楊朝暉，儲(chǔ)德義

（水利部淮河水利委員會(huì)，233001，蚌埠）

建設(shè)項(xiàng)目水資源論證制度實(shí)行10年以來(lái)，取得了明顯成效。作為項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)的剛性前置條件和水行政主管部門(mén)促進(jìn)水資源優(yōu)化配置、提高水資源利用效率、保護(hù)水生態(tài)環(huán)境的重要抓手，水資源論證工作的有序開(kāi)展，有效推進(jìn)了依法行政、樹(shù)立水資源管理權(quán)威，減少了水事糾紛，維護(hù)了社會(huì)穩(wěn)定，得到了社會(huì)各行各業(yè)的充分肯定。

近年，水資源論證報(bào)告書(shū)的編制質(zhì)量有顯著提高，但也有部分報(bào)告書(shū)編制質(zhì)量較差，本文重點(diǎn)分析水資源論證報(bào)告書(shū)審查過(guò)程中常遇的重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，并就如何做好建設(shè)項(xiàng)目水資源論證工作提出幾點(diǎn)建議。

一、水資源論證報(bào)告書(shū)中應(yīng)重點(diǎn)注意的問(wèn)題

1.把握工程性質(zhì)與特點(diǎn)

《建設(shè)項(xiàng)目水資源論證導(dǎo)則 （試行）》規(guī)定了建設(shè)項(xiàng)目概況包含項(xiàng)目性質(zhì)、建設(shè)地點(diǎn)、建設(shè)規(guī)模、業(yè)主提出的取用水方案、退水方案等五節(jié)內(nèi)容，但對(duì)如何寫(xiě)這幾節(jié)內(nèi)容并沒(méi)規(guī)定。針對(duì)不同類型項(xiàng)目，側(cè)重點(diǎn)應(yīng)有所不同，如用水量大的項(xiàng)目應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注水源論證，保證率高的項(xiàng)目重點(diǎn)關(guān)注供水保證率的頻率分析，污染大的行業(yè)重點(diǎn)關(guān)注退水，中水作水源的重點(diǎn)關(guān)注污水處理廠的運(yùn)營(yíng)。且導(dǎo)則主要針對(duì)新建項(xiàng)目，而對(duì)擴(kuò)建、改建項(xiàng)目注重不夠，針對(duì)改擴(kuò)建項(xiàng)目，應(yīng)關(guān)注現(xiàn)狀企業(yè)供、用、耗、排水與擴(kuò)建、改建的銜接，業(yè)主提出的取水方案應(yīng)包括廠區(qū)現(xiàn)狀取水狀況和建設(shè)項(xiàng)目增加后的取水狀況，業(yè)主提出的退水方案應(yīng)包括廠區(qū)現(xiàn)狀退水狀況和建設(shè)項(xiàng)目增加后的退水狀況，并評(píng)述工程建設(shè)對(duì)區(qū)域水資源配置的有利不利影響。

2.論證等級(jí)、論證范圍

論證等級(jí)、論證范圍是確定論證工作量大小的關(guān)鍵問(wèn)題。一般來(lái)說(shuō)，論證等級(jí)以水資源及利用指標(biāo)確定，只有生態(tài)、水域管理要求、退水污染類型有特別要求時(shí)，才以這些指標(biāo)高一等級(jí)設(shè)定論證等級(jí)。

論證范圍以項(xiàng)目取退水直接影響的范圍為主，可以水系流域、河湖功能區(qū)為界線；分析范圍一般以項(xiàng)目所在區(qū)的行政區(qū)域?yàn)榻缇€。分析范圍必須包括論證范圍，對(duì)敏感區(qū)的項(xiàng)目分析范圍可能達(dá)到幾個(gè)地市，如南四湖地區(qū)。

3.用水合理性分析

用水合理性分析主要的薄弱環(huán)節(jié)有：①項(xiàng)目與國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的符合性論證不夠；②改擴(kuò)建項(xiàng)目“以新帶舊”注重不夠，對(duì)于改建、擴(kuò)建以及分期建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)收集已建工程取水、用水、耗水和退水的資料，并分析本項(xiàng)目與已建項(xiàng)目取水、用水和退水之間的關(guān)系，對(duì)照相應(yīng)的取水許可批復(fù)和水資源論證報(bào)告書(shū)提出的水資源節(jié)約、保護(hù)要求，分析評(píng)價(jià)其落實(shí)情況，提出已建工程節(jié)水與保護(hù)的要求；③水平衡圖不完整或過(guò)于簡(jiǎn)單；④用水指標(biāo)評(píng)價(jià)針對(duì)性不夠，對(duì)部分未制定用水定額的行業(yè)，可與國(guó)內(nèi)外同行業(yè)的先進(jìn)用水水平進(jìn)行比較，得出用水指標(biāo)是否合理的結(jié)論；⑤節(jié)水潛力流于形式，對(duì)部分明顯不合理的用水量、用水環(huán)節(jié)未深入分析，提出節(jié)水措施；⑥合理的取用水量結(jié)論與業(yè)主提出的用水量要求一致，失去論證效果。

4.不同水源論證

建設(shè)項(xiàng)目常用的水源主要有地表水、地下水（礦坑排水）和中水。對(duì)于地表水源論證，可分為河道取水、水庫(kù)取水以及河網(wǎng)地區(qū)取水幾類。

從一般河道取水的項(xiàng)目，通常根據(jù)實(shí)測(cè)徑流過(guò)程進(jìn)行可供水量分析計(jì)算，但論證過(guò)程中，往往忽略隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，現(xiàn)狀用水量較歷史用水量偏大，直接使用歷史用水成果而未將該成果還原到現(xiàn)狀情況，使得來(lái)水計(jì)算偏豐，影響論證結(jié)論。此外，項(xiàng)目在河道取水的影響分析經(jīng)常用項(xiàng)目取水量占江河湖庫(kù)徑流百分比來(lái)說(shuō)明，忽視累計(jì)影響，建議采用有無(wú)工程對(duì)比分析法論證取水影響。

從水庫(kù)取水的項(xiàng)目，應(yīng)注重調(diào)節(jié)計(jì)算原則的確定。目前大部分水庫(kù)都兼顧防洪、城市供水、灌溉用水等多種功能，對(duì)不同的供水目標(biāo)，其供水保證率也不同，論證過(guò)程中應(yīng)首先確定其調(diào)節(jié)計(jì)算的原則，明確不同保證率用水戶的限制取水水位，以便制定水庫(kù)調(diào)度方案，保障高保證率用水戶的用水需求。

從水源補(bǔ)給條件較好的河網(wǎng)地區(qū)取水的項(xiàng)目，采用常規(guī)的水量調(diào)節(jié)計(jì)算方法分析其可供水量與保證率一般難度較大，因此，按照導(dǎo)則要求，可以通過(guò)取水河段的水位頻率分析，確定項(xiàng)目的設(shè)計(jì)供水保證率。

對(duì)于地下水水源論證，其論證范圍大小的確定至關(guān)重要，論證范圍的選取除考慮水文地質(zhì)構(gòu)造單元因素外，還應(yīng)考慮項(xiàng)目取水設(shè)施的影響范圍。對(duì)于礦坑排水水源論證，因排水量與采礦需求有關(guān)，其排水趨勢(shì)通常呈逐漸減小趨勢(shì)，在礦坑排水量分析計(jì)算過(guò)程中，應(yīng)側(cè)重其現(xiàn)狀實(shí)際排水量，歷史排水量可適當(dāng)參考。

對(duì)于中水水源論證，若利用已建污水處理廠中水作為水源，應(yīng)充分收集工程運(yùn)行有關(guān)資料，并調(diào)查已有用戶，嚴(yán)防出現(xiàn)“一女二嫁”的情況。若利用規(guī)劃污水處理廠中水作為水源，應(yīng)重點(diǎn)確定規(guī)劃年幾個(gè)關(guān)鍵系數(shù)：如污水排放系數(shù)、污水管網(wǎng)的覆蓋率、污水處理廠處理?yè)p失系數(shù)、污水再處理?yè)p失系數(shù)等。應(yīng)以污水處理廠前期工作中已通過(guò)審查或批準(zhǔn)的成果為主要依據(jù)，論證其規(guī)劃水平年可供建設(shè)項(xiàng)目使用的中水水量和保證率。

5.取退水影響

項(xiàng)目業(yè)主單位對(duì)項(xiàng)目取退水影響的認(rèn)識(shí)存在一定誤區(qū)。論證單位作為乙方往往避重就輕，不能實(shí)事求是，取退水影響分析主要存在以下誤區(qū)：①用本項(xiàng)目取水量占江河湖庫(kù)徑流百分比來(lái)說(shuō)明影響很小，忽視累積影響，應(yīng)分析論證范圍內(nèi)的已建項(xiàng)目、在建項(xiàng)目、已批準(zhǔn)的擬建項(xiàng)目和本項(xiàng)目同步取水與退水的累積影響。②認(rèn)為低保證率的用水戶與本項(xiàng)目高保證率相比應(yīng)該破壞，即沒(méi)有影響，特別是工業(yè)項(xiàng)目擠占農(nóng)業(yè)項(xiàng)目用水的情況比較普遍，應(yīng)針對(duì)項(xiàng)目破壞農(nóng)業(yè)用水提出相應(yīng)的補(bǔ)償措施。③使用中水沒(méi)有影響，項(xiàng)目取水只有負(fù)面影響。項(xiàng)目取用中水對(duì)水資源環(huán)境的積極影響也應(yīng)在報(bào)告中說(shuō)明。④退水進(jìn)入污水處理廠或入海就沒(méi)有影響。⑤高溫排水、高含鹽水不影響水域納污能力即沒(méi)有影響，忽視其對(duì)水生態(tài)環(huán)境的影響分析。建議采用有無(wú)工程對(duì)比分析法，客觀論證取退水的影響。

6.補(bǔ)償方案

報(bào)告書(shū)中針對(duì)項(xiàng)目取水與退水造成的不利影響，提出的補(bǔ)救措施或補(bǔ)償方案往往流于形式，可操作性不強(qiáng)。補(bǔ)救措施或補(bǔ)償方案建議，涉及受影響人的切身利益，尤其是工業(yè)項(xiàng)目擠占農(nóng)業(yè)項(xiàng)目用水，往往不易兌現(xiàn)，容易引發(fā)社會(huì)穩(wěn)定問(wèn)題。補(bǔ)償方案建議應(yīng)取得相關(guān)部門(mén)認(rèn)可的文件或協(xié)議，符合現(xiàn)行法律法規(guī)，建議建設(shè)項(xiàng)目業(yè)主在制定補(bǔ)償方案時(shí)，充分考慮政府作為第三方的作用。

二、嚴(yán)格水資源論證報(bào)告書(shū)審批的幾點(diǎn)建議

1.以“三條紅線”為統(tǒng)領(lǐng)開(kāi)展水資源論證

水資源管理“三條紅線”，是建設(shè)項(xiàng)目水資源論證的重要依據(jù)。建設(shè)項(xiàng)目取水，必須符合分析范圍內(nèi)取用水總量控制指標(biāo)、用水效率控制指標(biāo)和水功能區(qū)限制納污總量控制指標(biāo)等水資源管理要求。因此，水資源論證報(bào)告書(shū)中應(yīng)增加建設(shè)項(xiàng)目與最嚴(yán)格水資源管理制度的符合性一節(jié)，對(duì)區(qū)域取用水總量已經(jīng)達(dá)到或超過(guò)用水總量控制指標(biāo)的，不予安排新建項(xiàng)目取水水源；對(duì)于國(guó)家和地方明令淘汰的落后生產(chǎn)能力、工藝、產(chǎn)品及低水平重復(fù)建設(shè)的項(xiàng)目，不予安排水源；對(duì)于現(xiàn)狀排放量已經(jīng)超過(guò)水功能區(qū)限制納污總量控制指標(biāo)的地區(qū)，嚴(yán)格限制建設(shè)項(xiàng)目新增取水。

2.依章辦事

審查機(jī)關(guān)要按照《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》《取水許可管理辦法》《建設(shè)項(xiàng)目水資源論證管理辦法》等有關(guān)規(guī)定，規(guī)范水資源論證報(bào)告書(shū)審查工作程序，嚴(yán)格按照規(guī)定的管轄范圍、報(bào)告書(shū)報(bào)送、審核、初審、專家審查、批復(fù)、備案等程序?qū)彶樗Y源論證報(bào)告書(shū)?！督ㄔO(shè)項(xiàng)目水資源論證導(dǎo)則（試行）》是水利部正式發(fā)布的行業(yè)指導(dǎo)性技術(shù)文件。水資源論證是水行政許可的技術(shù)支撐文件，導(dǎo)則是唯一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，審查機(jī)關(guān)、項(xiàng)目業(yè)主和編制單位都必須無(wú)條件遵守，嚴(yán)格執(zhí)行。

3.嚴(yán)格控制程序，重視過(guò)程管理

（1）形式審查

審查機(jī)關(guān)在接到建設(shè)項(xiàng)目水資源論證報(bào)告書(shū)申請(qǐng)審查函后，要先對(duì)報(bào)告書(shū)編制形式、章節(jié)安排和主要內(nèi)容進(jìn)行形式審查。形式審查的目的是確定是否受理，由于水資源論證的相關(guān)規(guī)定、程序、管轄范圍等，業(yè)主并不一定熟悉，為減少報(bào)告審查的盲目性，必須對(duì)報(bào)告書(shū)進(jìn)行形式審查，避免開(kāi)會(huì)時(shí)出現(xiàn)程序上的一些問(wèn)題。形式審查的主要內(nèi)容有：一是報(bào)告書(shū)編制單位、上崗人員資質(zhì)審查，特別是證書(shū)的適用范圍與送審報(bào)告書(shū)的項(xiàng)目門(mén)類符合性；二是報(bào)告書(shū)的合法性，委托單位、報(bào)送業(yè)主單位符合性；三是支撐性文件審查，包括項(xiàng)目立項(xiàng)、水源、受影響方意見(jiàn)及技術(shù)論證參數(shù)選擇等依據(jù)性文件是否齊全。

形式審查中還應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注報(bào)告書(shū)的核心問(wèn)題是否論證清楚，根據(jù)項(xiàng)目用水退水特點(diǎn)、水源特點(diǎn)和區(qū)域水資源狀況特點(diǎn)，具體分析確定項(xiàng)目水資源論證的核心問(wèn)題。如用水量大的項(xiàng)目關(guān)注水源論證，保證率高的項(xiàng)目關(guān)注供水保證率的頻率分析，污染大的行業(yè)關(guān)注退水，中水作水源關(guān)注污水處理廠的運(yùn)營(yíng)，擴(kuò)建、技改項(xiàng)目關(guān)注現(xiàn)狀企業(yè)供用退水與擴(kuò)建、改建的銜接等。

（2）現(xiàn)場(chǎng)查勘

現(xiàn)場(chǎng)查勘是水資源論證報(bào)告書(shū)評(píng)審前的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，主要目的是考察取排水關(guān)鍵設(shè)施的真實(shí)性，聽(tīng)取利益相關(guān)者對(duì)項(xiàng)目的意見(jiàn)，評(píng)估關(guān)鍵問(wèn)題的論證結(jié)論是否可信。查勘內(nèi)容主要是對(duì)建設(shè)項(xiàng)目廠址（擴(kuò)建項(xiàng)目現(xiàn)有設(shè)施、用水工藝流程）、水源地及取水口位置、擬建退水口位置（擴(kuò)建項(xiàng)目現(xiàn)有退水口及污水處理設(shè)施）、退水水域或接納退水的污水處理廠進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)查勘，并拍照或作視頻記錄。

（3）會(huì)后修改

專家組審查意見(jiàn)，往往都是涉及本項(xiàng)目論證的重大問(wèn)題，是經(jīng)過(guò)專家、行政領(lǐng)導(dǎo)、業(yè)主共同認(rèn)可的修改意見(jiàn)，編制單位必須進(jìn)行修改，修改的要求和深度要滿足評(píng)審會(huì)上專家提出的要求。對(duì)于專家個(gè)人書(shū)面意見(jiàn)，由主審單位整理后交編制單位分析研究，對(duì)明顯錯(cuò)誤可以修改的條目作出相應(yīng)修改，對(duì)認(rèn)為可以不修改的條目作出書(shū)面理由說(shuō)明，報(bào)主審單位。修改后的報(bào)告書(shū)經(jīng)專家組組長(zhǎng)簽字認(rèn)定后，水資源論證報(bào)告書(shū)才能作為取水許可審批的技術(shù)依據(jù)。

4.強(qiáng)化事后管理

建設(shè)項(xiàng)目水資源論證工作是項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)的剛性前置條件。水資源論證后評(píng)估和水資源專項(xiàng)執(zhí)法檢查是水資源論證事后監(jiān)督管理的重要手段。通過(guò)分析建設(shè)項(xiàng)目實(shí)際運(yùn)行情況與報(bào)告書(shū)提出的取用水量、退水量、退水水質(zhì)及取、退水口的設(shè)置是否相符，檢查建設(shè)項(xiàng)目業(yè)主是否落實(shí)水資源論證報(bào)告書(shū)和審批文件的各項(xiàng)要求，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，要求項(xiàng)目業(yè)主、編制單位采取措施，認(rèn)真整改，有效保證水資源論證各項(xiàng)要求得到落實(shí)，使水資源論證工作得到進(jìn)一步加強(qiáng)。

三、結(jié) 語(yǔ)

本文結(jié)合水資源管理工作實(shí)際，梳理了水資源論證報(bào)告書(shū)審查過(guò)程中常遇到的一些問(wèn)題，特別是對(duì)用水合理性分析、不同水源論證、取退水影響和補(bǔ)償方案制定中普遍存在的薄弱環(huán)節(jié)進(jìn)行了重點(diǎn)分析，為水資源論證報(bào)告書(shū)的編制提供了參考，并就加強(qiáng)水資源論證審查、審批工作提出了幾點(diǎn)建議。

報(bào)告書(shū)編制單位在編寫(xiě)過(guò)程中，除了要實(shí)事求是、客觀公正、科學(xué)論證，還應(yīng)做好服務(wù)、參謀和宣傳的工作，即：服務(wù)好業(yè)主；通過(guò)論證提出合理的取用退水方案，為業(yè)主當(dāng)好參謀；同時(shí)向業(yè)主做好水資源管理相關(guān)制度、規(guī)劃的宣傳。審查機(jī)關(guān)應(yīng)嚴(yán)格審查，對(duì)不符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策，不符合流域或區(qū)域的水資源綜合規(guī)劃，不符合批準(zhǔn)的水量分配方案或協(xié)議，不符合用水總量、用水效率和水功能區(qū)限制納污控制指標(biāo)等要求的，堅(jiān)決不予通過(guò)。

[1]建設(shè)項(xiàng)目水資源論證導(dǎo)則 （試行）[S].SL/Z 322-2005.

[2]國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見(jiàn)[J].中國(guó)水利，2012（7）.

[3]取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例[S].2006.

[4]水利部.取水許可管理辦法[S].2008.

[5]水利部，國(guó)家計(jì)委.建設(shè)項(xiàng)目水資源論證管理辦法[S].2002.