曹海林,張 青
(河海大學(xué)公共管理學(xué)院,江蘇南京 210098)
水利是農(nóng)業(yè)的命脈。農(nóng)村稅費改革后,農(nóng)田水利的建設(shè)、管理環(huán)境發(fā)生了重大變化,這些變化帶來的諸多挑戰(zhàn)制約農(nóng)業(yè)的長足發(fā)展。小型農(nóng)田水利的特殊性使得小型農(nóng)田水利在設(shè)施投資、運作機制及灌溉組織等方面面臨的困境尤為顯著。縣級政府是中央政府、省級政府、地區(qū)級政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村聯(lián)系的中間環(huán)節(jié),處于國家與農(nóng)村社會的接觸層面,因此研究縣級政府小型農(nóng)田水利供給現(xiàn)狀和優(yōu)化路徑,更符合當(dāng)今農(nóng)業(yè)發(fā)展的要求。
新沂市地處蘇北經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū),隸屬江蘇省徐州市,屬于暖溫帶濕潤型氣候區(qū),以平原為主,境內(nèi)無高大山脈。該市屬淮河流域,沂、沭、泗水系,主要有兩大流域性河流(新沂河與老沭河)貫穿全境,中小河流縱橫交錯,水資源比較豐富,目前可利用水資源總量達(dá)18.9億m3,其中,地表水3.1億m3,地下水1.8億m3,過境水和駱馬湖可調(diào)用水14億m3,該市擁有眾多的橋、函、渠、閘等水利設(shè)施,初步形成多功能的水網(wǎng)系統(tǒng)。近年來,新沂市經(jīng)濟(jì)運行高開穩(wěn)走,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)形勢較好,新農(nóng)村建設(shè)如火如荼,民生得到持續(xù)改善,改革開放向縱深推進(jìn),各項社會事業(yè)全面進(jìn)步。
新沂市于2010年被列為江蘇省小型農(nóng)田水利重點縣,包括合溝灌區(qū)、沂沭灌區(qū)、沂運灌區(qū)、棋新灌區(qū)、高阿灌區(qū)、沂北灌區(qū)等六大灌區(qū)。近年,新沂市高度重視小型農(nóng)田水利重點縣建設(shè),加快項目建設(shè)進(jìn)程,截至2011年底,農(nóng)田水利有效灌溉面積達(dá)6.51萬hm2,糧食產(chǎn)量又創(chuàng)新高?,F(xiàn)有機井494眼,塘壩204座,水庫30座,排灌站712座。新沂市小型農(nóng)田水利供給不斷發(fā)展的同時也面臨諸多困境,工程失修老化現(xiàn)象依舊普遍,農(nóng)民參與意識薄弱,政府支農(nóng)比重低,財政投入——產(chǎn)出效益不明顯,新沂市缺乏配套專項政策,農(nóng)村“一事一議”制度難以施行等,這些不利因素嚴(yán)重制約著新沂市小型農(nóng)田水利供給的發(fā)展。
錯綜復(fù)雜的內(nèi)外部環(huán)境致使縣級政府小型農(nóng)田水利供給的新型戰(zhàn)略安排研究迫在眉睫。SWOT(優(yōu)勢、劣勢、機會和威脅)分析方法是一種組織內(nèi)部分析的工具,它可以從中找出自身具有的優(yōu)勢、劣勢,明晰面臨的機遇和威脅,但是SWOT矩陣沒有考慮到組織改變現(xiàn)狀的主動性和積極性?;赟WOT的SWOT-PEST矩陣集成作為一種整合創(chuàng)新方法,以其高度的統(tǒng)籌性和合理的聚類性,彌補了SWOT矩陣的局限,使整個分析在眾多行業(yè)和領(lǐng)域更容易操作,并得以廣泛運用。運用SWOT-PEST矩陣把影響新沂市小型農(nóng)田水利供給的政治(P)、經(jīng)濟(jì)(E)、社會(S)、技術(shù)(T)等因素放到統(tǒng)一框架內(nèi)進(jìn)行系統(tǒng)的SWOT分析,從而明晰小型農(nóng)田水利供給的環(huán)境條件,揭示問題關(guān)鍵所在,為小型農(nóng)田水利供給提供鮮明的戰(zhàn)略選擇。
組織的環(huán)境在很大程度上定義了管理者的選擇范圍。成功的戰(zhàn)略將是與環(huán)境吻合的戰(zhàn)略[1]。本文以新沂市為例,在總結(jié)借鑒前人研究成果的基礎(chǔ)上,集成SWOT-PEST矩陣,把小型農(nóng)田水利供給的SWOT各個方面進(jìn)行了合理的分類(表1),更加詳盡和細(xì)致地對影響新沂市小型農(nóng)田水利供給的各個因素進(jìn)行了分析。
2.2.1 優(yōu)勢分析
發(fā)展小型農(nóng)田水利供給所帶來的好處是大型水利項目無法企及的。完善小型農(nóng)田水利供給可以提高農(nóng)田生產(chǎn)能力和糧食總產(chǎn)量,增強抵御農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害的能力,提升水資源利用率。①以水渠、機井、排水管等小型農(nóng)田水利設(shè)施為天然的合作紐帶,保證了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的整體性和連貫性,促進(jìn)規(guī)?;a(chǎn)、經(jīng)營、管理模式,農(nóng)戶之間分工合作、統(tǒng)一作業(yè)。規(guī)?;?jīng)營可以解放勞動力,大量農(nóng)民有機會外出務(wù)工,獲得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以外的知識和經(jīng)濟(jì)收入,有助于加快農(nóng)村建設(shè)發(fā)展,縮小城鄉(xiāng)之間的差距[2]。②投入少、工期短、見效快、作用大是小型農(nóng)田水利最顯著的優(yōu)勢。小型農(nóng)田水利包括蓄水池、機井、排水溝、灌溉渠等一些小型項目,興修這些工程所需要投入的資金少、工程量小、工程期短,而其最終產(chǎn)生的效益卻十分顯著[3]。③新沂市得天獨厚的水資源優(yōu)勢,多功能的灌溉水網(wǎng)系統(tǒng),較為充足的水庫蓄水,保證了小型農(nóng)田水利供給發(fā)揮其最大經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)效益的可行性、科學(xué)性和有效性。
新形勢下,新沂市相關(guān)部門一是要以近年來不斷增加的各級政府公共財政投入為支撐,繼續(xù)增加人力、物力、財力,保障小型農(nóng)田水利建設(shè)向更高水平發(fā)展。另一方面市委、市政府要組織、帶動相關(guān)專家小組經(jīng)行考察、科研工作,提供更加精準(zhǔn)權(quán)威的數(shù)據(jù),注重科學(xué)技術(shù)的導(dǎo)入,使小型農(nóng)田水利整體發(fā)展水平得到有效提升[4]。
2.2.2 劣勢分析
新沂市小型農(nóng)田水利經(jīng)過多年發(fā)展,雖然已經(jīng)取得一定成就。但長期以來我國各級相關(guān)政府重視大工程忽視小工程的理念偏差,直接導(dǎo)致當(dāng)前小型農(nóng)田水利存在政府忽視、市場失靈等問題。
根據(jù)目前全市供水布局現(xiàn)狀,新沂市分為六大灌溉水源區(qū)域:沂北灌區(qū)、沂沭灌區(qū)、沂運灌區(qū)、棋新灌區(qū)、合溝灌區(qū)、高阿灌區(qū)。這些灌區(qū)的配套設(shè)施大多建于20世紀(jì)五六十年代,經(jīng)過多年的損耗,配套設(shè)施陳舊落后,輸水管道阻塞無法滿足正常農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需求,無力與現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展相匹配,小型農(nóng)田水利面臨報廢的危險。其次,新沂市小型農(nóng)田水利產(chǎn)權(quán)不明、管理方式落后,水利工程的附屬設(shè)施得不到有效維護(hù),包括新安水利站、高流水利站、合溝水利站在內(nèi)的16個基層水利站的指導(dǎo)和監(jiān)督缺乏系統(tǒng)性和創(chuàng)新性,新沂市水利局和基層水利站的領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督職能無法最優(yōu)化發(fā)揮。同時,務(wù)農(nóng)效益低、國內(nèi)物價上漲壓力等因素降低了工程建設(shè)參與方的積極性,導(dǎo)致新沂市小型農(nóng)田水利建設(shè)舉步維艱。
面對諸多劣勢,新沂市需要充分利用外部機遇來規(guī)避小型農(nóng)田水利建設(shè)存在的弱點。①憑借不斷增長的財政投入大力整合轄區(qū)內(nèi)小型農(nóng)田水利資源,改善當(dāng)前大量設(shè)備老化、水利工程的附屬設(shè)施得不到有效維護(hù)、已有的灌溉系統(tǒng)逐漸遭到破壞、水利工程管理單位無力解決農(nóng)民的灌溉組織問題等困境。②公開小型農(nóng)田水利供給資金的使用情況,加強資金的監(jiān)督和管理。③加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層水利站的指導(dǎo)和監(jiān)督,充分發(fā)揮新沂市水利局部門領(lǐng)導(dǎo)職能。
表1 新沂市小型農(nóng)田水利供給的SWOT-PEST矩陣集成
2.2.3 機會分析
近幾年,小型農(nóng)田水利供給受到中央的高度重視,為其創(chuàng)造各種優(yōu)惠條件,以及我國快速發(fā)展的社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境,為其營造了良好的發(fā)展氛圍。新沂市小型農(nóng)田水利供給建設(shè)由此也處在發(fā)展的黃金階段。
2011年,“中央一號文件”規(guī)定加大農(nóng)田水利建設(shè)投入并拿出土地出讓金的10%用于農(nóng)田水利建設(shè)。全面開展小型農(nóng)田水利重點縣建設(shè),以點帶面,改變小型農(nóng)田水利設(shè)施嚴(yán)重滯后的現(xiàn)狀。國家為小型農(nóng)田水利的發(fā)展保航護(hù)駕,為其營造一個良好的政策環(huán)境[5]。2011年新沂市以地區(qū)生產(chǎn)總值3013700萬元的成績躍進(jìn)中國百強縣,2007—2011年中央、江蘇省、徐州市以及新沂市自身在小型農(nóng)田水利投入中的比重呈明顯增長趨勢,其中中央、省級財政投入尤為突出(表2)。近幾年,隨著我國政府大力普及九年義務(wù)教育,尤其是加大農(nóng)村教育的投入力度,新沂市農(nóng)民平均受教育程度得到顯著提升,農(nóng)民改變以往靠天吃飯觀念,認(rèn)識到配套水利設(shè)施對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極作用,農(nóng)民人均純收入近年穩(wěn)步提升(表3),這些為小型農(nóng)田水利供給提供了潛在契機,營造了一個良好的文化氛圍。
表2 2007—2011年各級對新沂市小型農(nóng)田水利投入情況 萬元
表3 新沂市地區(qū)生產(chǎn)總值及農(nóng)民人均純收入情況
新沂市政府應(yīng)帶頭把握良好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢,充分利用政策、社會和技術(shù)環(huán)境,集成外部環(huán)境和小型農(nóng)田水利設(shè)施自身優(yōu)勢于一體,最大化發(fā)展小型農(nóng)田水利供給建設(shè)。首先,進(jìn)一步加快完善相關(guān)符合該市實際發(fā)展的農(nóng)田水利法律制度,加強小型農(nóng)田水利的法制化建設(shè),從法律的高度來支持、引導(dǎo)小型農(nóng)田水利事業(yè)的發(fā)展。其次,激發(fā)農(nóng)戶參與建設(shè)的積極性,把握黃金發(fā)展機遇,激發(fā)潛在能力,共同推動小型農(nóng)田水利向更高水平發(fā)展。
2.2.4 威脅分析
小型農(nóng)田水利供給雖然擁有諸多自身優(yōu)勢和外部機會,但在發(fā)展中由于受到外部環(huán)境的威脅仍然處于不安全或者不確定的境地。①“中央一號文件”的深入貫徹落實,從上而下的政策執(zhí)行過程都仍需時間考驗,具有顯著政策時滯。②新沂市縣域發(fā)展不平衡且存在重工輕農(nóng)的現(xiàn)象,政府部門忽視對偏遠(yuǎn)山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)水利的管理和扶持,注重近市郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)或有特色的地區(qū),長期以來的不平等待遇加劇了新沂市小型農(nóng)田水利供給的畸形發(fā)展。相對于其他社會生產(chǎn)生活領(lǐng)域的政府投入,小型農(nóng)田水利供給的投資比重仍需較大幅度的提高。③新沂市是蘇北地區(qū)工業(yè)較為發(fā)達(dá)的縣級市,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在生產(chǎn)過程中產(chǎn)生大量工業(yè)廢水,農(nóng)業(yè)種植中產(chǎn)生受農(nóng)業(yè)污染的水以及其他受污染的水源大量排放到郊區(qū)、鄉(xiāng)村,水資源受到污染,嚴(yán)重破壞小型農(nóng)田水利系統(tǒng),使其無法充分發(fā)揮應(yīng)有的作用,不利的農(nóng)村水環(huán)境阻礙了小型農(nóng)田水利供給的健康發(fā)展。
在這種不利狀況下,新沂市需要發(fā)揮政府指導(dǎo)作用,注重對第三參與方(第三參與方是指除政府和農(nóng)民以外的參與小型農(nóng)田水利設(shè)計、建設(shè)、維修、評估等相關(guān)業(yè)務(wù)的個人及企業(yè)事業(yè)團(tuán)體,這里主要是指工程建設(shè)者和農(nóng)田水利專家)的引導(dǎo)和支持[3],提高自身競爭力,規(guī)避威脅。同時,依靠近年來不斷實施的新沂市“高學(xué)歷人才引進(jìn)”計劃,組建強有力的智囊團(tuán)隊,作為農(nóng)田水利建設(shè)數(shù)據(jù)測算、動態(tài)規(guī)劃、研發(fā)設(shè)計、有效實施、科學(xué)管理的專業(yè)性人才,以此抵御農(nóng)田水利建設(shè)自身的弱點,改善農(nóng)田水利項目建設(shè)的科學(xué)性和準(zhǔn)確度,提高其資源利用率。
新形勢下,新沂市各級相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)及時明確小型農(nóng)田水利設(shè)施的準(zhǔn)公共產(chǎn)品特性,確立政府財政作為小型農(nóng)田水利供給的主體地位,將小型農(nóng)田水利供給納入政府公共財政范疇,加強小型農(nóng)田水利設(shè)施供給的科學(xué)規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)、監(jiān)督、管理和維護(hù)工作。在工程設(shè)施產(chǎn)權(quán)上,根據(jù)“誰投資、誰所有”的原則,合理明晰界定產(chǎn)權(quán),有效推進(jìn)小型農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革[6]。一方面,堅持小型農(nóng)田水利的公益性,堅持政府公共財政供給為主體,加大涉農(nóng)專項資金的投入。另一方面,針對當(dāng)前新沂市小型農(nóng)田水利供給主體缺位、投入不足等困境,積極探索,在市政府的引導(dǎo)下,因地制宜,因時而異,建立具有新沂特色的物業(yè)化管理、用水戶協(xié)會管理等形式的參與式管理制度,鼓勵農(nóng)民參與項目建設(shè),提高農(nóng)民參與的積極性和熱情,構(gòu)建有效多元化參與機制。
科學(xué)技術(shù)是發(fā)展小型農(nóng)田水利供給的重要保障。新沂市需圍繞節(jié)水增效和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整這個中心,充分體現(xiàn)科技興農(nóng)與水資源可持續(xù)利用兩大戰(zhàn)略,從單純?yōu)檗r(nóng)業(yè)服務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)業(yè)、農(nóng)村全面服務(wù),從過去以新建為主,轉(zhuǎn)到以配套改造為主,以開源轉(zhuǎn)到節(jié)流為主,從粗放的管理逐步轉(zhuǎn)到依靠科技化、信息化、現(xiàn)代化的管理上來[7]。①提高科技創(chuàng)新能力,加大政府對小型農(nóng)田水利供給科研投入的同時面向生產(chǎn)一線需求,優(yōu)化并整合全市農(nóng)業(yè)科技資源,打破部門、學(xué)科、區(qū)域界限,加強與農(nóng)田水利科研院所和高等院校的聯(lián)合協(xié)作,開展優(yōu)質(zhì)便捷、輕簡高效、環(huán)境友好等關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān),形成一批具有應(yīng)用價值的科技創(chuàng)新成果[8]。②鼓勵號召水利部門職工積極參加在職學(xué)習(xí),不斷提高個人素質(zhì),對于新技術(shù)的推廣應(yīng)用工作應(yīng)切實加強推廣,在實踐中培養(yǎng)出更多的技術(shù)業(yè)務(wù)骨干,不斷充實基層水利人力資源,強化基層水利站的服務(wù)職能。
為提高小型農(nóng)田水利供給工作效率,增強統(tǒng)一性、預(yù)見性和計劃性,改革創(chuàng)新謀發(fā)展,集中力量辦水利。新沂市需借鑒國內(nèi)先進(jìn)經(jīng)驗,堅持中共中央一號文件關(guān)于“民生優(yōu)先、統(tǒng)籌兼顧、人水和諧、政府主導(dǎo)、改革創(chuàng)新”的基本原則,嘗試建立為農(nóng)田水利建設(shè)專項服務(wù)的農(nóng)田水利建設(shè)規(guī)劃委員會,全面整合各部門涉水資源,最大化發(fā)揮資金優(yōu)勢,從而避免資源浪費和破壞生態(tài)環(huán)境。
該委員會以新沂市委、市政府牽頭,配置各層級領(lǐng)導(dǎo)并抽調(diào)市水利局、發(fā)展與改革委員會、財政局、農(nóng)業(yè)局等相關(guān)單位人員集中辦公,統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),統(tǒng)一指揮。其主要職責(zé)是貫徹執(zhí)行國家、省、市水利建設(shè)管理有關(guān)政策、法規(guī)及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),負(fù)責(zé)組織全市范圍內(nèi)農(nóng)田水利建設(shè)項目的規(guī)劃審查、批準(zhǔn)工作,委托具有相關(guān)資質(zhì)的設(shè)計單位完成農(nóng)田水利建設(shè)項目的勘探、設(shè)計工作,負(fù)責(zé)對全市所有農(nóng)田水利建設(shè)項目和資金的監(jiān)督、管理工作;同時,按照“輕重緩急、分步實施”原則,整合各渠道、各層次、各方面的涉水資金用于農(nóng)田水利建設(shè),特別是小型農(nóng)田水利建設(shè),發(fā)揮項目資金的積聚優(yōu)勢,切實提高工作效率和服務(wù)水平[9]。
綜上所述,新沂市在面對小型農(nóng)田水利供給多元化的復(fù)雜環(huán)境中,必需明晰自身優(yōu)缺點及外部機遇、威脅,合理發(fā)揮優(yōu)勢、弱化缺點、把握機遇、規(guī)避威脅,因地制宜、因時而異組合最佳戰(zhàn)略模式。同時,在新沂市市委、市政府主導(dǎo)下,發(fā)揮縣級政府組織的特殊作用,有效實施新型戰(zhàn)略安排,尋求小型農(nóng)田水利供給跨越式發(fā)展。
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