高尚全

十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）提出：“經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問(wèn)題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用?！笔袌?chǎng)在資源配置中起決定性作用，要求我們必須遵守市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律，更好發(fā)揮政府作用，使經(jīng)濟(jì)社會(huì)獲得持續(xù)健康發(fā)展。這對(duì)實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)百年”的目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興都有重大的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。

對(duì)市場(chǎng)配置資源的認(rèn)識(shí)過(guò)程

社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)涵，特別是市場(chǎng)在資源配置中處于一個(gè)什么樣的地位、應(yīng)當(dāng)發(fā)揮什么樣的作用，我們黨對(duì)這一問(wèn)題的認(rèn)識(shí)，經(jīng)歷了三個(gè)階段。

第一個(gè)階段：從十二屆三中全會(huì)到十四大和十四屆三中全會(huì)。1984年十二屆三中全會(huì)提出，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制是有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)，1987年十三大提出了社會(huì)主義商品經(jīng)濟(jì)，其內(nèi)涵是計(jì)劃調(diào)節(jié)與市場(chǎng)調(diào)節(jié)相結(jié)合，在描述運(yùn)行機(jī)制時(shí)談到國(guó)家調(diào)控市場(chǎng)、市場(chǎng)引導(dǎo)企業(yè)，雖然隱含了國(guó)家計(jì)劃走向間接調(diào)控的意思，但計(jì)劃仍占據(jù)著重要地位。有人簡(jiǎn)單認(rèn)為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)就是社會(huì)主義，有人主張回到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主、市場(chǎng)調(diào)節(jié)為輔的提法。在這種不利情況下，小平同志的南方談話使改革回到了正確的航向，小平同志明確提出，“計(jì)劃多一點(diǎn)還是市場(chǎng)多一點(diǎn)，不是社會(huì)主義與資本主義的本質(zhì)區(qū)別。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)不等于社會(huì)主義，資本主義也有計(jì)劃。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不等于資本主義，社會(huì)主義也有市場(chǎng)。計(jì)劃和市場(chǎng)都是經(jīng)濟(jì)手段?！?此后，經(jīng)過(guò)對(duì)過(guò)去社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)得失的認(rèn)真總結(jié)，十四大提出“市場(chǎng)在社會(huì)主義國(guó)家宏觀調(diào)控下對(duì)資源配置起基礎(chǔ)性作用”。十四屆三中全會(huì)將表述修正為“市場(chǎng)在國(guó)家調(diào)控下發(fā)揮基礎(chǔ)性作用”，并在此基礎(chǔ)上，構(gòu)建了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的五大支柱。

第二個(gè)階段：從十四屆三中全會(huì)到十六屆三中。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)初步建立并運(yùn)行多年之后，一些深層次的矛盾逐漸暴露，對(duì)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步完善成為一項(xiàng)重大的理論和現(xiàn)實(shí)命題。國(guó)家宏觀調(diào)控是作為對(duì)資源配置的前提條件，還是屬于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要內(nèi)容？宏觀調(diào)控是資源在市場(chǎng)配置的基礎(chǔ)上發(fā)揮政府的作用，還是資源在政府作用下發(fā)揮市場(chǎng)的作用？資源配置的主體是政府還是市場(chǎng)？是政府主導(dǎo)還是市場(chǎng)主導(dǎo)？原有的定義均無(wú)法厘清這些問(wèn)題，而這些問(wèn)題一旦搞錯(cuò)，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就有可能淪為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的翻版。黨的十六大提出“在更大程度上發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”，黨的十七大提出“從制度上更好發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”，黨的十八大提出“更大程度更廣范圍發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”。將社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)涵進(jìn)一步拓展為更大程度更廣范圍發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。

第三個(gè)階段：從十六屆三中全會(huì)到十八屆三中全會(huì)。十六屆三中全會(huì)以來(lái)，雖然已經(jīng)明確了“市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”，但是市場(chǎng)的這個(gè)基礎(chǔ)作用與國(guó)家宏觀調(diào)控的關(guān)系在很多情況下還是容易被混淆，看得見(jiàn)的手經(jīng)常取代看不見(jiàn)的手發(fā)揮作用，造成市場(chǎng)的紊亂。各級(jí)政府和部門(mén)總是過(guò)分強(qiáng)調(diào)自己的宏觀調(diào)控職能，很大程度上是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期行政性控制的翻版。尤其是在遇到國(guó)際性的經(jīng)濟(jì)、金融危機(jī)時(shí)，政府的緊急干預(yù)措施被當(dāng)作圭臬，使市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用被削弱，同時(shí)造成了產(chǎn)能的大量過(guò)剩。必須明確，政府宏觀調(diào)控不是資源配置的前提，配置資源的主體是市場(chǎng)，而不是政府。于是十八屆三中全會(huì)《決定》明確提出：“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用?！?/p>

經(jīng)過(guò)這三個(gè)階段，我黨對(duì)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)內(nèi)涵的認(rèn)識(shí)，從基礎(chǔ)性作用上升到了決定性作用，這是解放思想帶來(lái)的重大突破，是經(jīng)濟(jì)體制改革的重大創(chuàng)新，也是下一階段全面深化改革尤其是深化經(jīng)濟(jì)體制和政治體制改革的工作重心。

以市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用來(lái)深化改革

《決定》指出：“建設(shè)統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系，是使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的基礎(chǔ)。必須加快形成企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)、公平競(jìng)爭(zhēng)，消費(fèi)者自由選擇、自主消費(fèi)，商品和要素自由流動(dòng)、平等交換的現(xiàn)代市場(chǎng)體系，著力清除市場(chǎng)壁壘，提高資源配置效率和公平性。”必須緊緊圍繞發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用來(lái)深化改革，核心是要厘清政府與市場(chǎng)的關(guān)系，重點(diǎn)在于進(jìn)一步夯實(shí)市場(chǎng)基礎(chǔ)，注重運(yùn)用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的普遍規(guī)律，強(qiáng)化社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一般特征。

第一，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，要求市場(chǎng)資源要素的流轉(zhuǎn)和聚集由市場(chǎng)的價(jià)值規(guī)律主導(dǎo)，并要剔除其中不良?jí)艛嗪瓦^(guò)度行政管制等人為設(shè)置的限制市場(chǎng)資源要素流動(dòng)的各種障礙。為此，《決定》明確提出：“建立公平開(kāi)放透明的市場(chǎng)規(guī)則。實(shí)行統(tǒng)一的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，在制定負(fù)面清單基礎(chǔ)上，各類市場(chǎng)主體可依法平等進(jìn)入清單之外領(lǐng)域”。《決定》還旗幟鮮明地指出：“實(shí)行統(tǒng)一的市場(chǎng)監(jiān)管，清理和廢除妨礙全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的各種規(guī)定和做法，嚴(yán)禁和懲處各類違法實(shí)行優(yōu)惠政策行為，反對(duì)地方保護(hù)，反對(duì)壟斷和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)?！边@就對(duì)我國(guó)目前電信、能源、金融等領(lǐng)域仍廣泛存在的行政壟斷提出了明確的改革要求?！稕Q定》同時(shí)就這些方面關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革提供了明確的思路：“完善主要由市場(chǎng)決定價(jià)格的機(jī)制。凡是能由市場(chǎng)形成價(jià)格的都交給市場(chǎng)，政府不進(jìn)行不當(dāng)干預(yù)。推進(jìn)水、石油、天然氣、電力、交通、電信等領(lǐng)域價(jià)格改革，放開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)價(jià)格。政府定價(jià)范圍主要限定在重要公用事業(yè)、公益性服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷環(huán)節(jié)，提高透明度，接受社會(huì)監(jiān)督。完善農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制，注重發(fā)揮市場(chǎng)形成價(jià)格作用?！?/p>

《決定》還在保持穩(wěn)健的基礎(chǔ)上，逐漸放開(kāi)對(duì)農(nóng)村土地這一重要市場(chǎng)資源的束縛，決定要求：“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)?！边@有利于保護(hù)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)，并能夠推動(dòng)農(nóng)村土地按市場(chǎng)規(guī)律進(jìn)行流轉(zhuǎn)，為土地價(jià)格形成機(jī)制帶來(lái)更多的市場(chǎng)化因素。這是緊緊圍繞發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用深化改革的一項(xiàng)重大內(nèi)容。

第二，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，要求市場(chǎng)主體必須符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求。國(guó)有企業(yè)是我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中制造商品和提供服務(wù)并參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的重要市場(chǎng)主體。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)國(guó)有企業(yè)雖然經(jīng)過(guò)多輪市場(chǎng)化改造，但仍存在一些不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的問(wèn)題，比如絕大多數(shù)國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)都有從政履歷并帶有行政級(jí)別，國(guó)有企業(yè)所具備的這些獨(dú)特資源影響了市場(chǎng)的平等性要求、公平競(jìng)爭(zhēng)等等。為此，《決定》指出，“國(guó)有企業(yè)總體上已經(jīng)同市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相融合，必須適應(yīng)市場(chǎng)化、國(guó)際化新形勢(shì)，以規(guī)范經(jīng)營(yíng)決策、資產(chǎn)保值增值、公平參與競(jìng)爭(zhēng)、提高企業(yè)效率、增強(qiáng)企業(yè)活力、承擔(dān)社會(huì)責(zé)任為重點(diǎn)，進(jìn)一步深化國(guó)有企業(yè)改革?！贬槍?duì)國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)的行政背景等突出問(wèn)題，《決定》也提出要“健全協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、有效制衡的公司法人治理結(jié)構(gòu)。建立職業(yè)經(jīng)理人制度，更好發(fā)揮企業(yè)家作用。深化企業(yè)內(nèi)部管理人員能上能下、員工能進(jìn)能出、收入能增能減的制度改革。建立長(zhǎng)效激勵(lì)約束機(jī)制，強(qiáng)化國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任追究。探索推進(jìn)國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)預(yù)算等重大信息公開(kāi)。國(guó)有企業(yè)要合理增加市場(chǎng)化選聘比例，合理確定并嚴(yán)格規(guī)范國(guó)有企業(yè)管理人員薪酬水平、職務(wù)待遇、職務(wù)消費(fèi)、業(yè)務(wù)消費(fèi)”。目前，國(guó)資委正制定關(guān)于央企一把手進(jìn)行市場(chǎng)化選聘的政策，這是圍繞市場(chǎng)化決定性作用作出的有益的改革探索。

第三，發(fā)揮市場(chǎng)在資源中的決定性作用必須準(zhǔn)確定位宏觀調(diào)控?！稕Q定》指出：“宏觀調(diào)控的主要任務(wù)是保持經(jīng)濟(jì)總量平衡，促進(jìn)重大經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)和生產(chǎn)力布局優(yōu)化，減緩經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)影響，防范區(qū)域性、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。健全以國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃為導(dǎo)向、以財(cái)政政策和貨幣政策為主要手段的宏觀調(diào)控體系，推進(jìn)宏觀調(diào)控目標(biāo)制定和政策手段運(yùn)用機(jī)制化，加強(qiáng)財(cái)政政策、貨幣政策與產(chǎn)業(yè)、價(jià)格等政策手段協(xié)調(diào)配合，提高相機(jī)抉擇水平，增強(qiáng)宏觀調(diào)控前瞻性、針對(duì)性、協(xié)同性?！边@表明，宏觀調(diào)控是以財(cái)政政策和貨幣政策等間接調(diào)控手段為主，而非直接的行政手段；宏觀調(diào)控的目的是在國(guó)家整體層面促進(jìn)經(jīng)濟(jì)總量平衡和整體的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)，避免區(qū)域、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。結(jié)合《決定》對(duì)市場(chǎng)的決定性作用表述，可以明確宏觀調(diào)控是在市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)上發(fā)揮政府的作用。

如何撬動(dòng)市場(chǎng)力量應(yīng)當(dāng)成為政府宏觀調(diào)控考慮的重點(diǎn)，政府應(yīng)避免頻繁過(guò)度采取短期不得不直接介入市場(chǎng)的行為，同時(shí)要考慮經(jīng)濟(jì)運(yùn)行恢復(fù)常態(tài)時(shí)的“淡出”安排。

更好發(fā)揮政府作用

《決定》指出：“科學(xué)的宏觀調(diào)控，有效的政府治理，是發(fā)揮社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制優(yōu)勢(shì)的內(nèi)在要求。”圍繞市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，必須切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，減少政府對(duì)資源的直接配置，加強(qiáng)優(yōu)化政府的公共服務(wù)職能，強(qiáng)化市場(chǎng)監(jiān)管，維護(hù)市場(chǎng)秩序，保障公平競(jìng)爭(zhēng)，建設(shè)《決定》要求的“法治政府和服務(wù)型政府”。

一是，轉(zhuǎn)變政府職能，必須明晰政府與市場(chǎng)的不同職能。市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，表明經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體力量在市場(chǎng)，企業(yè)和老百姓才是創(chuàng)造財(cái)富的主體，政府應(yīng)該是創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的主體。政府的職能要轉(zhuǎn)到為市場(chǎng)主體服務(wù)、創(chuàng)造良好的環(huán)境上來(lái)，政府要通過(guò)保護(hù)市場(chǎng)主體的合法權(quán)益和公平競(jìng)爭(zhēng)，激發(fā)社會(huì)成員創(chuàng)造財(cái)富的積極性，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力。

明確了政府與市場(chǎng)的不同職能，政府要引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的升級(jí)發(fā)展，就會(huì)避免直接干預(yù)，盡量通過(guò)市場(chǎng)的決定性作用來(lái)實(shí)現(xiàn)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的目標(biāo)?！稕Q定》指出：“企業(yè)投資項(xiàng)目，除關(guān)系國(guó)家安全和生態(tài)安全、涉及全國(guó)重大生產(chǎn)力布局、戰(zhàn)略性資源開(kāi)發(fā)和重大公共利益等項(xiàng)目外，一律由企業(yè)依法依規(guī)自主決策，政府不再審批?！钡且恍┑胤秸活欉@種市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)一般規(guī)律，不顧產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和市場(chǎng)環(huán)境，只管通過(guò)給項(xiàng)目、定企業(yè)的行政方式，以土地和貸款的優(yōu)惠吸引投資，造成無(wú)序的產(chǎn)業(yè)擴(kuò)張，形成產(chǎn)能過(guò)剩，導(dǎo)致企業(yè)、產(chǎn)業(yè)和政府都陷入困境。如，有的地方為了支持新興產(chǎn)業(yè)，要拿出100億資金，這100億如何分配？用老辦法，通過(guò)財(cái)政部門(mén)分配，撒胡椒面，重點(diǎn)不突出，效果不明顯，而且容易造成分配不公和腐敗。為此有專家向地方的主要領(lǐng)導(dǎo)同志提出建議，通過(guò)基金的辦法以市場(chǎng)機(jī)制來(lái)配置財(cái)政資源，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)和專業(yè)管理，提高了資金使用效率，并能夠使政府扶持資金不斷發(fā)展壯大。這個(gè)方式一方面尊重了市場(chǎng)的一般規(guī)律，一方面又幫助政府實(shí)現(xiàn)調(diào)控目標(biāo)，同時(shí)節(jié)約了資金，尊重和發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用就能夠一舉兩得。

二是，轉(zhuǎn)變政府職能，必須加強(qiáng)政府公共服務(wù)。《決定》指出：“讓發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民。”政府應(yīng)當(dāng)著力建立以權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平為主要內(nèi)容的社會(huì)公平保障體系。建立公平的社會(huì)保障體系是發(fā)揮政府積極職能，防范市場(chǎng)失靈的重要內(nèi)容。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)優(yōu)勝劣汰的規(guī)律決定了市場(chǎng)在優(yōu)化資源配置的同時(shí)也會(huì)產(chǎn)生許多失敗的被淘汰者。而即使是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的優(yōu)勝者有時(shí)也難免因?yàn)樘鞛?zāi)人禍的影響而遭遇危機(jī)。公平的保障體系能夠?yàn)槭袌?chǎng)主體參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)免除后顧之憂，為廣大社會(huì)成員提供有效的義務(wù)教育、基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生、公共就業(yè)服務(wù)、基本社會(huì)保障等基本公共服務(wù)，促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和諧健康發(fā)展，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果充分體現(xiàn)為人的全面發(fā)展。從我國(guó)的國(guó)情出發(fā)，社會(huì)公平保障體系的建設(shè)主體是政府，政府發(fā)揮著關(guān)鍵性的作用。

三是，轉(zhuǎn)變政府職能，必須以建設(shè)法治政府為導(dǎo)向，落實(shí)放權(quán)、限權(quán)、分權(quán)?！稕Q定》要求全面正確履行政府職能，并要求“進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對(duì)微觀事務(wù)的管理，市場(chǎng)機(jī)制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，一律取消審批，對(duì)保留的行政審批事項(xiàng)要規(guī)范管理、提高效率；直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事項(xiàng)，一律下放地方和基層管理”。落實(shí)《決定》的這些放權(quán)要求有利于調(diào)動(dòng)社會(huì)的積極性，有利于改革紅利的進(jìn)一步釋放。

落實(shí)《決定》的轉(zhuǎn)變政府職能要求，除了簡(jiǎn)政放權(quán)之外，必須通過(guò)法治的手段推進(jìn)法治政府的建設(shè)。為此，《決定》明確要“建設(shè)法治中國(guó)，必須堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”。 法治的要義在于限制公權(quán)、保障公民權(quán)利。這就必須要尊重憲法的權(quán)利本位，使政府公權(quán)行為，法無(wú)授權(quán)即禁止，公民權(quán)利行為，法不禁止即自由，《決定》指出：“憲法是保證黨和國(guó)家興旺發(fā)達(dá)、長(zhǎng)治久安的根本法，具有最高權(quán)威。”為此，要進(jìn)一步完善人民代表大會(huì)制度，使各級(jí)人民代表能夠依法對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行制約，通過(guò)制度安排，讓全體人民依法平等享有權(quán)利和履行義務(wù)，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義。

（作者：中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)名譽(yù)會(huì)長(zhǎng)。本文系北京市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目研究成果）

責(zé)任編輯：杜梅萍