胡耀 ，張健

（1.南開大學商學院，天津 300071；2.中交第一航務工程局有限公司，天津 300461）

PPP模式自上世紀80年代進入中國，以政府和企業(yè)雙方互惠共贏為特征，帶來了基礎設施供給和項目融資的全新革命。國內眾多具有豐富建造經驗的實力承包商，特別是國企，紛紛以企業(yè)身份參與到PPP（Public-Private Partnership，公私合營伙伴關系）項目投資領域，他們從政府取得特許權協(xié)議，進行基礎設施項目的融資、設計、建造、經營和維護等，搶占建筑市場產業(yè)鏈高端。高收益也意味著高風險，投資決策至關重要，其結論直接決定了投資的成敗[1]。因而，如何梳理投資決策流程，識別關鍵因素，成為企業(yè)PPP項目投資決策的基礎工作。

1 相關理論回顧

PPP投資決策流程的研究，國內學者也有諸多論述。同濟大學的邵穎紅以政府部門的角度，從投資層面、項目層面和采購層面進行運作程序分析，提出了PPP模式的一般選擇圖；介斌魁則羅列出關鍵因素，引用魚刺圖分析流程，提出關鍵評價指標；原鐵道部的專家宋劍根據(jù)境外鐵路PPP項目的實踐，研究出集項目識別、項目研究、項目決策、國內核準備案為一體的四維決策流程；清華大學的李佳嶸總結了國內PPP項目的決策流程，將其分為兩大階段八大過程。這些研究多以項目評估為主，而忽略了投資主體在決策中發(fā)揮的作用[2]，比如流程管理。

現(xiàn)代流程管理理論認為，流程管理的關鍵在于核心業(yè)務流程的管理。邁克爾·哈默、A.L.斯切爾、H.J.約翰遜、T.H.達文波特、A.W.謝爾等專家學者都對業(yè)務流程有過定義或解釋，其中以邁克爾·哈默的定義最為流行：把一個或多個輸入轉化為對顧客有價值的輸出活動。依此，PPP項目投資決策流程可定義為將某一個潛在的項目投資就會輸出為一系列相互關聯(lián)和相互作用的決策活動的過程。

流程管理關注兩個核心要素：客戶和價值[3]。更直觀地說，就是關注“流程的客戶是誰”、“流程給客戶創(chuàng)造的是什么”。投資決策是投資者為了實現(xiàn)其預期的投資目標而從事的最核心的決策工作，在企業(yè)參與投資決策過程中，此時的“客戶”就是企業(yè)自身的戰(zhàn)略規(guī)劃；項目機會評估結果則是投資決策流程給企業(yè)自身這個“客戶”創(chuàng)造的輸出結果。這種從企業(yè)自身戰(zhàn)略規(guī)劃開始，到項目機會識別的閉合流程線，即是現(xiàn)代流程管理理論中的“端到端流程”的識別過程。

2 決策流程階段劃分

按照流程管理理論，在戰(zhàn)略明晰的基礎上，以業(yè)務核心管理部為業(yè)務中轉站，建立企業(yè)戰(zhàn)略執(zhí)行保障體系（AMT），往上為戰(zhàn)略控制層，負責戰(zhàn)略實施路徑的把控；往下為流程執(zhí)行層，負責戰(zhàn)略規(guī)劃的落地[4]。本文據(jù)此將投資決策全過程劃分為兩個階段：一是根據(jù)企業(yè)整體戰(zhàn)略，以會議管理、經營分析、程序審核為基礎，進行投資環(huán)境、自身能力、投資規(guī)模等多維度評估，從而建立PPP投資戰(zhàn)略規(guī)劃的流程，定義為戰(zhàn)略規(guī)劃決策流程；另一方面，企業(yè)在PPP模式發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃后，根據(jù)戰(zhàn)略規(guī)劃具體要求，通過建立良好伙伴關系，依據(jù)社會和市場調查與分析結果，尋找具體的投資項目機會，并對潛在投資項目進行財務和國民經濟技術評價，以根據(jù)成本效益判定投資可行性，這一階段定義為項目機會決策流程。本文識別了兩個階段的一二級流程步驟，見圖1。

圖1 PPP項目投資決策流程

2.1 戰(zhàn)略規(guī)劃決策流程

戰(zhàn)略規(guī)劃決策主要解決三個問題，即企業(yè)自身能力評估、投資原則分析、投資方向及規(guī)?？刂?。其二級流程具體步驟如下：

1）首先由企業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃部門召開專題會議部署編制年度投資計劃工作。戰(zhàn)略規(guī)劃部門需組織學習發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、資金使用規(guī)劃、董事會年度工作規(guī)劃等參考性綱要資料。

2）投資管理業(yè)務部門搜集整理與各省、市、區(qū)政府簽署的戰(zhàn)略合作協(xié)議，尋求市場項目備忘信息，研究過往業(yè)務表格以及自身編制的經濟指標參數(shù)，編制年度PPP項目投資戰(zhàn)略規(guī)劃。規(guī)劃內容除包含年度投資總額、潛在投資項目、潛在投資風險分析等內容外，還應包含企業(yè)參與PPP項目的能力條件分析、PPP項目發(fā)展趨勢及應用條件分析、公司優(yōu)先發(fā)展何種工程領域PPP項目三個核心問題。在此基礎上，制定國內項目投資規(guī)劃時一定要充分考慮區(qū)域投資的平衡性。

3）投資戰(zhàn)略規(guī)劃報送公司領導班子初審。該階段必須召開專門評審會，聽取分管高層和與投資業(yè)務其他階段密切相關的高層領導意見（如與建造相關的工程副總、與可研技術相關的總工程師、與運營相關的運營總監(jiān)等），若產生否定意見，需返回第二步，重新修訂整理規(guī)劃。

4）領導班子呈送董事會審議、討論。該步驟通過戰(zhàn)略規(guī)劃委員會和審計委員會的審核至關重要，獨立董事的意見也舉足輕重。

5）修訂，形成正式戰(zhàn)略規(guī)劃。

2.2 項目機會決策流程

項目機會決策多以企業(yè)多元化經營理論、公共物品理論和資源依賴理論、資金時間價值理論為基礎，始于項目信息獲取，進而制定并審核投資方案，并對分析報告進行分析與評價[5]。其二級流程具體步驟如下：

1）根據(jù)PPP投資戰(zhàn)略規(guī)劃，投資業(yè)務管理部門進一步研究、細分目標市場，尋找潛在的PPP合作伙伴。信譽評價高、資金來源可靠、影響力大的合作伙伴，如經濟發(fā)達地區(qū)政府、國家政策重點扶持地區(qū)政府、地方財政有保障的政府等，都是潛在優(yōu)質伙伴群。企業(yè)應主動與政府部門進行前期洽商，從項目最前端入手，簽訂在某地區(qū)、某領域、某階段和某種方式的PPP投融資戰(zhàn)略合作備忘錄，主動掌握商業(yè)先機，為后階段選擇靈活多樣的合作方式鋪墊基礎。同時，與企業(yè)處于同一層級平臺的合作伙伴，如聯(lián)合體潛在伙伴、設備供應商、基礎設施運營商、金融機構等，也是該步驟必須建立合作協(xié)商的重點群體。以上兩個方面的伙伴關系的建立，必將推動PPP項目的運作效率和成功率、收益率。

2）企業(yè)PPP項目一般項目機會研究。該步驟是指企業(yè)在碩大的市場之中，通過自身信息資源和市場靈敏度，運用行業(yè)專業(yè)觸感，篩選和鑒別工程項目投資與發(fā)展機會，形成擬投資項目的過程。獲取信息的渠道以國家及地方政府各行業(yè)主管部門發(fā)布信息為主，形式包括招標公告、門戶網站建設項目信息、招商計劃、各種融資洽商會等。

3）特定PPP項目機會研究。特定項目機會研究比一般項目機會研究要更加深入和嚴格，在一般投資機會研究的基礎上，運用技術經濟學、土木工程學、勞動經濟學等多重學科知識，對方案的技術可行性、經濟可行性、勞務情況等進行分析，通常形成項目建議書，從擬投資項目當中篩選確定最終投資項目。

4）特定PPP項目初步可行性研究。初步可行性研究的核心內容是伙伴關系合作方式、投資估算與融資方案，投資效益分析，風險識別與分擔等。在技術經濟論證之前，初步可行性研究報告著重研究項目有關政治、經濟、環(huán)保、社會等各方面的關鍵因素。此外，該過程要特別關注特定PPP項目的合法合規(guī)性、地方經濟環(huán)境、項目發(fā)起人情況、規(guī)模和投融資模式、工程基本內容、經濟效益和可能出現(xiàn)的風險等。

5）特定PPP項目專業(yè)評估。這是一個企業(yè)專家評審的過程，是其項目投資決策的重要參考條件。投資業(yè)務主管部門選擇企業(yè)內部經驗豐富者和外部咨詢專家組成專家組，對特定投資項目初步可行性研究報告進行評議，并給出評審結論或咨詢建議。它強調理論與實際結合，既可發(fā)揮“智囊”的科學評判作用，也可利用專家的腦力震蕩法對方案進行優(yōu)化。

6）確定合作或獨立參加特定PPP項目的建議方案。企業(yè)投資業(yè)務管理部門根據(jù)專家組專業(yè)評估的評估結果，撰寫特定PPP項目的建議方案，呈送公司經營層和決策層審議。

7）做出合作或獨立參加PPP項目投標的決策。一是對投資的必要性和可行性做出判定，根據(jù)項目的投資規(guī)模、投資方向、投資結構、投資收益等重要問題決定是否競標，二是研究決定是否與其他投資伙伴以聯(lián)合體名義參加，還是獨立參加。

8）確定競標后，及時向公營部門（政府或其代表方）進行意向登記或報名申請投標資格。

3 關鍵因素識別

本文查閱了PPP項目投資決策理論研究比較有代表性的8篇文獻，統(tǒng)計出30個提及頻次最高的因素，按照企業(yè)參與的角度，將其歸類為外部環(huán)境、公營部門、項目屬性和企業(yè)能力四大類，并分別按照戰(zhàn)略規(guī)劃階段和項目機會決策階段摘錄，代表該文獻認為的關鍵因素，比較密集的區(qū)域，說明該類因素對某個階段產生影響的觀點比較統(tǒng)一，分析結果見表1。

表1 決策階段關鍵因素

從結果看，戰(zhàn)略決策階段主要考慮外部環(huán)境和企業(yè)能力兩大方面的因素。外部環(huán)境包括政治環(huán)境、經濟環(huán)境、法律環(huán)境和建筑市場環(huán)境：政治環(huán)境主要指參與國外PPP項目時，重點考慮其政局的穩(wěn)定性以及與我國的外交關系程度[6]；經濟環(huán)境宏觀方面考慮公營體所在地經濟發(fā)展水平以及經濟發(fā)展趨勢，微觀方面利率和匯率不可忽視，當然諸如投資優(yōu)惠政策、稅率等其他因素也必須權衡[7]；法律環(huán)境主要指屬地法律賦予的PPP項目融資權限，例如近期中國財政部、發(fā)改委、人民銀行、銀監(jiān)會四部委聯(lián)合下發(fā)的《關于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》，就明確規(guī)定地方政府除部分公租和公路項目外，禁止其他項目以BT等方式舉借政府性債務；建筑市場環(huán)境需要考察建筑業(yè)、金融服務業(yè)、交通運輸/通訊、勞務市場、相關政策制度等。企業(yè)能力主要指企業(yè)參與PPP項目的能力和條件、企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略等，這些因素主要從企業(yè)自身出發(fā)，既包括對PPP專業(yè)人才、技術科技實力、資金及融資能力、設備配置等要素資源，也包括自身競爭模式、盈利模式、過往經驗等核心競爭資源。

項目機會階段主要考慮項目屬性。這包含：項目的層級或者受關注度、項目資產的產權和處置權、特許協(xié)議合同的權責和結構、股東結構等因素[2，8]。顯而易見的是，財務指標是所有文獻一致認為項目機會決策需要考慮的關鍵因素，這確定了項目可研中財務評估的重要地位。另外，PPP退出機制也成為該階段的關鍵因素，說明越來越多的企業(yè)對PPP項目的風險意識逐步趨于謹慎保守。再次，外部環(huán)境類中“競爭對手”項和企業(yè)能力類中“咨詢伙伴實力”、“聯(lián)合體伙伴實力”也顯示為該階段評估項目機會的重要因素。前者是因為項目機會決策過程中招投標環(huán)節(jié)的最關鍵因素就是競標對手，后者是因為在進行項目機會評估時，需要借助外腦咨詢部門的專業(yè)建議，而投標一旦確認需要組成聯(lián)合體（JV），則需要一個優(yōu)勢互補、權責明確、動態(tài)公平的聯(lián)合體伙伴[9]。

公營部門因素比較復雜，它影響著兩個階段。這充分說明伙伴關系在PPP項目投資決策過程中的影響。戰(zhàn)略規(guī)劃決策階段制定戰(zhàn)略伙伴備忘錄，需要充分考慮政府的層級、契約精神和對PPP的理解成熟度以及PPP政策制度的完備（主要考慮當?shù)卣ǚ结?、換屆情況以及過往同類項目的信譽記錄等）。在項目機會決策階段，除去與PPP認知理念不相干的普遍意見外，對某個確定項目而言，該項目的公營部門的層級高低（如省政府和市政府就不一樣）、契約精神（履約能力指標）、PPP政策制度保障等都將直覺決定項目的成??；而項目期望收益來源（特許期內是否可持續(xù)）、該項目是否入了政府預算兩個關鍵因素則被一致認為是項目未來收益的保障因素。

4 結語

1）在編制投資戰(zhàn)略規(guī)劃時，企業(yè)需要充分評估自身能力對投資決策的影響，同時進行投資原則分析和投資方向及規(guī)?？刂品治?，這樣才能彌補傳統(tǒng)投資決策重項目財務評估，輕企業(yè)戰(zhàn)略附加值的不足。

2）項目機會決策涉及的核心工作內容，如編制項目建議書、投融資可行性研究、是否成立JV等，有著嚴格的過程和步驟，其指令的準確性決定了投資決策流程的效率。

[1]ADEL AZAR，ABOUZAR ZANGOUEINEZHAD，SHABAN ELAHi.Assessing and Understanding the Key Risks in a PPP Power Station Projects[J].Advances in Management&Applied Econommics，2013，3（1）：11-33.

[2]王守清，柯永建.特許經營項目融資（BOT、PFI、PPP）[M].北京：清華大學出版社，2011：30-36，156-166.

[3]哈默，赫什曼.再造流程[M].陳汝曦，譯.北京：科學出版社，2012：90-95.

[4]王玉榮，葛新紅.流程革命2.0[M].北京：北京大學出版社，2011：18-19.

[5]容規(guī)敏.BOT項目投融資決策流程研究[D].北京：清華大學，2007：31-34.

[6]AKINTOYE A，BECK M，HARDCASTLE C.Public-Private Partnerships：Managing Risks and Opportunities[M].UK：Blackwell Science，2003.

[7]格里姆賽，劉易斯.PPP——基礎設施供給和項目融資的全球革命[M].濟邦咨詢公司，譯.北京：中國人民大學出版社，2001.

[8]翟磊.戚安邦.基于戰(zhàn)略的企業(yè)項目組合設計與管理[J].項目管理技術，2008（2）：18-21.

[9]李佳嶸，王守清.我國PPP項目前期決策體系的改進和完善[J].項目管理技術，2011（5）：17-22.