級(jí)行政機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，因此中國地方政府的行動(dòng)策略與利益結(jié)構(gòu)在很大程度上取決于中央政府的業(yè)績考評(píng)指標(biāo)。在很長一段時(shí)間內(nèi)，由于中央政府更加重視經(jīng)濟(jì)增長，導(dǎo)致地方政府更加注重轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而相對(duì)忽視社會(huì)經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展，包括農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在內(nèi)的民生建設(shè)在地方政府的政策議程中并不占有優(yōu)勢地位。但隨著科學(xué)發(fā)展觀、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展等執(zhí)政理念的變化和由此帶來的中央政府對(duì)地方政府績效考評(píng)指標(biāo)的變化，以及地方政府可支配財(cái)力的不斷增強(qiáng)，地方政府開始越來越多地將財(cái)力用于包括農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)在內(nèi)的民生領(lǐng)域，這種變化不僅僅體現(xiàn)在東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，也同樣體現(xiàn)在中西部地區(qū)。但是，由于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度涉及人群廣、跨越時(shí)間長，在各個(gè)國家都是由中央政府承擔(dān)建立與改革的主要責(zé)任，因此地方政府在財(cái)力較充沛的情況下，也只會(huì)致力于轄區(qū)內(nèi)農(nóng)民養(yǎng)老問題的解決，而無力推動(dòng)全國范圍內(nèi)農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革，即地方政府會(huì)扮演改革支持者的角色，而非改革設(shè)計(jì)者與推動(dòng)者的角色。

四、新農(nóng)保政策議程中的政策之窗:全球金融危機(jī)與中國經(jīng)濟(jì)增長轉(zhuǎn)型

以上根據(jù)多源流分析框架，從問題溪流、政策溪流和政治溪流三個(gè)方面對(duì)農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行了具體分析，可以得出的基本結(jié)論是，隨著中國老齡化和城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，農(nóng)民養(yǎng)老問題已經(jīng)日益突出。針對(duì)這樣的政策需求，理論學(xué)術(shù)界提出了積極的政策建議、地方政府進(jìn)行了豐富的政策實(shí)踐、城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度也提供了備選方案，他們共同構(gòu)成了豐富的政策溪流。面對(duì)嚴(yán)重的問題和豐富的備選方案，中央政府和地方政府作為政策議程中的重要主體，也都具有積極的改革態(tài)度。但為何在“萬事俱備”的情況下，農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革直到2009年才正式進(jìn)入政策議程，促使其進(jìn)入政策議程的“東風(fēng)”是什么?這就是所謂的“政策之窗”。政策之窗是政策建議的倡導(dǎo)者提出其最得意的解決辦法的機(jī)會(huì)，或者是他們促使其特殊問題受到關(guān)注的機(jī)會(huì)。問題溪流、政策溪流和政治溪流最后在政策窗口匯聚，進(jìn)而觸發(fā)政策議程。

筆者認(rèn)為，新農(nóng)保制度政策議程中的“政策之窗”是爆發(fā)于2008年的全球金融危機(jī)和由此引致的中國經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)型。這一事件的發(fā)生促使農(nóng)民養(yǎng)老問題從一個(gè)涉及部分群體利益的局部問題轉(zhuǎn)變?yōu)樯婕皣医?jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變與經(jīng)濟(jì)社會(huì)長期可持續(xù)發(fā)展的宏觀問題，進(jìn)而使得中央政府對(duì)農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的重要性有了新的和全面的認(rèn)識(shí)，并最終促成了新農(nóng)保制度的出臺(tái)。2008年全球金融危機(jī)爆發(fā)之后，世界經(jīng)濟(jì)形勢低迷，外部需求迅速下降，擴(kuò)大內(nèi)需成為解決中國產(chǎn)能過剩、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長轉(zhuǎn)型與可持續(xù)發(fā)展的首要途徑。提振國民消費(fèi)需求既需要提高居民收入，更需要解除國民的后顧之憂。作為免除國民后顧之憂的重要制度安排，養(yǎng)老保障體系的完善程度與居民消費(fèi)對(duì)國民經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)率之間呈正相關(guān)關(guān)系，歷史經(jīng)驗(yàn)說明，當(dāng)社會(huì)保障制度建設(shè)步伐較快時(shí)，居民無后顧之憂，消費(fèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)拉動(dòng)的貢獻(xiàn)較大;當(dāng)社會(huì)保障制度無法有效化解居民所面臨的風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，人們就會(huì)降低即期消費(fèi)，消費(fèi)支出對(duì)經(jīng)濟(jì)拉動(dòng)的貢獻(xiàn)也因此較小［14］。

就中國的情況而言，一方面，城鄉(xiāng)居民消費(fèi)支出嚴(yán)重失衡。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)村居民人均消費(fèi)支出僅占城鎮(zhèn)居民人均消費(fèi)支出的30%左右，農(nóng)村居民巨大的消費(fèi)潛力未能得到充分挖掘。另一方面，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)生活中的不確定因素卻在不斷增加，由于缺乏完善的社會(huì)保障制度，農(nóng)民不得不提高儲(chǔ)蓄比例，以防遭遇年老、疾病等風(fēng)險(xiǎn)，這在很大程度上制約了農(nóng)村居民的即期消費(fèi)。因此，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式，實(shí)現(xiàn)中國經(jīng)濟(jì)的長期可持續(xù)發(fā)展關(guān)鍵在于提振消費(fèi)，提振消費(fèi)關(guān)鍵在于開發(fā)廣大的農(nóng)村消費(fèi)市場，而解除農(nóng)民的后顧之憂則是確保農(nóng)民敢于消費(fèi)、愿意消費(fèi)的必要條件。在這樣的背景下，農(nóng)民養(yǎng)老問題的性質(zhì)發(fā)生了根本的變化，它從僅僅涉及農(nóng)村老年人收入的局部社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題轉(zhuǎn)變?yōu)樯婕皣医?jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變與可持續(xù)發(fā)展的宏觀社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題。隨著問題性質(zhì)的變化，其在中央政府政策議程中的位置也因此發(fā)生明顯變化，中央政府更加關(guān)切并希望通過建立新農(nóng)保制度，解除農(nóng)民的后顧之憂，從而提振消費(fèi)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，于是開啟了農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的政策議程，在既有的政策方案中進(jìn)行選擇之后，建立了統(tǒng)賬結(jié)合的新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

總 結(jié)

2009年新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的出臺(tái)具有劃時(shí)代的意義，是中國農(nóng)民社會(huì)保障制度建設(shè)的標(biāo)志性事件。從政策過程的視角看，它的出臺(tái)是在特定的歷史背景下，多種力量共同作用的結(jié)果。中國快速的城鎮(zhèn)化和老齡化進(jìn)程，以及傳統(tǒng)的家庭與土地保障功能的弱化使農(nóng)民養(yǎng)老的問題日益嚴(yán)峻，問題溪流可謂是“暗流涌動(dòng)”;面對(duì)這樣的政策需求，理論研究者、地方政府分別在理論上和實(shí)踐中進(jìn)行大膽論證和積極實(shí)踐，而城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度統(tǒng)賬結(jié)合的模式也提供了備選方案，政策溪流可謂是“洶涌充沛”;中央政府和地方政府對(duì)新農(nóng)保制度建設(shè)一直表現(xiàn)出積極的態(tài)度，但新農(nóng)保在中央政府政策議程中的位置并不靠前，地方政府則扮演著支持者而非推動(dòng)者的角色，政治溪流可謂是“蓄勢待發(fā)”。2008年爆發(fā)的全球金融危機(jī)和由此引致的中國經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)型是新農(nóng)保制度政策議程啟動(dòng)的政策之窗，它促使農(nóng)民養(yǎng)老問題從一個(gè)涉及部分人群的局部問題轉(zhuǎn)變?yōu)樯婕皣医?jīng)濟(jì)長期可持續(xù)發(fā)展的宏觀戰(zhàn)略問題，問題溪流得以進(jìn)一步爆發(fā)，中央政府對(duì)農(nóng)民養(yǎng)老問題的認(rèn)識(shí)也全面升級(jí)，改革的政治動(dòng)機(jī)愈發(fā)強(qiáng)烈，而充分的政策溪流隨即提供了可行的政策方案，新農(nóng)保制度因此應(yīng)運(yùn)而生。

回顧新農(nóng)保制度的政策過程，我們可以得出以下三個(gè)結(jié)論:第一，從開啟政策議程的動(dòng)機(jī)上看，中央政府對(duì)農(nóng)民養(yǎng)老問題性質(zhì)看法的轉(zhuǎn)變是促使新農(nóng)保政策議程開啟的關(guān)鍵，當(dāng)農(nóng)民養(yǎng)老問題涉及國家經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與可持發(fā)展的問題時(shí)，其重要性程度隨之提高，這說明中國的社會(huì)保障制度改革具備“生產(chǎn)型福利”模式的基本特征，即社會(huì)保障制度的建立與改革往往以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目標(biāo)。第二，從政策議程的主體上看，雖然農(nóng)民是新農(nóng)保制度的潛在受益者，但該群體因缺乏代言人而無法直接對(duì)政策議程產(chǎn)生影響，地方政府雖然有政策實(shí)踐，但也僅局限于轄區(qū)范圍內(nèi)，而無力成為全國性制度的推動(dòng)者。因此，與經(jīng)濟(jì)政策的創(chuàng)新主體不同，中央政府應(yīng)當(dāng)成為中國社會(huì)政策的主要推動(dòng)者和改革者。第三，從開啟政策議程的誘因上看，并非是政策需求(農(nóng)民養(yǎng)老需求)誘致了新農(nóng)保制度的出臺(tái)，而是2008年爆發(fā)的全球金融危機(jī)間接導(dǎo)致了新農(nóng)保制度的出臺(tái)，這說明新農(nóng)保制度的變遷并不是一個(gè)“自下而上”的誘致性變遷過程，只有當(dāng)政策問題觸及政治決策者的核心利益時(shí)，政策議程才有開啟的可能。因此，更加全面地認(rèn)識(shí)與理解社會(huì)政策與經(jīng)濟(jì)政策的關(guān)系將有利于中國社會(huì)保障體系的改革與完善。

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