□楊茂君/遂寧市農(nóng)業(yè)局

遂寧市發(fā)展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合作社的實踐與思考

□楊茂君/遂寧市農(nóng)業(yè)局

遂寧市從2006年開始探索農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的有效實現(xiàn)形式，并在蓬溪縣大石鎮(zhèn)天宮堂村先行開展以“土地變股權(quán)、農(nóng)戶當(dāng)股東”為主要特征的“土地合作經(jīng)營”試點，創(chuàng)建了四川省首個農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合作社。經(jīng)過幾年的發(fā)展，截至2012年底，全市已建立土地流轉(zhuǎn)合作社360個，集中連片流轉(zhuǎn)土地超過1.1萬hm2，通過合作社搭臺帶動，培育經(jīng)營主體1 600余個，規(guī)模經(jīng)營面積超過2.67萬hm2，有效解決了農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營與土地家庭承包經(jīng)營的矛盾，破解了農(nóng)戶分散經(jīng)營風(fēng)險高、連片發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)較難的問題，促進了城鄉(xiāng)要素的合理流動和農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。

1具體做法

遂寧市在探索建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合作社的過程中，堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度不變，強化所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)。主要把握了兩條基本原則：一是堅持農(nóng)民自愿與教育引導(dǎo)相結(jié)合的原則。在充分尊重群眾意愿的基礎(chǔ)上，采取多種形式，搞好宣傳發(fā)動，強化政策引導(dǎo)，是否入社，如何入社，都認(rèn)真履行民主程序，由社員大會民主決策。二是堅持股份合作與入股形式多樣的原則。允許多種形式并存，農(nóng)民可“單一以土地入股”，土地不作價，委托合作社統(tǒng)一從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或組織對外流轉(zhuǎn)，所得收入按入股土地份額進行分配；也可以“土地作價入股”，根據(jù)經(jīng)營情況按股分紅。

（1）廣泛宣傳引導(dǎo)，統(tǒng)一思想認(rèn)識。農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)合作社的認(rèn)識有一個過程，需要及時召開村民會議，廣泛宣傳合作社的作用和意義，讓大家認(rèn)識到參加合作社，不僅可以合理配置和優(yōu)化土地資源、提高土地經(jīng)營效益和促進民主管理，而且能夠保證農(nóng)民從土地上獲得長久而穩(wěn)定的收益。同時，注重發(fā)揚民主，對涉及農(nóng)民切身利益的具體問題，反復(fù)聽取各方面的意見，盡量做到公平合理，贏得廣大干部群眾的支持，為推進土地流轉(zhuǎn)合作社建設(shè)奠定良好的思想基礎(chǔ)。

（2）組建工作班子，確權(quán)登記到戶。成立土地流轉(zhuǎn)合作社籌建工作組，以二輪土地承包經(jīng)營權(quán)證書和合同資料為依據(jù)，對有意愿流轉(zhuǎn)承包地的農(nóng)戶姓名、地塊座落、界址、面積等情況進行核實、登記造冊，并按“一戶一頁、一地一格、一組一冊”的要求，建立《土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)臺賬》，與土地承包人核對簽字、土地發(fā)包方確認(rèn)，摸清流轉(zhuǎn)土地家底。

（3）簽訂入社協(xié)議，設(shè)置土地股權(quán)。與農(nóng)戶簽訂《土地承包經(jīng)營權(quán)委托經(jīng)營協(xié)議書》，以參與收益分配的土地股權(quán)置換土地承包經(jīng)營權(quán)，使已經(jīng)確權(quán)到戶的土地合法、有序流轉(zhuǎn)到合作社。合作社股權(quán)由土地股和資金股組成，土地股是農(nóng)戶以其土地承包經(jīng)營權(quán)入股，股份份額以委托給合作社經(jīng)營的土地面積數(shù)確定。村集體以資金、土地等集體資產(chǎn)入股所形成的股權(quán)，實行與農(nóng)戶同股同利。入社農(nóng)戶填寫《入股申請審核表》，經(jīng)合作社核準(zhǔn)后發(fā)給《股權(quán)證》予以確認(rèn)。

（4）建立規(guī)章制度，明確權(quán)責(zé)關(guān)系。制定土地合作社章程，明確合作社的性質(zhì)、經(jīng)營范圍、社員權(quán)利義務(wù)、組織機構(gòu)及其職責(zé)、財務(wù)管理與收益分配等內(nèi)容；按照“權(quán)責(zé)明確、管理民主”的要求，建立社員代表大會、理事會、監(jiān)事會“三會”制度，健全所有權(quán)、決策權(quán)、經(jīng)營權(quán)和監(jiān)督權(quán)“四權(quán)”制衡機制，為合作社的規(guī)范運作提供制度保證。

（5）召開成員大會，確立法人地位?；I備組提出建社申請，縣級農(nóng)業(yè)主管部門批復(fù)后，召開成員大會，審議通過合作社章程，選舉產(chǎn)生“三會”組織，確立合作社的合作經(jīng)濟組織法人地位。合理設(shè)置辦事機構(gòu)，并制定相應(yīng)工作職責(zé)。辦理備案登記，取得合法生產(chǎn)經(jīng)營資格。

（6）選好產(chǎn)業(yè)項目，確定分配方式。合作社對集中的土地進行統(tǒng)一規(guī)劃和連片開發(fā)。選準(zhǔn)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)項目，可采取由合作社自主組織生產(chǎn)經(jīng)營，也可承包給本社成員或租賃給企業(yè)進行規(guī)模經(jīng)營。合作社經(jīng)營收益按股份進行分配，主要采取三種形式：一是按盈利分紅、收益不保底的普通股形式；二是收益保底、盈利不分紅的優(yōu)先股形式；三是既給收益保底、又給盈利分紅的混合股形式，充分尊重社員的意愿。

2初步成效

遂寧市以合作社為載體，把一家一戶零星分散的土地聚集在一起，通過股份合作形式進行生產(chǎn)經(jīng)營，符合農(nóng)村發(fā)展的實際，對于進一步深化農(nóng)村土地經(jīng)營制度、構(gòu)建土地流轉(zhuǎn)長效機制、實現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營、促進生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變有著積極意義。

（1）明晰土地權(quán)利歸屬，維護了農(nóng)民的承包權(quán)益。通過實施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制村集體擁有土地所有權(quán)，農(nóng)民擁有承包經(jīng)營權(quán)，實現(xiàn)了土地所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)的分離。通過組建土地流轉(zhuǎn)合作社農(nóng)民用土地經(jīng)營權(quán)入股加入合作社后既擁有了土地股權(quán)，也擁有了表決權(quán)和收益權(quán)，合作社也擁有了土地的經(jīng)營權(quán)，實現(xiàn)了承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離。合作社以股份制和合作制為基本形式，進一步明晰了集體土地的權(quán)屬關(guān)系，真正實現(xiàn)了農(nóng)民的全員決策和民主管理，這既是對土地承包經(jīng)營制度的深化完善，也是對農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的有效保護。

（2）實現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營，促進了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。實行土地適度規(guī)模經(jīng)營，是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，也是轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的根本途徑。推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展首先要通過土地流轉(zhuǎn)、實行農(nóng)業(yè)的適度規(guī)模經(jīng)營，但農(nóng)戶之間自發(fā)進行流轉(zhuǎn)，在實際操作過程中矛盾較多、運作較難。通過土地股份合作，實行合作經(jīng)營，從利益上看，農(nóng)民可以收到土地流轉(zhuǎn)租金、可以到合作社打工獲得勞務(wù)收入，也可以分到合作社的紅利，大大提高了農(nóng)民參與土地流轉(zhuǎn)的積極性；從運作方式來看，由合作社出面把一家一戶分散零星的土地聚集在一起，統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一經(jīng)營，加快了農(nóng)業(yè)用地向規(guī)模經(jīng)營集中的步伐，改變了“家家地不多、戶戶各干各”的經(jīng)營狀況，實現(xiàn)了土地的適度規(guī)模經(jīng)營，促進了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

（3）解決務(wù)工農(nóng)民后顧之憂，促進了農(nóng)民增收。農(nóng)民把土地委托給合作社統(tǒng)一經(jīng)營后，使這些農(nóng)民完全從土地中解放了出來，安心外出務(wù)工經(jīng)商或就地轉(zhuǎn)移從事二、三產(chǎn)業(yè)，促進了專業(yè)化分工，同時這些農(nóng)民又能得到土地收益，實現(xiàn)了打工收入和土地收入“雙豐收”。用入社農(nóng)民的話說，土地合作社這種形式使他們“離鄉(xiāng)不丟地、不種有收益”。這種新的生產(chǎn)經(jīng)營模式解決了農(nóng)民外出務(wù)工與家庭承包經(jīng)營的矛盾，既保護了農(nóng)民土地承包權(quán)利，又促進了農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移，破解了“誰來種地、怎么種地”的難題。

（4）降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，提高了土地經(jīng)營效益。土地流轉(zhuǎn)合作社把農(nóng)戶土地集中連片起來統(tǒng)一經(jīng)營，有利于發(fā)揮農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營效益，充分運用現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技，提高農(nóng)業(yè)機械的利用率、勞動生產(chǎn)率和土地設(shè)施利用率，降低機械使用、水電設(shè)施投入和勞動力用工等生產(chǎn)成本；有利于減少農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料供銷環(huán)節(jié)，降低農(nóng)資購買成本，提高了土地的產(chǎn)出效益，推進了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基地建設(shè)的良種化、規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化、機械化、標(biāo)準(zhǔn)化、品牌化。

3需要關(guān)注的問題

從總體上看，遂寧市土地流轉(zhuǎn)合作社規(guī)模相對較小，市場競爭力偏弱，優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)項目缺乏，發(fā)展水平不高，與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收的要求差距較大。土地流轉(zhuǎn)合作社是個新生事物，在運行的過程中，仍然有諸多問題需要重點研究和關(guān)注。

（1）農(nóng)民需求多樣化與連片規(guī)模經(jīng)營的矛盾。少數(shù)農(nóng)戶因為認(rèn)識不足或家庭其他原因漫天要價，很難達成入股協(xié)議，造成合作社集中的土地面積較小，難以成方連片，集約經(jīng)營。同時，由于農(nóng)作物生產(chǎn)周期長，自然風(fēng)險和市場風(fēng)險大，農(nóng)產(chǎn)品收益低，農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)項目缺乏，影響了農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)和種植大戶參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性，土地流轉(zhuǎn)的需求動力不足。

（2）農(nóng)民利益最大化與合作社經(jīng)營風(fēng)險的矛盾。合作社普遍缺乏有能力的管理人員，缺乏啟動運作資金和抵御農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害的能力。目前遂寧市土地流轉(zhuǎn)合作社自己從事生產(chǎn)經(jīng)營的少，處于土地集中再轉(zhuǎn)包的較多，合作社分享土地整合升值的空間有限，普遍采取租金保底的分配方式，沒有實現(xiàn)年底二次分紅，造成合作社與農(nóng)民利益聯(lián)系不緊密，合作社的發(fā)展也受到一定的影響。

（3）工作機制不健全，法律法規(guī)不配套。國家各級主管部門支持合作社發(fā)展的政策、提供配套的資金補貼和項目支持、稅費減免等政策在一些地方職能部門各司其職，難以協(xié)調(diào)行事。在已經(jīng)頒布實施的《農(nóng)民專業(yè)合作社法》中沒有對農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)入股、股權(quán)流轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)讓以及土地流轉(zhuǎn)合作社的合法權(quán)益和擁有的法人權(quán)限給予明確，造成土地合作社在工商登記時無法可依，不能真正成為市場獨立法人，不利于合作社的進一步發(fā)展。

4對策及建議

（1）完善法規(guī)，積極扶持。實踐證明，土地流轉(zhuǎn)合作社是確權(quán)流轉(zhuǎn)、規(guī)模經(jīng)營的有效實現(xiàn)形式，這種模式既能保障土地的規(guī)?；?jīng)營，有利于加大社會資本對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的投入，提高土地產(chǎn)出效率，又能保證農(nóng)民長期的土地收益權(quán)，讓農(nóng)民分享土地增值收益。同時，土地流轉(zhuǎn)合作社不僅可以通過產(chǎn)業(yè)合作實現(xiàn)普通專業(yè)合作社的社會功能，更可以通過產(chǎn)權(quán)合作實現(xiàn)農(nóng)村土地和社會資本與農(nóng)產(chǎn)品市場的有效對接，發(fā)揮農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營效益。建議國家完善相關(guān)的法律法規(guī)，明確土地合作社的合作經(jīng)濟屬性，確立其法人地位，將土地流轉(zhuǎn)合作社納入《農(nóng)民專業(yè)合作社法》的調(diào)整范疇，享受相應(yīng)的扶持政策。

（2）因地制宜，穩(wěn)步推進。堅持把土地流轉(zhuǎn)合作社建設(shè)作為推進農(nóng)業(yè)項目建設(shè)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的有效載體，合作社建設(shè)與發(fā)展當(dāng)?shù)刂鲗?dǎo)產(chǎn)業(yè)、特色產(chǎn)業(yè)相結(jié)合，發(fā)揮比較優(yōu)勢，體現(xiàn)比較效益；與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化基地建設(shè)相結(jié)合，提高生產(chǎn)社會化水平，推進農(nóng)產(chǎn)品的標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)；與發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)、綠色農(nóng)業(yè)、循環(huán)農(nóng)業(yè)相結(jié)合，提高農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平和社會、生態(tài)、經(jīng)濟綜合效益。同時，要因地制宜，穩(wěn)步推進。在地勢偏遠或地多人少、外出務(wù)工人員較多的地方，可建立以為農(nóng)民提供土地托管、中介服務(wù)為主的土地流轉(zhuǎn)合作社，切實解決農(nóng)民土地托管難的問題，搭建土地供求平臺；在交通條件好或地少人多的城郊村，較多的農(nóng)村勞動力實現(xiàn)非農(nóng)就業(yè)，農(nóng)業(yè)不再是農(nóng)民的主要生活來源，且這些地方能引進效益較高經(jīng)營項目，這些地方可建立以農(nóng)民土地入股為主的土地流轉(zhuǎn)合作社，讓農(nóng)民通過土地入股合作經(jīng)營獲得長期穩(wěn)定的收益。

（3）健全體系，強化管理。土地流轉(zhuǎn)是一項政策性、群眾性、公益性較強的基礎(chǔ)性工作，需要建立市場、政府、農(nóng)戶三個相互關(guān)聯(lián)、相互作用的運行系統(tǒng)，需要政府給予必要的政策、資金保障。要建立健全以市區(qū)縣土地流轉(zhuǎn)管理機構(gòu)為中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心為平臺、村土地流轉(zhuǎn)信息員為基礎(chǔ)的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系；組建農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合作協(xié)會，搭建土地流轉(zhuǎn)合作社與各類專合組織、專業(yè)協(xié)會之間的聯(lián)合以及與涉農(nóng)經(jīng)營服務(wù)機構(gòu)、龍頭企業(yè)、專業(yè)大戶之間的合作平臺，密切承包農(nóng)戶與合作社及龍頭企業(yè)的利益連結(jié)關(guān)系，探索社會主義市場經(jīng)濟條件下的新型合作化道路,為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、增加農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)財產(chǎn)性收入發(fā)揮更大的作用。