□劉偉 黃炎

政治合法性是政治統(tǒng)治的心理基礎(chǔ)，是社會成員對于某種政治體系的普遍認(rèn)可。社會成員的普遍認(rèn)可使政治權(quán)力轉(zhuǎn)化為政治權(quán)威，并獲得廣泛的支持。因此，政治合法性對于維護(hù)政治體系具有重要意義。為了更好地應(yīng)對社會轉(zhuǎn)型過程中農(nóng)村可能會出現(xiàn)的政治合法性危機(jī)，我們有必要回顧建國以來國家政權(quán)在農(nóng)村的治理歷程，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，以便更好地應(yīng)對未來的挑戰(zhàn)。

一、政治合法性的理論及其適用性

政治合法性理論可以分為兩大流派:其一是經(jīng)驗(yàn)性政治合法性理論，其二是規(guī)范性政治合法性理論。經(jīng)驗(yàn)性政治合法性理論，強(qiáng)調(diào)從政治和社會事實(shí)中尋找合法性的來源與證據(jù)，并將政治合法性分析建立在可觀察的社會事實(shí)之上。規(guī)范性政治合法性理論，則強(qiáng)調(diào)從應(yīng)然的政治價值出發(fā)，通過邏輯演繹，確定政治的合法性邏輯，并以此為原則形成對政治和社會現(xiàn)實(shí)的觀照與批判。兩種政治合法性理論都具有相應(yīng)的解釋力，故在實(shí)際應(yīng)用中可將二者結(jié)合起來分析政治統(tǒng)治的合法性。西方國家與中國，雖然在國情方面存在差異，但在政治統(tǒng)治中都會面臨一些共同的問題，如維護(hù)社會政治秩序、構(gòu)建政治權(quán)威與服從關(guān)系等。因此，我們可以借用西方的政治合法性理論來分析中國政治治理的合法性問題。

在本文中，筆者主要從政治合法性基礎(chǔ)的角度，來探討國家政權(quán)在農(nóng)村的政治合法性問題。所謂政治合法性基礎(chǔ)，即國家(政權(quán))取得合法性的依據(jù)。大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，政治合法性的基礎(chǔ)主要有:理念基礎(chǔ)即意識形態(tài)，規(guī)則基礎(chǔ)即一定的規(guī)則和程序，有效性基礎(chǔ)即政府績效。從理論上講，任何政治體系的合法性依據(jù)都是復(fù)合性的，但每一政治體系在特定時期往往最為倚重某種合法性基礎(chǔ)。理念基礎(chǔ)的合法性不僅需要內(nèi)化為全社會的共同信仰和價值基礎(chǔ)，還需要與相應(yīng)的制度安排匹配，否則，單純的意識形態(tài)宣傳往往難以抵擋政治社會現(xiàn)實(shí)的沖擊;規(guī)則和程序基礎(chǔ)的合法性最具穩(wěn)定性，值得所有的政治體系追求;有效性基礎(chǔ)的合法性，對政府來說，雖然直觀而可為，卻充滿挑戰(zhàn)性和風(fēng)險，因?yàn)闆]有哪一政治體系可以保證績效改進(jìn)的永久持續(xù)。

由于理念基礎(chǔ)、制度和規(guī)則、政府績效具有豐富的內(nèi)涵，本文擬加以簡化，選擇它們的主要內(nèi)容進(jìn)行闡述。理念基礎(chǔ)特指社會主義意識形態(tài)，制度和規(guī)則基礎(chǔ)特指國家在農(nóng)村實(shí)施的治理體制，政府績效特指經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r。依據(jù)國家政權(quán)在農(nóng)村地區(qū)實(shí)施的重大政治和經(jīng)濟(jì)政策，可以把建國以來的歷史劃分為三個階段，即建國初期、農(nóng)業(yè)合作化和人民公社化時期，以及改革開放時期。這三個時期，國家政權(quán)在農(nóng)村地區(qū)實(shí)施的政治和經(jīng)濟(jì)政策差異很大。本文將具體分析意識形態(tài)、制度和規(guī)則、政府績效在每一時期政治合法性建構(gòu)中的作用，從而揭示每一時期政治合法性的主要依據(jù)和基礎(chǔ)。

二、農(nóng)村政治合法性基礎(chǔ)的變遷

(一)建國初期以政府績效為主(1949-1953)

新中國建立后，國家面臨的首要挑戰(zhàn)是如何鞏固政權(quán)。鞏固政權(quán)的關(guān)鍵，是恢復(fù)和發(fā)展正處于崩潰邊緣的國民經(jīng)濟(jì)，改善人民的生活水平。中國是農(nóng)業(yè)國，要恢復(fù)和發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)，首先必須恢復(fù)和發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

對于農(nóng)村而言，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，必須進(jìn)行土地改革。這既是中國共產(chǎn)黨的革命主張，也是當(dāng)時國情下的必然選擇。亨廷頓認(rèn)為，土地改革“首先在幾乎所有的情況下，政府都必須建立起一個新的、經(jīng)費(fèi)充裕的行政組織，并配備立志于改革大業(yè)的專門人才去主持其事”，“土地改革所需要的第二種組織便是農(nóng)民自身的組織。集中的權(quán)力能夠頒布土地改革法令，但只有廣泛擴(kuò)展的權(quán)力才能使這些法令成為現(xiàn)實(shí)……農(nóng)民的參與對于執(zhí)行法律不可或缺”。［1］(PP326-327)因此，中央政府需要在農(nóng)村建立基層政權(quán)和農(nóng)民組織，以便有效地推進(jìn)土地改革工作。

建國初期，國家在通過軍事占領(lǐng)建立必要的社會秩序后即開始進(jìn)行地方政權(quán)建設(shè)。1950年12月，政務(wù)院頒布了《鄉(xiāng)(行政村)人民代表會議組織通則》和《鄉(xiāng)(行政村)人民政府組織通則》。通則規(guī)定鄉(xiāng)和行政村并存，同為農(nóng)村基層行政區(qū)域。鄉(xiāng)(行政村)一般不設(shè)內(nèi)部機(jī)構(gòu)，只配備數(shù)名專職甚至不脫產(chǎn)的工作人員，分管民政、公安、財政、糧食、調(diào)解等事務(wù)。鎮(zhèn)政府此時期一般稱作鎮(zhèn)人民委員會，按民政、財政、建設(shè)、生產(chǎn)合作、文教衛(wèi)生等業(yè)務(wù)設(shè)專職干部。［2］國家通過加強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)，在農(nóng)村確立新的政權(quán)組織。農(nóng)村普遍設(shè)置了行政村和行政組，建立村級政權(quán)即村人民政府。國家權(quán)力深入到農(nóng)村基層社會。這就為土地改革奠定了堅實(shí)的政權(quán)基礎(chǔ)。

與此同時，國家積極引導(dǎo)和幫助農(nóng)民建立農(nóng)民組織。1950年1月，中共中央下達(dá)《關(guān)于在各級人民政府內(nèi)設(shè)土改委員會和組織各級農(nóng)協(xié)直接領(lǐng)導(dǎo)土改運(yùn)動的指示》，開始在新解放區(qū)分批實(shí)行土改的準(zhǔn)備工作。1950年7月，政務(wù)院通過《農(nóng)民協(xié)會組織通則》。通則規(guī)定:農(nóng)民協(xié)會是農(nóng)民自愿結(jié)合的群眾組織，是農(nóng)村中改革土地制度的合法執(zhí)行機(jī)關(guān)。此外，通則還對農(nóng)民協(xié)會的任務(wù)、農(nóng)民協(xié)會會員的權(quán)利和義務(wù)、農(nóng)民協(xié)會的級別、組織原則、產(chǎn)生辦法、組織機(jī)構(gòu)、經(jīng)費(fèi)等進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。這就為農(nóng)民協(xié)會的建立和發(fā)展奠定了堅實(shí)的法規(guī)和制度基礎(chǔ)。從這些規(guī)定中，我們可以看到外部力量即國家政權(quán)的介入，國家通過制定行政法規(guī)、派遣工作人員到農(nóng)村、提供經(jīng)費(fèi)支持等方式，積極引導(dǎo)和幫助農(nóng)民組建農(nóng)民協(xié)會。

1950年6月，中央人民政府委員會通過并頒布《中華人民共和國土地改革法》，為土改提供法律依據(jù)。法律規(guī)定:“廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實(shí)行農(nóng)民的土地所有制”，“保護(hù)工商業(yè)不得侵犯”，“富農(nóng)所有之出租的小量土地，亦予保留不動;但在某些特殊地區(qū)，經(jīng)省以上人民政府的批準(zhǔn)，得征收其出租土地的一部或全部”，“保護(hù)中農(nóng)(包括富裕中農(nóng)在內(nèi))的土地及其財產(chǎn)”。從土地改革法中，我們可知土地改革法在依靠貧雇農(nóng)為主的同時，注意保護(hù)富農(nóng)和中農(nóng)以及民族資產(chǎn)階級的利益。這既說明土地改革具有鮮明的階級取向，主要捍衛(wèi)貧雇農(nóng)的利益，又體現(xiàn)了國家政權(quán)試圖盡可能地團(tuán)結(jié)更多的階層以減少改革阻力的政治策略。

從1950年冬天開始，到1953年春，我國大部分地區(qū)完成了土地改革。土地改革既是一場經(jīng)濟(jì)革命，更是一場政治革命。土地改革徹底摧毀了傳統(tǒng)剝削制度，使我國3億多農(nóng)民無償分得了約7億畝土地和大量的生產(chǎn)資料。土地改革確立了農(nóng)民土地所有制，極大地提高了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，解放了農(nóng)村的生產(chǎn)力，有力地推動了農(nóng)業(yè)的發(fā)展，為國民經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和發(fā)展奠定了堅實(shí)的基礎(chǔ)。土地改革更是一場政治革命。它確立了貧雇農(nóng)在農(nóng)村政治、經(jīng)濟(jì)和社會生活中的主體地位，使廣大農(nóng)民翻身作主人，改變了農(nóng)村的社會結(jié)構(gòu)和階級力量格局。土地改革使國家政權(quán)在農(nóng)村獲得了廣泛的政治認(rèn)同和極高的合法性。

在加強(qiáng)農(nóng)村的政權(quán)建設(shè)和進(jìn)行土地改革的同時，我國也十分重視社會主義意識形態(tài)工作。國家政權(quán)通過多種措施來促進(jìn)農(nóng)村的馬克思主義宣傳和教育:其一，在農(nóng)村大力普及識字教育，不斷地提高農(nóng)民的文化水平，同時開展社會主義教育運(yùn)動，傳播馬列主義、毛澤東思想。其二，在開展土地改革的過程中，向農(nóng)民灌輸“翻身作主人”的政治意識和馬克思主義階級意識。其三，在社會和政治生活中推行階級劃分制度。在土地改革和農(nóng)村基層干部的選拔中貫徹階級劃分制度，階級成分成為農(nóng)村政治地位和社會資源分配的依據(jù)。政治和社會生活中的實(shí)踐，直接強(qiáng)化了意識形態(tài)的宣傳和教育效果。社會主義意識形態(tài)通過宣傳教育和政治實(shí)踐相結(jié)合的方式傳遞給農(nóng)民，使農(nóng)民作為“人民”、“群眾”和“階級的一分子”，形成了對黨和國家的認(rèn)知與認(rèn)同。

綜觀這一時期農(nóng)村的政治、經(jīng)濟(jì)和社會狀況，可知這一時期國家政權(quán)在農(nóng)村的政治合法性基礎(chǔ)主要是政府績效。政府績效主要指土地改革建立的農(nóng)民土地所有制及其帶來的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展和人民生活水平的提高。在土地改革的基礎(chǔ)上，社會主義意識形態(tài)得到了廣泛傳播，強(qiáng)化了國家政權(quán)在農(nóng)村地區(qū)的合法性。

(二)農(nóng)業(yè)合作化與人民公社化時期以意識形態(tài)為主(1953-1982)

之所以將農(nóng)業(yè)合作化和人民公社化放在一起分析，是因?yàn)槿嗣窆缁窃谵r(nóng)業(yè)合作化的高級階段推行的政策，二者在時間和政策上存在著前后相繼的關(guān)系。

土地改革完成后，農(nóng)民獲得了土地。但這并不符合馬克思主義和中國共產(chǎn)黨的革命理想。馬克思主義認(rèn)為，社會主義國家應(yīng)以生產(chǎn)資料公有制為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。中國共產(chǎn)黨的革命理想是建立社會主義社會。因此，在土地改革后不久，國家政權(quán)就開始在農(nóng)村推行農(nóng)業(yè)的社會主義改造即農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動。農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動是在國家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)下，通過各種互助合作的形式，把以生產(chǎn)資料私有制為基礎(chǔ)的個體小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，改造為以生產(chǎn)資料公有制為基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)合作化經(jīng)濟(jì)的過程。因此，這一運(yùn)動亦稱農(nóng)業(yè)集體化運(yùn)動。［3］

高級社是農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動發(fā)展到高級階段的產(chǎn)物，是以生產(chǎn)資料集體所有為基礎(chǔ)的社會主義集體經(jīng)濟(jì)組織。國家為什么還要建立人民公社體制呢?張樂天認(rèn)為，高級社制度從一開始就存在著國家政權(quán)所不能容忍的缺陷?！捌湟?，高級社允許農(nóng)民自由退社，盡管政府總想方設(shè)法阻止退社的農(nóng)民，但是，政治力量只有與體制相匹配，才能長時期地發(fā)生作用。高級社從一開始就宣布了自愿的原則，這妨礙了政治力量的長期有效，也妨礙了高級社的鞏固。這當(dāng)然與政府的理想目標(biāo)相背離。其二，高級社接受鄉(xiāng)政府的領(lǐng)導(dǎo)，但從經(jīng)濟(jì)體制角度看，鄉(xiāng)政府既沒有產(chǎn)權(quán)，也不是社的上級。體制的不順有礙于鄉(xiāng)政府的領(lǐng)導(dǎo)，而從社這個權(quán)力緩沖層看，時間一長，它也可能產(chǎn)生更大的離心傾向，這些都會妨礙作為社會主義標(biāo)志的計劃經(jīng)濟(jì)的實(shí)施?！保?］(PP56-57)此外，高級社還允許農(nóng)民在不妨礙合作社生產(chǎn)的條件下，經(jīng)營家庭副業(yè)。由此可知，高級社存在缺陷，不利于建立社會主義計劃經(jīng)濟(jì)體制。

在高級社建立以后，國家發(fā)起人民公社化運(yùn)動。1958年8月中共中央政治局在北戴河召開擴(kuò)大會議，會議通過了《中共中央關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社問題的決議》?！稕Q議》下達(dá)后，全國迅速形成了人民公社化運(yùn)動的熱潮。到10月底，全國農(nóng)村基本上實(shí)現(xiàn)了人民公社化。［5］

人民公社化運(yùn)動是在“大躍進(jìn)”的背景下開始的?！按筌S進(jìn)”以實(shí)現(xiàn)工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)高指標(biāo)為目標(biāo)，要求工農(nóng)業(yè)主要產(chǎn)品的產(chǎn)量成倍、幾倍、甚至幾十倍地增長。在這種背景下，人民公社初期的發(fā)展出現(xiàn)了一些問題:出現(xiàn)了急于向共產(chǎn)主義過渡的情況，刮起了“一平二調(diào)三收款”的“共產(chǎn)風(fēng)”;同時，公社規(guī)模也過大。這損害了廣大農(nóng)民的利益，引起人們的不滿，導(dǎo)致了1959至1961年糧食產(chǎn)量大幅度下降。

隨后國家對人民公社制度進(jìn)行了多次調(diào)整，截至1962年底，人民公社制度基本定型。從1962年9月27日中國共產(chǎn)黨第八屆中央委員會第十次全體會議通過的《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》即《農(nóng)業(yè)六十條》中，我們可知人民公社制度的主要內(nèi)容。

農(nóng)村人民公社是政社合一的組織，是我國社會主義社會在農(nóng)村的基層單位，又是我國社會主義政權(quán)在農(nóng)村中的基層單位。農(nóng)村人民公社一般分為公社、生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)隊三級。以生產(chǎn)大隊的集體所有制為基礎(chǔ)的三級集體所有制，是人民公社的根本制度。亦稱“三級所有，隊為基礎(chǔ)”。公社在經(jīng)濟(jì)上，是各生產(chǎn)大隊的聯(lián)合組織。生產(chǎn)大隊是基本核算單位。生產(chǎn)隊是直接組織生產(chǎn)和組織集體福利事業(yè)的單位。人民公社的管理機(jī)構(gòu)是公社管理委員會，在行政上，相當(dāng)于原來的鄉(xiāng)政府，受縣人民委員會的領(lǐng)導(dǎo);在管理生產(chǎn)建設(shè)、財政貿(mào)易、民政、文教衛(wèi)生、治安、民兵和調(diào)解民事糾紛等項(xiàng)工作方面行使職權(quán)。

人民公社制度是全新的政權(quán)組織方式，它的重要功能是使農(nóng)村社會置于國家權(quán)力的高度控制之中。首先，人民公社控制了農(nóng)村的土地和其他生產(chǎn)資料，將高級社時期分散于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社這一社會主義集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)權(quán)力高度集中到國家手中。其次，人民公社極大擴(kuò)展了農(nóng)村基層政權(quán)的職能。人民公社不僅有政治統(tǒng)治的職能，還有組織生產(chǎn)的職能。第三，人民公社實(shí)行科層制和標(biāo)準(zhǔn)化管理。公社內(nèi)部分公社、大隊、小隊三級并實(shí)現(xiàn)命令-服從式治理。“在人民公社體制下，政權(quán)組織的權(quán)力集中和滲透能力都達(dá)到了從未有過的程度，國家終于將離散的鄉(xiāng)土社會高度整合到政權(quán)體系中來。”［6］

人民公社制度在實(shí)際運(yùn)行中存在許多問題，主要是激勵機(jī)制不足，以及國家從農(nóng)村汲取的資源過多。

激勵機(jī)制不足是農(nóng)村人民公社面臨的首要問題。從農(nóng)村的實(shí)際出發(fā)，筆者認(rèn)為糧食產(chǎn)量是衡量人民公社治理績效的最好指標(biāo)。1959年至1961年，我國糧食產(chǎn)量大幅下滑;1962年至1978年，我國糧食產(chǎn)量一直處于緩慢增長的態(tài)勢。1962年中央政府對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村政策進(jìn)行了調(diào)整，糧食產(chǎn)量緩慢增長。由于人口在增長，糧食產(chǎn)量的增長并沒有給農(nóng)民生活帶來顯著的提高，農(nóng)民仍然長期處于貧困之中，不能解決溫飽問題。林毅夫認(rèn)為，“由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中要實(shí)行有效的監(jiān)督的成本是極其高昂的，一個農(nóng)業(yè)合作社的成功無疑取決于合作社成員所達(dá)成的一個自我約束的默契。然而，只有當(dāng)合作社成員在其他成員不遵守協(xié)議時有權(quán)退出，這種自我實(shí)施的合約才能維持?！保?］(P23)在合作化運(yùn)動的初始階段，農(nóng)民退出農(nóng)業(yè)合作社的權(quán)利一般得到了較好的尊重。這樣，自我實(shí)施的合約在大多數(shù)合作社還能維持，且整個農(nóng)業(yè)的績效也隨之增進(jìn)了。然而，在建立人民公社制度后，農(nóng)民沒有退出農(nóng)業(yè)合作社的自由，合作化運(yùn)動從一種自愿的運(yùn)動轉(zhuǎn)變成一個強(qiáng)制性的運(yùn)動。這導(dǎo)致了合作社中某些成員可能會利用合作社中的低監(jiān)督，來逃避他們在自我實(shí)施合約中所約定的責(zé)任，也引起了其他辛勤工作成員的不滿。因此導(dǎo)致了合作社的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)長期處于緩慢增長的態(tài)勢。

此外，國家還制定了一系列的政策從農(nóng)村汲取資源。國家通過對糧食、棉花、油料、副食等農(nóng)產(chǎn)品實(shí)施統(tǒng)購統(tǒng)銷政策，征收農(nóng)業(yè)稅，銷售工業(yè)產(chǎn)品等方式來提取農(nóng)村的資金和資源。據(jù)雷錫易等人測算，“從1952年到1978年，中國農(nóng)業(yè)通過剪刀差方式向工業(yè)轉(zhuǎn)移的剩余為6320億元，加上農(nóng)業(yè)稅共達(dá)7264億元。扣除國家給農(nóng)業(yè)的發(fā)展、建設(shè)等方面的資金1730億元，農(nóng)業(yè)實(shí)際向工業(yè)凈提供資金5534億元，平均每年205億元”。［8］(P136)這一系列的政策安排，使得國家從農(nóng)村汲取了大量的資金和資源，加劇了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的困難和農(nóng)民的貧困。

在人民公社體制下，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展緩慢，大多數(shù)農(nóng)民處于貧困之中，無法解決溫飽。在這種條件下，如何維持人民公社的存在，是一個至關(guān)重要的問題。為此，國家政權(quán)加強(qiáng)了在農(nóng)村的意識形態(tài)宣傳和教育。

國家政權(quán)的意識形態(tài)宣傳和教育非常講究策略。第一，描繪未來社會的美好藍(lán)圖，給農(nóng)民以希望。人民公社成立初期，國家向農(nóng)民描繪了一幅社會主義新農(nóng)村的美好圖景:樓上樓下，電燈電話。良好的物質(zhì)條件，平等和諧的社會，幸福美好的生活。此外，共產(chǎn)主義社會也得到了廣泛的宣傳。共產(chǎn)主義社會沒有階級差別和重大社會差別，物質(zhì)財富極大豐富，實(shí)行按需分配。通過給農(nóng)民以美好的愿景，使得人民公社制度得以維持和運(yùn)轉(zhuǎn)。

第二，將經(jīng)濟(jì)發(fā)展中出現(xiàn)的困難歸咎于自然災(zāi)害。眾所周知，1959-1961年，我國糧食產(chǎn)量大幅下降，致使大量人口死亡。政府在宣傳中將其主要原因歸咎于“三年自然災(zāi)害”。通過這種宣傳，轉(zhuǎn)移了人們的注意力。

第三，將經(jīng)濟(jì)發(fā)展中存在的問題歸咎于農(nóng)民的私心。當(dāng)時，農(nóng)村中流傳著一些批判私心的語言，如“腦子里有私心，革命工作不起勁;腦子里有私心，集體生產(chǎn)無干勁。”“斗私批修”有助于遏制公社干部貪污腐化和公社社員偷竊公社財物等不法行為，維護(hù)人民公社的運(yùn)行。

第四，群眾運(yùn)動。人民公社時期，國家政權(quán)在農(nóng)村發(fā)動了許多群眾運(yùn)動，直接面向農(nóng)村的有人民公社化運(yùn)動、農(nóng)村農(nóng)具改良運(yùn)動、農(nóng)村社會主義和共產(chǎn)主義教育運(yùn)動、整風(fēng)整社運(yùn)動、學(xué)習(xí)雷鋒運(yùn)動、四清運(yùn)動、文化大革命等等。這些運(yùn)動或者出于經(jīng)濟(jì)目的、或者出于政治目的、或者出于意識形態(tài)目的。在群眾運(yùn)動中，社會主義意識形態(tài)得到了廣泛的應(yīng)用和傳播。群眾運(yùn)動和意識形態(tài)宣傳教育緊密結(jié)合，既強(qiáng)化了意識形態(tài)的宣傳，又培養(yǎng)了高度政治化的農(nóng)民。

第五，樹立兩個外部敵人，即“美帝”和“蘇修”?！懊赖邸奔疵绹?。宣傳自建國以來，美國就一直敵視新中國，對我國進(jìn)行政治、經(jīng)濟(jì)、外交和軍事封鎖。美國還扶持臺灣國民黨政權(quán)對抗大陸，發(fā)動朝鮮戰(zhàn)爭、越南戰(zhàn)爭，對我國構(gòu)成了安全威脅?！疤K修”指的是蘇聯(lián)出現(xiàn)的修正主義。斯大林死后，赫魯曉夫上臺執(zhí)政。赫魯曉夫的一些做法引起了中國的不滿。中蘇兩國由于意識形態(tài)分歧、國家利益差異等原因掀起了大論戰(zhàn)，兩國關(guān)系逐步惡化，甚至爆發(fā)了武裝沖突。蘇聯(lián)在中國北方邊界陳兵百萬，嚴(yán)重地威脅了我國的安全?！懊赖邸焙汀疤K修”在我國廣播報紙的宣傳中，被塑造為外部的主要敵人和反華力量。

通過意識形態(tài)宣傳和教育，國家將人民公社體制運(yùn)行中出現(xiàn)的問題，歸咎于農(nóng)民的自私自利、干部的貪污腐敗、自然災(zāi)害、以及蘇聯(lián)和美國的敵視等，這就減輕了國家政權(quán)的壓力，維持了人民公社體制的運(yùn)行。

基于以上分析可以發(fā)現(xiàn)，在農(nóng)業(yè)合作化與人民公社化時期，國家政權(quán)依據(jù)社會主義意識形態(tài)對農(nóng)村進(jìn)行改造，試圖實(shí)現(xiàn)國家預(yù)定的目標(biāo)。但結(jié)果是，政府績效很低，人民公社體制難以得到農(nóng)民的長久支持和認(rèn)同。因此推行一系列的群眾運(yùn)動和加強(qiáng)意識形態(tài)宣傳與教育，以規(guī)范農(nóng)民行為，維持人民公社體制?？傊?，這一時期國家政權(quán)的政治合法性，主要以理念即意識形態(tài)為基礎(chǔ)。

(三)改革開放新時期以政府績效為主(1982-2012)

1978年十一屆三中全會召開，我國開始進(jìn)入改革開放的新時期。農(nóng)村地區(qū)實(shí)施了包括經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革在內(nèi)的全面改革。

1．經(jīng)濟(jì)體制改革

十一屆三中全會后，中共中央發(fā)布了關(guān)于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的五個中央一號文件。從中我們可以梳理出農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的軌跡。

第一，肯定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制。1982年1月1日，中共中央批轉(zhuǎn)《全國農(nóng)村工作會議紀(jì)要》，即改革開放以來中共中央發(fā)布的第1個中央一號文件?！度珖r(nóng)村工作會議紀(jì)要》首次肯定了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的合理性。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制有多種形式，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制(又名“包產(chǎn)到戶”)是其主要形式。另外，《全國農(nóng)村工作會議紀(jì)要》指出，“我國農(nóng)業(yè)必須堅持社會主義集體化的道路，土地等基本生產(chǎn)資料公有制是長期不變的，集體經(jīng)濟(jì)要建立生產(chǎn)責(zé)任制也是長期不變的”。文件宣告了中共中央同意在保持土地集體所有的前提下，推行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制并且長期保持不變。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制賦予了農(nóng)民以經(jīng)營權(quán)和產(chǎn)品處置權(quán)，極大地推動了農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

第二，活躍農(nóng)村商品流通。隨著農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量迅速增長，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革由生產(chǎn)領(lǐng)域轉(zhuǎn)向流通領(lǐng)域。1983年1月2日，中共中央發(fā)布了關(guān)于印發(fā)《當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的若干問題》的通知。這是第2個中央一號文件。文件認(rèn)為，“聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的發(fā)展，打破了我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)長期停滯不前的局面，促進(jìn)農(nóng)業(yè)從自給半自給經(jīng)濟(jì)向著較大規(guī)模的商品生產(chǎn)轉(zhuǎn)化，從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)化”。文件要求堅持計劃經(jīng)濟(jì)為主，市場調(diào)節(jié)為輔的方針，調(diào)整統(tǒng)購統(tǒng)銷政策，改革國營商業(yè)體制，放手發(fā)展合作商業(yè)，適當(dāng)發(fā)展個體商業(yè)，搞活商品流通，促進(jìn)商品生產(chǎn)的發(fā)展，力爭實(shí)現(xiàn)以國營商業(yè)為主導(dǎo)，多種商業(yè)經(jīng)濟(jì)形式并存的格局。在一號文件的指導(dǎo)下，國家放活了農(nóng)村工商業(yè)。

第三，梳理流動渠道，發(fā)展商品生產(chǎn)。1984年1月1日發(fā)布的《中共中央關(guān)于一九八四年農(nóng)村工作的通知》指出:“今年的工作重點(diǎn)是在穩(wěn)定和完善生產(chǎn)責(zé)任制的基礎(chǔ)上，提高生產(chǎn)力水平，梳理流通渠道，發(fā)展商品生產(chǎn)”。文件允許農(nóng)民和集體的資金自由地或有組織地流動，鼓勵農(nóng)民投資入股;允許農(nóng)民自帶口糧，進(jìn)城務(wù)工、經(jīng)商、辦服務(wù)業(yè)到集鎮(zhèn)落戶(集鎮(zhèn)指試點(diǎn)的集鎮(zhèn));對農(nóng)村雇工問題進(jìn)行了規(guī)定。這些規(guī)定有利于梳理資金、勞動力等生產(chǎn)要素流通渠道，極大地促進(jìn)了商品生產(chǎn)，無疑促進(jìn)了農(nóng)村市場的發(fā)育。對于1984年中央一號文件的作用，杜潤生先生認(rèn)為，“如果說，前兩個‘一號文件’著力解決的是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工商業(yè)微觀經(jīng)營主體問題，那么，1984年的‘一號文件’要解決的就是發(fā)育市場機(jī)制的宏觀問題”。［9］(P140)

第四，改革農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)派購制度。1981年召開的全國農(nóng)村工作會議提出，在農(nóng)副產(chǎn)品的購銷中實(shí)行合同制，通過合同把國家計劃和農(nóng)民生產(chǎn)協(xié)調(diào)起來。1983年和1984年，中央逐步調(diào)整農(nóng)副產(chǎn)品購銷的政策，逐步減少農(nóng)副產(chǎn)品統(tǒng)購的品種和數(shù)量。1985年1月1日發(fā)布《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步活躍農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的十項(xiàng)政策》，即第4個中央一號文件。該文件要求改革農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購派購制度。從當(dāng)年起，除個別品種外，國家不再向農(nóng)民下達(dá)農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購派購任務(wù)，按照不同情況，分別實(shí)行合同定購和市場收購。隨后，農(nóng)副產(chǎn)品市場逐步發(fā)展，集市貿(mào)易日益興旺，批發(fā)市場逐步形成，開創(chuàng)了農(nóng)副產(chǎn)品多渠道流通的格局。

第五，增加農(nóng)業(yè)投入。1986年1月1日發(fā)布的中央一號文件即《中共中央、國務(wù)院關(guān)于一九八六年農(nóng)村工作的部署》，要求改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，組織產(chǎn)前產(chǎn)后服務(wù)。文件強(qiáng)調(diào)了農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的基礎(chǔ)地位，決定保持工業(yè)與農(nóng)業(yè)的均衡發(fā)展。從“七五”計劃開始，國家通過多種途徑適當(dāng)?shù)卦黾訉r(nóng)業(yè)的投資，同時發(fā)展農(nóng)業(yè)科技，增加科技投入。文件認(rèn)為既要堅持共同富裕，同時又應(yīng)允許一部分人、一部分地區(qū)先富起來。

第六，發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。1984年，《關(guān)于開創(chuàng)社隊企業(yè)新局面的報告》將社隊企業(yè)、部分社員聯(lián)營的合作企業(yè)、其他形式的合作工業(yè)和個體企業(yè)，正式改稱為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。企業(yè)在組織生產(chǎn)、產(chǎn)品銷售等方面獲得國家政策的支持，擁有了更大的自主權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展新的增長點(diǎn)。

20世紀(jì)80年代的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革，奠定了以后我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本框架。在此基礎(chǔ)上，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革繼續(xù)進(jìn)行。目前，我國農(nóng)村早已成功地由計劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)，農(nóng)、林、牧、副、漁全面發(fā)展，農(nóng)工商綜合經(jīng)營，居民收入和生活水平顯著提高。絕大多數(shù)地區(qū)的農(nóng)民擺脫了貧困，解決了溫飽問題，不少地區(qū)已進(jìn)入小康社會。

2．政治體制改革

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推廣，使人民公社制度不合時宜。1983年10月12日中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于實(shí)行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》，我國正式廢除人民公社體制。在農(nóng)村恢復(fù)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府，建立了村民委員會，確立了“鄉(xiāng)政村治”的治理體制。

鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府遵循《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的規(guī)定，行使職權(quán)，領(lǐng)導(dǎo)本鄉(xiāng)的經(jīng)濟(jì)、文化和各項(xiàng)社會建設(shè)，做好公安、民政、司法、文教衛(wèi)生、計劃生育等工作，并執(zhí)行上級政府和本級人民代表大會的決議和命令。與人民公社相比，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府的職權(quán)受到了較大的削弱，尤其是管理經(jīng)濟(jì)和社會事務(wù)的職權(quán)。

村成立村民委員會，實(shí)行基層群眾自治。在各地區(qū)實(shí)踐的基礎(chǔ)上，1998年11月4日全國人大常委會通過了《中華人民共和國村民委員會組織法》，隨后經(jīng)過了多次修訂。該法對村民委員會的組成、職責(zé)、選舉、村民會議和村民代表會議等事項(xiàng)進(jìn)行明確的規(guī)定，奠定了農(nóng)村基層自治的制度框架。從法律和制度上看，村民委員會只是農(nóng)村基層自治組織，不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的一部分。它的職責(zé)是“辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議”。［10］

村民自治及村民委員會，作為國家對農(nóng)村基層最重要的制度設(shè)計，在具體的運(yùn)行中雖然取得了一定的成就，但與預(yù)期的目標(biāo)仍存在較大的差距。正如有學(xué)者所講的，“從外部形態(tài)上看，農(nóng)村基層組織已經(jīng)完成了轉(zhuǎn)變，但是，從實(shí)際運(yùn)行看，舊機(jī)制仍然在發(fā)揮重要作用，在有些方面甚至居于主導(dǎo)地位?！保?1］(P460)筆者的相關(guān)研究也證明，近年來我國農(nóng)村地區(qū)的各項(xiàng)村民群體性活動，多存在難以產(chǎn)出結(jié)果的尷尬。［12］

從制度和規(guī)則的角度看，該時期國家政權(quán)在農(nóng)村地區(qū)的相應(yīng)安排仍處于初級階段，不僅遠(yuǎn)沒有達(dá)到國家預(yù)期的目標(biāo)，也不足以支撐我國各地農(nóng)村地區(qū)的優(yōu)良治理。上個世紀(jì)90年代中后期至本世紀(jì)初，“三農(nóng)”危機(jī)的全面爆發(fā)就充分證明了這一點(diǎn)。

3．意識形態(tài)宣傳和教育

改革開放以來，政府在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的同時，并未忽視對農(nóng)民的社會主義意識形態(tài)宣傳和教育。因廢除了人民公社，國家再也無力大規(guī)模組織農(nóng)民學(xué)習(xí)社會主義意識形態(tài)，電視和學(xué)校就成為國家宣傳社會主義意識形態(tài)的主陣地。

電視是農(nóng)村居民了解外部世界的主要媒介。以中央電視臺為例，其“新聞聯(lián)播”是農(nóng)民喜歡收看的節(jié)目?！靶侣劼?lián)播”報道領(lǐng)導(dǎo)人活動、經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展動態(tài)、政府救災(zāi)活動等時政新聞。關(guān)于國內(nèi)的報道，有助于塑造為人民服務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)人形象和政府形象，也有助于引導(dǎo)農(nóng)民認(rèn)同社會主義制度和黨的領(lǐng)導(dǎo)。在我國，電視臺屬于事業(yè)單位，受到政府的有效管控。國家廣播電影電視總局及其下屬的廣播電影電視局的主要職責(zé)，就是把握正確的輿論導(dǎo)向和創(chuàng)作導(dǎo)向。通過廣播電影電視局，政府既可以確保社會主義意識形態(tài)在廣播電影電視中占據(jù)主導(dǎo)地位，又可以加強(qiáng)對農(nóng)民的社會主義意識形態(tài)宣傳和教育。

在中小學(xué)教育方面，農(nóng)村地區(qū)的中學(xué)和小學(xué)，也是進(jìn)行社會主義意識形態(tài)宣傳和教育的主要渠道。政府通過設(shè)置思想品德課，對中小學(xué)學(xué)生進(jìn)行宣傳和教育。從教育部頒布的《義務(wù)教育思想品德課程標(biāo)準(zhǔn)(2011年版)》中，可以看出政府設(shè)置該課程的主要目的，是進(jìn)行社會主義意識形態(tài)宣傳和教育。如課程性質(zhì)中的思想性規(guī)定，“以社會主義核心價值體系為導(dǎo)向，深入貫徹科學(xué)發(fā)展觀，根據(jù)學(xué)生身心發(fā)展特點(diǎn)，分階段分層次對初中學(xué)生進(jìn)行愛祖國、愛人民、愛勞動、愛科學(xué)、愛社會主義的教育”;如課程目標(biāo)中的情感、態(tài)度和價值觀部分，要求本課程引導(dǎo)和幫助學(xué)生達(dá)到“熱愛集體、熱愛祖國、熱愛人民、熱愛社會主義”等要求。

電視和中小學(xué)教育為農(nóng)民提供了政治知識和信息，促使他們形成對社會主義意識形態(tài)的認(rèn)知。但是，意識形態(tài)不僅需要學(xué)習(xí)和理解，更需要由社會實(shí)踐來檢驗(yàn)。廣大農(nóng)民在實(shí)踐中，尤其是在與國家機(jī)構(gòu)和公務(wù)員接觸的過程中，其經(jīng)驗(yàn)很大程度上影響了他們對社會主義意識形態(tài)的看法。國家機(jī)構(gòu)和公務(wù)員在工作中存在的問題，如官僚主義作風(fēng)和貪污腐敗，極大地削弱了社會主義意識形態(tài)宣傳和教育的效果。

基于以上分析，可知政府績效即改革開放以來農(nóng)村居民收入的增長和生活水平的提高，是國家政權(quán)在農(nóng)村地區(qū)獲得政治合法性的主要來源。與政府績效相比，制度和規(guī)則，理念基礎(chǔ)即意識形態(tài)所獲取的合法性，都不足以支持國家政權(quán)在農(nóng)村的優(yōu)良治理。

三、結(jié)語

從以上論述中，我們可以看出，建國以來農(nóng)村政治合法性基礎(chǔ)的變遷軌跡是:建國初期以政府績效為主，農(nóng)業(yè)合作化和人民公社化時期以意識形態(tài)為主，改革開放時期又轉(zhuǎn)換到以政府績效為主。

分析農(nóng)村政治合法性變遷的軌跡，我們可以得出一些結(jié)論。第一，對于農(nóng)村和農(nóng)民來說，政府績效，特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，是國家政權(quán)獲取政治合法性的最重要因素。無論是意識形態(tài)，或是制度和規(guī)則，要想長期有效地作用于農(nóng)村獲取政治合法性，必須有足夠的政府績效作為基礎(chǔ)。第二，要重視農(nóng)民在農(nóng)村政治合法性中的作用。國家政權(quán)是政治合法性建構(gòu)的主體，農(nóng)民是建構(gòu)政治合法性的客體。在農(nóng)村構(gòu)建政治合法性必須要從農(nóng)村情況出發(fā)，聆聽農(nóng)民的意見，照顧和維護(hù)農(nóng)民的利益。無視或侵犯農(nóng)民的利益，單方面地從國家政權(quán)出發(fā)，不僅不會使政府獲得合法性，相反會增加國家政權(quán)獲取合法性的代價。第三，迄今為止，制度和規(guī)則在我國農(nóng)村政治合法性建構(gòu)中的作用都比較小。人民公社制度的設(shè)計和安排，使得農(nóng)村經(jīng)濟(jì)長期停滯不前?！班l(xiāng)政村治”治理體制的效果與國家的預(yù)期目標(biāo)仍存在較大差距。因此，加強(qiáng)和改善制度與規(guī)則建設(shè)，將成為今后國家政權(quán)在農(nóng)村建構(gòu)政治合法性的增長點(diǎn)。這一點(diǎn)不僅是值得追求的，而且關(guān)系到我國農(nóng)村地區(qū)的長治久安。

［1］［美］塞繆爾·P．亨廷頓．變化社會中的政治秩序［M］．上海:上海人民出版社，2008．

［2］袁金輝．中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革60年［N］．學(xué)習(xí)時報，2009-07-27(5)．

［3］農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動［EB/OL］．http://news．xinhuanet．com/ziliao/2003-01/20/content_697957．htm

［4］張樂天．告別理想——人民公社制度研究［M］．上海:上海人民出版社，2005．

［5］農(nóng)村人民公社化運(yùn)動［EB/OL］．http://news．xinhuanet．com/ziliao/2003-01/20/content_698143．htm．

［6］徐勇．政權(quán)下鄉(xiāng)——現(xiàn)代國家對鄉(xiāng)土社會的整合［J］．貴州社會科學(xué)，2005(11)．

［7］林毅夫．制度、技術(shù)與中國農(nóng)業(yè)發(fā)展［M］．上海:上海三聯(lián)書店，上海人民出版社，2008．

［8］李茂嵐．中國農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題研究［M］．太原:山西經(jīng)濟(jì)出版社，1996．

［9］杜潤生．杜潤生自述:中國農(nóng)村體制變革重大決策紀(jì)實(shí)［M］．北京:人民出版社，2005．

［10］村民委員會組織法［EB/OL］．http://www．gov．cn/flfg/2010-10/28/content_1732986．htm．

［11］徐勇，徐增陽．鄉(xiāng)土民主的成長——村民自治20年研究集萃．上海:華中師范大學(xué)出版社，2007．

［12］劉偉．難以產(chǎn)出的村落政治——對村民群體性活動的中觀透視［M］．北京:中國社會科學(xué)出版社，2009．