陳元旭，賈偉光，鄭 晗，呂曉嵐

（1.中國地質(zhì)調(diào)查局發(fā)展研究中心，北京 100037；2.中國地質(zhì)調(diào)查局，北京 100037；3.北京信息科技大學(xué)，北京 100192）

績效管理是一種新型的管理理念和管理模式，可促進組織和個人績效的提升，促進管理流程和業(yè)務(wù)流程優(yōu)化，保證組織戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)。20世紀(jì)80年代以來興盛于英、美等西方國家的“新公共管理”理論，是近年來西方行政改革的主要指導(dǎo)思想之一，它主張在政府公共部門廣泛采用私營部門成功的競爭機制和管理方法，如績效管理等。英美等國運用績效管理在公共部門取得了一定的成效，我國績效管理工作進行了不斷的探索，建立了一定的制度［1］。目前國家對事業(yè)單位正在進行系列改革，在政府績效管理背景下，事業(yè)單位如何開展有效的績效管理，關(guān)系到國家和事業(yè)單位的健康穩(wěn)定發(fā)展。

1 事業(yè)單位績效管理相關(guān)概念

1.1 事業(yè)單位的涵義、分類

1998年，國務(wù)院頒布《事業(yè)單位登記管理暫行條例》第2條規(guī)定，“事業(yè)單位指國家為了社會公益事業(yè)目的，由國家機關(guān)或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務(wù)組織”。2005年，《事業(yè)單位登記管理暫行條例實施細則》進一步明確界定了事業(yè)單位的外延，指從事教育、科研、文化、衛(wèi)生、體育等等26個方面活動的社會服務(wù)組織。根據(jù)事業(yè)單位職能特征和發(fā)展方向，學(xué)術(shù)界和實踐界將我國現(xiàn)有事業(yè)單位分為公益類、行政類和經(jīng)營服務(wù)類三種類型，并對不同類型的事業(yè)單位采取不同的改革措施和管理方式。2011年，根據(jù)中共中央、國務(wù)院《關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》，現(xiàn)有事業(yè)單位被劃分為三類：第一類是“參照公務(wù)員類”，即承擔(dān)政府職能的事業(yè)單位劃入政府序列；第二類從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的事業(yè)單位將轉(zhuǎn)制為企業(yè)；第三類是“財政補貼”類，即公益性事業(yè)單位，將從人事管理、收入分配、社會保險、財稅政策和機構(gòu)編制等方面推進，采取“管辦分離”等辦法完善治理結(jié)構(gòu)。

1.2 政府績效管理概念

目前對政府績效管理的涵義尚未形成統(tǒng)一的界定，國內(nèi)外學(xué)者對政府績效管理內(nèi)涵的理解也不盡相同。政府部門的績效管理，是指對政府部門執(zhí)行政府職能的一種考察與總結(jié)，也是起到監(jiān)督的作用。政府績效管理應(yīng)該包括新公共管理、目標(biāo)管理、績效評估、績效審計等各種理念的綜合和實踐［2］。以政府績效為本，以公共責(zé)任的實現(xiàn)程度、效果、服務(wù)質(zhì)量和社會公眾需求的滿足為第一評價標(biāo)準(zhǔn)，降低政府成本，做大政府業(yè)績。通過一整套完整的評估體系，最終實現(xiàn)政府管理的四“E”——經(jīng)濟 （Economy）、效 率 （Efficiency）、效 益 （Effectiveness）、公平（Equity）［2－3］。

我國政府績效管理工作開展較晚，20世紀(jì)90年代以來，我國廣泛開展了政府績效評估活動，其主要形式為績效評估［4］。如今，政府績效管理已經(jīng)不局限于績效評估，已經(jīng)向績效管理體系和運行機制等全面發(fā)展。例如，2012年，吉林從領(lǐng)導(dǎo)體制、指標(biāo)體系、察訪核驗、績效考評、信息系統(tǒng)五個方面入手，構(gòu)建“五位一體”的績效管理運行機制。目前政府機關(guān)開展績效工作的單位主要是紀(jì)檢檢查機關(guān)、人事部門等，我國政府績效管理未來前景將長期化、常態(tài)化。因此，在政府績效管理背景下的事業(yè)單位面臨的形勢較為嚴(yán)峻。

2 事業(yè)單位的績效管理

2.1 事業(yè)單位績效管理的發(fā)展

20世紀(jì)90年代，事業(yè)單位的績效管理主要體現(xiàn)在績效考核上。國家人事部于1994年3月份印發(fā)了《國家公務(wù)員考核暫行條例》，1996年初又印發(fā)了《事業(yè)單位工作人員考核暫行規(guī)定》，提出每年要對國家公務(wù)員、事業(yè)單位工作人員的德、能、勤、績四個方面進一次考核。通過考核，激發(fā)公務(wù)員和事業(yè)單位工作人員的工作積極性、創(chuàng)造性精神，提高工作效率。主要的考核分為月考、季考和年終考核。表1列出了三個部門績效管理的異同［5］。

表1 不同部門績效管理的異同

近年來，績效管理主要集中在績效考核和績效工資方面，2006年7月，我國第四次工資制度改革，改變了1993年的“基礎(chǔ)工資、活工資、津補貼”的工資體系。事業(yè)單位實行崗位績效工資制，將工資體系分為崗位工資、績效工資、薪級工資和津貼補貼四項內(nèi)容，其中績效工資根據(jù)單位的效益和職工的業(yè)績確定，主要體現(xiàn)工作人員的實績和貢獻。

2.2 存在的問題

事業(yè)單位在績效管理工作中進行了不斷的探索，建立了一定的績效管理制度，但在實際運作過程中事業(yè)單位績效管理的實效性并未得到驗證，績效管理在單位發(fā)展中并未起到應(yīng)有的作用，主要存在的問題如下所示［6－7］。

1）績效考核指標(biāo)欠科學(xué)。現(xiàn)行的績效考核指標(biāo)體系欠科學(xué)。首先，指標(biāo)體系沒有具體化和量化，對員工的考核沒有區(qū)別對待。其次，指標(biāo)的操作性不強。例如一般事業(yè)單位的年終考核沒有日常工作記錄做依據(jù)，也沒有針對不同崗位的明確工作考核標(biāo)準(zhǔn)作對照，這樣指標(biāo)的作用形同虛設(shè)，最終的考核結(jié)論一般是主管的主觀印象的反映。再次，指標(biāo)缺乏頂層設(shè)計，沒有體現(xiàn)戰(zhàn)略一致性。

2）績效考核信息不全面。績效考核信息的來源就是給被考核者打分的人。一般而言，從多種不同的信息來源獲取績效評價的做法往往會促使績效管理過程更為準(zhǔn)確和有效，如在組織中廣為流行的360°績效評價法。評價主體是員工的上級、下級、同事、員工自身和服務(wù)對象，最后通過加權(quán)平均數(shù)得出考核結(jié)果。但這種方法在事業(yè)單位實行的較少。另外，有些管理者在實際評估時卻傾向于給員工打高分或者給予相同的評價，從而嚴(yán)重影響著考核信息的真實性。

3）績效監(jiān)督體系不完善。目前，事業(yè)單位關(guān)于績效考核的評價主體大都是上級，同事，員工自我。監(jiān)督也是以內(nèi)部監(jiān)督為主，評價以內(nèi)部評價為主，受人為因素影響大。事業(yè)單位雖有對公眾公布相關(guān)信息，但是信息不透明，外部公眾很難了解真情情況，而且事業(yè)單位還未建立有效的公眾評議機制和監(jiān)督機制，缺乏有效的溝通渠道，公眾意見很難上傳，導(dǎo)致考核結(jié)果缺乏客觀性。

4）不注重績效反饋。目前事業(yè)事業(yè)單位基本上都疏忽了反饋面談。這樣無法讓員工們意識到他們的工作績效與預(yù)期績效的要求的差距，績效很難得到改善。

5）績效考核缺乏激勵性?？冃Э己说母灸繕?biāo)就是調(diào)動員工的積極性，實現(xiàn)組織目標(biāo)。從馬斯諾的需要層次理論來看，自我實現(xiàn)的需要是員工的主要需要，這一需要的滿足有利于最大程度地激發(fā)他們工作的積極性。但由于上述情況的出現(xiàn)，導(dǎo)致績效考核結(jié)果準(zhǔn)確度不高，有些績效考核甚至成為一紙空文，極大損害了員工的積極性，從而導(dǎo)致員工對現(xiàn)行的績效考核不信任，置若罔聞，反而使績效考核難以順利施行，形成惡性循環(huán)。

3 中國地質(zhì)調(diào)查局績效管理試點

2011年，由監(jiān)察部牽頭的政府績效管理工作部際聯(lián)席會議研究并報國務(wù)院同意，選擇北京市等8個地區(qū)進行地方政府及其部門績效管理試點，選擇國土資源部、農(nóng)業(yè)部、質(zhì)檢總局進行國務(wù)院機構(gòu)績效管理試點。中國地質(zhì)調(diào)查局為國土資源部直屬的副部級事業(yè)單位，根據(jù)國家國土資源調(diào)查規(guī)劃，負責(zé)統(tǒng)一部署和組織實施國家基礎(chǔ)性、公益性、戰(zhàn)略性地質(zhì)和礦產(chǎn)勘查工作，為國民經(jīng)濟和社會發(fā)展提供地質(zhì)基礎(chǔ)信息資料，并向社會提供公益性服務(wù)。研究中國地質(zhì)調(diào)查局的績效管理實踐對中國事業(yè)單位探索自身績效管理道路具有重要的指引作用。

中國地質(zhì)調(diào)查局按照PDCA循環(huán)（Plan-Do-Check-Action）的科學(xué)程序，從工作績效的層面確定績效管理，制定績效管理的計劃：包括績效管理原則、實施機構(gòu)和績效管理內(nèi)容、評價指標(biāo)體系和評估標(biāo)準(zhǔn)。之后按照計劃進行運作：績效管理的實施。然后檢查：績效評價。最后處理：績效反饋，對檢查的結(jié)果進行處理，成功的經(jīng)驗加以肯定，并予以標(biāo)準(zhǔn)化，對失敗的教訓(xùn)進行總結(jié)，并進行下一循環(huán)。

3.1 績效計劃

3.1.1 確立績效管理的原則

目標(biāo)管理是績效管理的重要手段，SMART原則是目標(biāo)管理的重要方法。地質(zhì)調(diào)查局根據(jù)SMART原則：具體的、可衡量的、可實現(xiàn)的、相關(guān)的、時限性，以及績效管理的實施原則：清晰的目標(biāo)、量化的管理標(biāo)準(zhǔn)、良好的服務(wù)化心態(tài)、可掌控性、可實現(xiàn)性，聯(lián)系實際情況，設(shè)立績效管理原則：①正確導(dǎo)向、明確目標(biāo)；②統(tǒng)籌兼顧、突出重點；③分類管理、簡便易行；④實踐探索、逐步完善。

3.1.2 績效管理工作機制體系和機構(gòu)設(shè)置

工作機制體系的總體思路是權(quán)力相互監(jiān)督、相互制約、相互協(xié)調(diào)。地質(zhì)調(diào)查局根據(jù)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互分離的思想設(shè)置機構(gòu)和工作職責(zé)?？冃Ч芾砉ぷ饔删贮h組領(lǐng)導(dǎo)，局績效管理試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組負責(zé)組織實施。局績效管理辦公室，主要承擔(dān)局績效管理日常工作和監(jiān)督工作。

3.1.3 績效管理的指標(biāo)體系

關(guān)鍵績效指標(biāo)（KPI），將組織的戰(zhàn)略目標(biāo)分解為可運作、可實現(xiàn)的具體目標(biāo)，是組織績效管理系統(tǒng)的基礎(chǔ)。地質(zhì)調(diào)查局運用關(guān)鍵績效指標(biāo)法，聯(lián)系各單位的性質(zhì)和特點，確定了績效管理的指標(biāo)體系。將績效管理對象分為兩大類：A類為局機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)；B類為局屬各單位。確定績效管理內(nèi)容主要包括重要工作、綜合管理、領(lǐng)導(dǎo)班子及隊伍建設(shè)三個方面主體內(nèi)容，創(chuàng)新與創(chuàng)優(yōu)、違法與失職作為附加內(nèi)容。重要工作、綜合管理、領(lǐng)導(dǎo)班子及隊伍建設(shè)等內(nèi)容的績效指標(biāo)分一級指標(biāo)、二級指標(biāo)設(shè)置2。①將中國地質(zhì)調(diào)查局的單位分為A、B兩類。重要工作由部、局確定的重點工作任務(wù)和本單位確定的重點工作2項一級指標(biāo)構(gòu)成；A類單位綜合管理由綜合事務(wù)1項一級指標(biāo)構(gòu)成，B類單位綜合管理由綜合事務(wù)、經(jīng)濟管理、地質(zhì)調(diào)查項目與科技項目管理3項一級指標(biāo)構(gòu)成；A類單位領(lǐng)導(dǎo)班子及隊伍建設(shè)由思想政治建設(shè)、領(lǐng)導(dǎo)能力建設(shè)、作風(fēng)與文化建設(shè)、黨風(fēng)廉政建設(shè)4項一級指標(biāo)構(gòu)成，B類單位領(lǐng)導(dǎo)班子及隊伍建設(shè)由思想政治建設(shè)、領(lǐng)導(dǎo)能力建設(shè)、人才隊伍建設(shè)、作風(fēng)與文化建設(shè)、黨風(fēng)廉政建設(shè)5項一級指標(biāo)構(gòu)成。

3.2 績效管理的實施與監(jiān)控

3.2.1 中國地質(zhì)調(diào)查局績效實施

中國地質(zhì)調(diào)查局各單位根據(jù)部、局確定的重點工作任務(wù)、本單位年度重點工作和本單位“三定方案”規(guī)定的法定職責(zé)等，制定本單位年度具體目標(biāo)任務(wù)，編寫《年度績效目標(biāo)任務(wù)書》和《年度績效指標(biāo)量化表》。

3.2.2 中國地質(zhì)調(diào)查局績效監(jiān)控

中國地質(zhì)調(diào)查局績效監(jiān)控是由內(nèi)部監(jiān)控和外部監(jiān)督，內(nèi)部由局績效辦和各單位自身來進行監(jiān)督和監(jiān)控。局績效辦對各單位績效管理工作進行督促檢查，組織開展專題調(diào)研，建立績效管理信息系統(tǒng)，提高工作效率和水平，促進績效目標(biāo)任務(wù)全面落實。各單位建立績效管理動態(tài)分析機制，及時發(fā)現(xiàn)、解決績效目標(biāo)任務(wù)實施過程中出現(xiàn)的問題。外部是由群眾監(jiān)督，根據(jù)績效管理內(nèi)容對單位的評價，監(jiān)督的結(jié)果表現(xiàn)如表2所示。

表2 中國地質(zhì)調(diào)查局績效管理群眾測評表單位名稱：

3.3 績效評價與反饋

中國地質(zhì)調(diào)查局根據(jù)確立的標(biāo)準(zhǔn)和原則，施行年度評估，年度評估包括：中期評估、年終評估、創(chuàng)新與創(chuàng)優(yōu)評估、違法與失職評估四部分。評估方法有360°評價，評價主體是由與被評價者有密切關(guān)系的人，包括被評價者的上級、同事、下屬和群眾等，分別匿名對被評價者進行評價。除了對員工的評估，還有對部門單位的評估，也是多維度評價，評價主體是領(lǐng)導(dǎo)，群眾，其他單位。

中國地質(zhì)調(diào)查局績效反饋主要表現(xiàn)為績效的結(jié)果與運用。年度評估結(jié)果作為績效考核的結(jié)果，是加強領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)、領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用、單位和領(lǐng)導(dǎo)干部評先評優(yōu)、改進工作的重要依據(jù)。年度評估結(jié)果即為各單位領(lǐng)導(dǎo)班子年度考核結(jié)果，并與所在單位領(lǐng)導(dǎo)干部個人年度考核結(jié)果掛鉤。年度評估結(jié)果分為優(yōu)秀、良好、達標(biāo)、不達標(biāo)四個等次。優(yōu)秀等次分別以機關(guān)部室、局屬單位為單元，以年度評估總分為依據(jù)，按一定比例評選。

4 展望

績效管理是一個循序漸進的過程，由中國地質(zhì)調(diào)查局的績效管理實踐可知，開展績效管理需要考慮不同的對象，不同的基礎(chǔ)，不同的范圍。需要分層分類，根據(jù)不同的對象，設(shè)置不同的指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，而且還要保證戰(zhàn)略目標(biāo)的一致性，全面充分考慮各個要素的組成：評價標(biāo)準(zhǔn)的選擇、指標(biāo)體系的建立、管理方法的應(yīng)用等。而這些都歸根于要建立完善的績效管理體系。

世界上一些國家政府將現(xiàn)代管理的理論方法、企業(yè)的績效管理成功運用于政府績效管理中，產(chǎn)生的效果已經(jīng)顯現(xiàn)。目前我國推行政府績效管理產(chǎn)生的總體效果正逐步顯現(xiàn)，政府績效管理未來的發(fā)展的前景將長期化、常態(tài)化。在政府績效管理背景下的事業(yè)單位，需要建立完善的績效管理體系：健全組織機構(gòu)的設(shè)置、明晰組織機構(gòu)的職責(zé)、加強組織機構(gòu)的執(zhí)行效能、建立科學(xué)的指標(biāo)體系、完善績效管理監(jiān)督體系、因地制宜選取績效管理方法和技術(shù)、注重績效反饋和溝通，保證績效成果的有效運用?？梢哉f事業(yè)單位的績效管理還有很長的一段路要走，未來的發(fā)展前景也將長期化。

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