賈永志，游 洋

（江蘇省水利廳，210029，南京）

一、江蘇省積極實(shí)施水資源論證制度的工作實(shí)踐

1.建章立制，全面落實(shí)水資源論證制度

江蘇省水資源論證工作起步較早，1995年省水利廳就下發(fā)了 《江蘇省取水許可申請(qǐng)審批程序暫行規(guī)定》。2002年5月，江蘇省水利廳會(huì)同省計(jì)委下發(fā)了《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈建設(shè)項(xiàng)目水資源論證管理辦法〉的通知》，規(guī)定凡是需要申請(qǐng)取水許可的建設(shè)項(xiàng)目，在辦理取水許可申請(qǐng)前，必須進(jìn)行水資源論證。

2006年3月，江蘇省水利廳及時(shí)轉(zhuǎn)發(fā)了水利部 《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)水資源論證工作的通知》，2007年年初又下發(fā)了 《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目水資源論證工作的補(bǔ)充通知》，提出了強(qiáng)化水資源論證工作的16項(xiàng)具體要求，并且統(tǒng)一報(bào)告書審查的評(píng)分細(xì)則。

近日，江蘇省水利廳組織制定并發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范水資源論證工作的意見》，對(duì)水資源論證審查程序、審查權(quán)限、資質(zhì)審批管理、資質(zhì)單位從業(yè)、監(jiān)督考核、專家管理、論證程序等方面進(jìn)一步細(xì)化規(guī)定，特別是將“三條紅線”作為重要控制指標(biāo)，進(jìn)一步嚴(yán)格水資源論證管理。

2.嚴(yán)格管理，不斷提高論證報(bào)告書質(zhì)量

（1）加強(qiáng)對(duì)取水項(xiàng)目的管理

近年江蘇省經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，新上取水項(xiàng)目較多，各級(jí)水行政主管部門一方面主動(dòng)提前介入，向業(yè)主單位做好宣傳解釋工作，爭(zhēng)取其支持和配合；另一方面，加強(qiáng)與發(fā)改、經(jīng)貿(mào)等投資主管部門和環(huán)保、建設(shè)等相關(guān)部門的聯(lián)系，共同把關(guān)，從而使應(yīng)論證的項(xiàng)目能夠及時(shí)按規(guī)定開展水資源論證。特別是發(fā)改部門在項(xiàng)目立項(xiàng)審批時(shí)，將水資源論證報(bào)告作為前置性條件，有力保證了水資源論證制度的實(shí)施。

（2）統(tǒng)一有關(guān)技術(shù)要點(diǎn)

①在取水水源方面，能用地表水盡量不用深層地下水，鼓勵(lì)海水、礦坑水、中水、雨水等非常規(guī)水源的使用，深層地下水原則上只用于管網(wǎng)未到達(dá)地區(qū)的生活用水和特殊行業(yè)用水。地下水超采區(qū)原則上禁止新鑿深井，確因特殊情況需要鑿井的，執(zhí)行“封一打一”或者“封二打一”政策。②在取用水合理性方面，應(yīng)符合國家產(chǎn)業(yè)政策、水資源綜合規(guī)劃、區(qū)域水量分配方案和防汛防旱調(diào)度指令以及“三條紅線”的要求，并要求針對(duì)項(xiàng)目特點(diǎn)提出技術(shù)可行、經(jīng)濟(jì)合理的節(jié)水“三同時(shí)”方案，節(jié)水水平要求達(dá)到同行業(yè)先進(jìn)水平。取水水源論證根據(jù)江蘇水網(wǎng)地區(qū)和水利工程調(diào)度能力強(qiáng)的特點(diǎn)，更加重視水位保證率的論證。③在取水和退水影響方面，注意受納水體的水環(huán)境容量，退水能排入污水處理廠的，盡量排入污水處理廠。退水直接入河的，要滿足水功能區(qū)限制納污總量控制的要求。

（3）建立報(bào)告書承接咨詢和預(yù)審制度

江蘇省規(guī)定業(yè)主單位和報(bào)告單位在開展水資源論證工作前，可向水行政主管部門咨詢，再?zèng)Q定是否開展水資源論證。報(bào)告書正式送審之前，先送審查機(jī)關(guān)指定的專家和人員進(jìn)行預(yù)審。省水文水資源勘測(cè)局等單位都建立了報(bào)告書內(nèi)審制度，對(duì)報(bào)告書進(jìn)行層層把關(guān)，確保一次通過審查。

（4）規(guī)范審查審批程序

經(jīng)預(yù)審達(dá)到要求的水資源論證報(bào)告書，江蘇省水利廳在組織召開審查會(huì)前，原則上都組織專家和代表進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)踏勘，然后再召開專家審查會(huì)。廳里對(duì)專家審查會(huì)組織方式、專家組成等作出了明確規(guī)定。審查會(huì)后，由業(yè)主單位和編制單位對(duì)報(bào)告書進(jìn)行修改，修改后的報(bào)告書需經(jīng)審查機(jī)關(guān)審核和專家組組長(zhǎng)復(fù)審并簽字后，方可送審。

3.強(qiáng)化監(jiān)督，嚴(yán)格水資源論證資質(zhì)單位管理

（1）嚴(yán)格水資源論證資質(zhì)審批

水利部17號(hào)令頒布以來，江蘇省已有8家甲級(jí)資質(zhì)單位、24家乙級(jí)資質(zhì)單位。在資質(zhì)審批過程中，嚴(yán)格堅(jiān)持條件，組織有關(guān)專家對(duì)照資質(zhì)等級(jí)要求進(jìn)行量化打分，按得分高低確定從業(yè)單位，確保從業(yè)單位質(zhì)量。對(duì)資質(zhì)到期的單位，嚴(yán)格按照有關(guān)要求進(jìn)行審查。

（2）規(guī)范論證業(yè)務(wù)的承接

加強(qiáng)對(duì)資質(zhì)單位承接業(yè)務(wù)的管理，嚴(yán)禁資質(zhì)單位超等級(jí)、超范圍承接水資源論證業(yè)務(wù)。對(duì)在地下水超采區(qū)取水的項(xiàng)目，對(duì)水功能區(qū)水域使用功能可能造成重大損害的項(xiàng)目，對(duì)第三者或者公共利益可能產(chǎn)生重大損害的項(xiàng)目，產(chǎn)業(yè)政策不允許以及法律、法規(guī)禁止或者限制取水項(xiàng)目的水資源論證，要求資質(zhì)單位慎重作出是否承接的決定。

（3）嚴(yán)格論證合同的管理

規(guī)定資質(zhì)單位在承接論證業(yè)務(wù)后，及時(shí)與業(yè)主單位簽訂論證合同，明確雙方權(quán)利和義務(wù)關(guān)系。對(duì)需要進(jìn)行水量、水位、水質(zhì)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)和水文地質(zhì)勘查等實(shí)物工作，或者需要進(jìn)行溫排水模型、排污口設(shè)置等專題論證的，在合同中要予以明確。在論證工作時(shí)間上，必須保證合理的工作周期。在合同內(nèi)容上，必須符合國家有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定。報(bào)告書的送審，由業(yè)主單位負(fù)責(zé)，資質(zhì)單位不能代為包辦。

（4）強(qiáng)化資質(zhì)單位監(jiān)督考核

根據(jù)水利部的有關(guān)規(guī)定，認(rèn)真開展水資源論證年度總結(jié)工作，建立資質(zhì)單位日?？己撕投ㄆ诳己酥贫?。對(duì)資質(zhì)單位、審查機(jī)關(guān)和評(píng)審專家的年度總結(jié)，有關(guān)人員認(rèn)真調(diào)查核實(shí)所報(bào)材料的真實(shí)性和準(zhǔn)確性，深入從業(yè)單位調(diào)查研究，聽取對(duì)論證工作的意見和建議，從而使年度總結(jié)工作落到實(shí)處。同時(shí)，明確專人認(rèn)真做好季度和年度水資源論證的備案和統(tǒng)計(jì)工作，定期將有關(guān)情況上報(bào)水利部。

4.強(qiáng)化技術(shù)支撐，全面深化水資源論證制度

（1）加強(qiáng)技術(shù)培訓(xùn)

江蘇省組織從業(yè)人員參加水利部統(tǒng)一安排的上崗培訓(xùn)。各資質(zhì)單位也通過各種方式，定期組織開展優(yōu)秀報(bào)告書評(píng)選活動(dòng)。省水利廳每年組織召開一次資質(zhì)單位和各市水利局參加的水資源論證工作座談會(huì)，不斷提高相關(guān)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和理論水平。

（2）建立“三條紅線”

江蘇省全面劃定水資源管理的“三條紅線”，將其作為水資源論證的重要技術(shù)依據(jù)。一是建立省、市、縣三級(jí)行政區(qū)域取用水總量控制制度，省水利廳會(huì)同省發(fā)改委聯(lián)合下達(dá)2015年各市用水總量控制指標(biāo)，并完成各市分解至縣（市）的用水總量方案批復(fù)。二是建立水資源管理效率紅線，組織劃定重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)地區(qū)的用水效率紅線，確保新建項(xiàng)目用水水平的先進(jìn)性。三是劃定納污紅線，分別確定50%、75%、90%三種保證率下的水域納污能力。在水資源論證時(shí)，要求必須符合“三條紅線”的要求，否則對(duì)項(xiàng)目水資源論證報(bào)告書不予審查。

（3）發(fā)揮專家的作用

江蘇省水利廳建立由有關(guān)科研院所、高校、廳屬各有關(guān)單位、基層水行政主管部門以及各行業(yè)專家組成的省級(jí)專家?guī)欤F(xiàn)有省級(jí)專家79名。在具體項(xiàng)目的審查中，根據(jù)項(xiàng)目的性質(zhì)，分別確定專家組成員。審查后督促編制單位及時(shí)按專家意見對(duì)報(bào)告書進(jìn)行修改，并提供修改前后內(nèi)容對(duì)照表。報(bào)告書正式提交水行政主管部門前，由專家組組長(zhǎng)進(jìn)行復(fù)審，并簽字確認(rèn)是否修改到位。

5.強(qiáng)化后續(xù)監(jiān)管，確保水資源論證實(shí)際效果

（1）開展建設(shè)項(xiàng)目水資源論證后評(píng)估

根據(jù)水利部辦公廳《關(guān)于開展建設(shè)項(xiàng)目水資源論證后評(píng)估工作的通知》要求，江蘇省水利廳認(rèn)真制定工作方案，選取地表水、地下水兩種類型的建設(shè)項(xiàng)目開展省級(jí)試點(diǎn)，徐州、宿遷等市作為市級(jí)試點(diǎn)，形成后評(píng)估總結(jié)報(bào)告報(bào)送水利部，對(duì)水資源論證后評(píng)估的制度框架、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)程規(guī)范、評(píng)審方法、經(jīng)費(fèi)落實(shí)，以及如何結(jié)合取水許可驗(yàn)收發(fā)證、取水許可證換證等環(huán)節(jié)提出建議。

（2）嚴(yán)格取水許可驗(yàn)收管理

江蘇省組織制訂了《江蘇省建設(shè)項(xiàng)目取水許可驗(yàn)收管理規(guī)定》，避免取水工程建設(shè)不符合水資源論證和取水審批要求。如，經(jīng)現(xiàn)場(chǎng)踏勘發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)整改落實(shí)，否則不得試運(yùn)行取水；針對(duì)取水工程試運(yùn)行期滿不及時(shí)申請(qǐng)驗(yàn)收、未經(jīng)驗(yàn)收直接發(fā)證等現(xiàn)象，也明確了相應(yīng)期限；明確取水申請(qǐng)人驗(yàn)收申請(qǐng)程序和相關(guān)環(huán)節(jié)，并對(duì)現(xiàn)場(chǎng)核查重點(diǎn)內(nèi)容、委托驗(yàn)收形式、驗(yàn)收意見內(nèi)容等制定了相應(yīng)規(guī)范。

（3）建立信息化管理系統(tǒng)

在江蘇省水資源管理信息化系統(tǒng)一期工程中，專門建立水資源論證管理子系統(tǒng)，從報(bào)告上報(bào)、審查、審批、專家管理等都實(shí)現(xiàn)流程化、模塊化。同時(shí)，建立全省取用水戶基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫，對(duì)各取用水戶實(shí)現(xiàn)取水計(jì)量遠(yuǎn)程在線監(jiān)控，為水資源論證審批提供科學(xué)決策。

二、實(shí)施水資源論證制度的幾點(diǎn)體會(huì)

在管理工作中，江蘇省將水資源定位為地方發(fā)展的支撐和保障，妥善處理“疏”和“堵”的關(guān)系。 “疏”能夠更好地協(xié)調(diào)發(fā)展與保護(hù)的關(guān)系，而“堵”則會(huì)造成矛盾、影響發(fā)展，也不利于行業(yè)發(fā)展。

水資源論證是水資源管理的重要技術(shù)依據(jù)。一方面，將其與取水許可制度緊密結(jié)合，所有新建取水項(xiàng)目必須進(jìn)行水資源論證；另一方面，強(qiáng)化與發(fā)改等部門的協(xié)作，在項(xiàng)目審批時(shí)明確將水資源論證作為前置條件，未進(jìn)行水資源論證的不予批準(zhǔn)項(xiàng)目可研。同時(shí)，建立與規(guī)劃、工管等部門的協(xié)作機(jī)制，水資源論證作為一些需取水項(xiàng)目立項(xiàng)、涉河工程審批的前置條件。

下一步，需針對(duì)江蘇的特點(diǎn)，積極推進(jìn)船閘、重大引排水工程的水資源論證制度建設(shè)。當(dāng)前開展了成子河船閘水資源論證試點(diǎn)，對(duì)南京的南湖引水泵站、取用地表水和地下水的地源熱泵等類型項(xiàng)目進(jìn)行水資源論證，近期江蘇省開展新孟河延伸拓浚工程水資源論證，從而不斷拓展水資源論證的實(shí)施范圍。

三、推進(jìn)水資源論證制度發(fā)展的建議

1.進(jìn)一步完善法規(guī)和技術(shù)體系

國務(wù)院460號(hào)令出臺(tái)后，取水許可預(yù)申請(qǐng)程序已取消，水利部15號(hào)令由此也需作出相應(yīng)修改，同時(shí)積極爭(zhēng)取上升為國務(wù)院條例。而對(duì)建設(shè)項(xiàng)目水資源論證資質(zhì)單位也需單獨(dú)出臺(tái)管理規(guī)定，進(jìn)一步細(xì)化水資源論證資質(zhì)審批、管理、考核等方面的管理規(guī)定，進(jìn)一步提高從業(yè)門檻，規(guī)范從業(yè)行為。經(jīng)過多年試行，《建設(shè)項(xiàng)目水資源論證導(dǎo)則》應(yīng)進(jìn)行修訂和完善，同時(shí)分行業(yè)、分流域制定技術(shù)導(dǎo)則，如出臺(tái)火電、化工、造紙、印染等行業(yè)的技術(shù)細(xì)則。對(duì)船閘、地源熱泵、抽水蓄能等新類型的取用水項(xiàng)目，要盡快研究管理政策和技術(shù)規(guī)定。

2.盡快整合水利部門的各項(xiàng)技術(shù)論證

目前水利部門的技術(shù)論證有防洪影響評(píng)價(jià)、水資源論證、水土保持論證、入河排污口論證、水工程規(guī)劃同意書論證等，一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目至少涉及3個(gè)以上的水利部門論證，不符合國家簡(jiǎn)化行政審批程序的要求，也不利于行業(yè)發(fā)展。為此，需參考環(huán)保部門的做法，水利部應(yīng)將多項(xiàng)論證一并整合作為水資源論證報(bào)告，即涉及水利的技術(shù)論證只有一個(gè)，樹立行業(yè)的良好形象。

3.進(jìn)一步嚴(yán)格資質(zhì)單位從業(yè)管理

水利部17號(hào)令對(duì)資質(zhì)單位管理作出了一般的原則性規(guī)定，應(yīng)進(jìn)一步完善對(duì)資質(zhì)單位管理的辦法，嚴(yán)格考核與管理；進(jìn)一步嚴(yán)格水資源論證的上崗證管理，目前基本上是參加培訓(xùn)就能取得上崗證，應(yīng)逐步建立更加嚴(yán)格的考核制度，同時(shí)定期對(duì)從業(yè)人員進(jìn)行考核，不合格的取消其從業(yè)資格。對(duì)水資源論證的項(xiàng)目負(fù)責(zé)人應(yīng)推進(jìn)注冊(cè)水資源論證工程師制度，只有注冊(cè)水資源論證工程師才能獨(dú)立作為項(xiàng)目負(fù)責(zé)人。目前，同一類型的項(xiàng)目水資源論證資質(zhì)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不一，少則幾萬元，多則幾十萬甚至上百萬元，2007年水利部出臺(tái)的 《建設(shè)項(xiàng)目水資源論證報(bào)告書編制費(fèi)用核算方法 （征求意見稿）》應(yīng)盡快完善，避免資質(zhì)單位間競(jìng)相壓價(jià)行為，保證報(bào)告書編制質(zhì)量。

4.進(jìn)一步嚴(yán)格水資源論證制度的執(zhí)行

目前，各類工業(yè)、生活取用水項(xiàng)目在水資源論證制度上基本執(zhí)行到位，但水利系統(tǒng)建設(shè)的一些取水工程如大型泵站、引水工程、跨流域調(diào)水工程等，有許多卻未進(jìn)行水資源論證。因此，在加強(qiáng)社會(huì)管理的同時(shí)，更要對(duì)行業(yè)內(nèi)部進(jìn)行規(guī)范管理。同時(shí)，也要規(guī)定審查機(jī)關(guān)的管理行為，本著客觀、公正的原則對(duì)資質(zhì)單位的報(bào)告進(jìn)行審查。對(duì)國家投資主管部門立項(xiàng)審批或核準(zhǔn)的取水項(xiàng)目，可以考慮適當(dāng)下放審查權(quán)限，委托省級(jí)水行政主管部門審查，提高科學(xué)性和時(shí)效性。審查機(jī)關(guān)還應(yīng)避免水資源論證審查時(shí)執(zhí)行雙重標(biāo)準(zhǔn)，即要客觀、公正、公平，對(duì)下屬資質(zhì)單位和其他資質(zhì)單位的報(bào)告書按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)審查審批。

5.進(jìn)一步落實(shí)規(guī)劃水資源論證的推進(jìn)抓手

規(guī)劃水資源論證是規(guī)劃審批的技術(shù)依據(jù)，是建設(shè)項(xiàng)目水資源論證審批的基礎(chǔ)。目前規(guī)劃水資源論證推進(jìn)難度較大，缺少相應(yīng)抓手。需提高規(guī)劃水資源論證的權(quán)威性，如將規(guī)劃水資源論證作為規(guī)劃審批的前置條件，或?qū)⑵渥鳛榻ㄔO(shè)項(xiàng)目水資源論證的前置條件，將有利于規(guī)劃水資源論證制度的推進(jìn)。