□ 趙曉峰 何慧麗

一、合作化還是組織化:二元對(duì)立的制度設(shè)計(jì)理念

當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村正處于“千年未有之大變革”的年代，一方面隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，傳統(tǒng)的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)模式正在快速解體，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)化程度也在不斷提高，分散小農(nóng)與大市場(chǎng)之間的矛盾日益突出，如何在市場(chǎng)化的背景下切實(shí)保護(hù)農(nóng)民的增收權(quán)益受到社會(huì)各界的廣泛關(guān)注;另一方面隨著國(guó)家力量逐步退出鄉(xiāng)村社會(huì)，農(nóng)村基層正式治理陷入困境，鄉(xiāng)村兩級(jí)組織的形象被嚴(yán)重妖魔化，農(nóng)村基層治理的合法性基礎(chǔ)遭到侵蝕，治理能力不斷下降，如何在后農(nóng)業(yè)稅費(fèi)時(shí)代構(gòu)建強(qiáng)有力的農(nóng)村基層治理體制以滿足農(nóng)民生產(chǎn)生活中必不可少的公共品供給需求，也成為社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)話題。由此，應(yīng)該如何順應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的需要，推進(jìn)農(nóng)村基層組織制度的變革進(jìn)程呢?

綜合學(xué)界已有研究來(lái)看，關(guān)于當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村基層組織制度變革的路徑，大體存在著兩種不同的制度設(shè)計(jì)理念:

一是在“市場(chǎng)與農(nóng)民”關(guān)系的框架下展開(kāi)，著眼于提升農(nóng)民的組織化程度，認(rèn)為家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)施以來(lái)，農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)的兼業(yè)化和家庭內(nèi)部勞動(dòng)力的專業(yè)化程度不斷提高，農(nóng)業(yè)商業(yè)化和產(chǎn)業(yè)化得以發(fā)展，客觀要求農(nóng)民組織起來(lái)以化解專業(yè)化生產(chǎn)的小農(nóng)戶與規(guī)?；\(yùn)作的大市場(chǎng)之間的矛盾。［1］因此，發(fā)展農(nóng)民合作組織被認(rèn)為是推進(jìn)農(nóng)村市場(chǎng)化進(jìn)程，應(yīng)對(duì)WTO挑戰(zhàn)的有效途徑。［2］

二是在“國(guó)家與農(nóng)民”關(guān)系的框架下展開(kāi)，著眼于緩和國(guó)家與農(nóng)民的緊張關(guān)系，認(rèn)為在現(xiàn)代性的入侵下，農(nóng)村基層內(nèi)生秩序的生產(chǎn)能力將長(zhǎng)期不足，國(guó)家的首要任務(wù)是向農(nóng)村輸入資源，構(gòu)建一個(gè)強(qiáng)有力的農(nóng)村基層組織體系，以不變應(yīng)萬(wàn)變來(lái)維系鄉(xiāng)村社會(huì)的秩序穩(wěn)定。因此，加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)是鞏固中持續(xù)改善國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系的必要舉措。［3］

兩種制度設(shè)計(jì)都看到了小農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)方式的局限，只是雙方開(kāi)出的藥方各自不同，從而引發(fā)了農(nóng)村基層組織制度變革究竟應(yīng)該走合作化道路還是組織化道路的論爭(zhēng)。合作化的反對(duì)者認(rèn)同曹錦清提出的中國(guó)農(nóng)民“善分不善合”的判斷，認(rèn)為依靠農(nóng)民的自發(fā)合作難以提高農(nóng)戶的組織化程度，只有將農(nóng)民組織起來(lái)才是中國(guó)農(nóng)民合作的正途和捷徑;［4］組織化的反對(duì)者則傾向于認(rèn)為農(nóng)民的權(quán)益容易受到國(guó)家權(quán)力的侵犯，必須堅(jiān)持“國(guó)退民進(jìn)”的改革思路，培育農(nóng)民的自治能力。我們認(rèn)為以上兩種認(rèn)識(shí)都有一定的片面性，當(dāng)前的農(nóng)村基層組織制度變革必須適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)發(fā)展的需要，走出合作化與組織化的悖論，擺脫“市場(chǎng)與農(nóng)民”和“國(guó)家與農(nóng)民”兩個(gè)二元對(duì)立的分析框架的束縛，重新審視合作化與組織化所賴以存在的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)，構(gòu)建“國(guó)家、市場(chǎng)與農(nóng)民”三元統(tǒng)一的分析框架，從而更加理性地建構(gòu)農(nóng)村基層組織制度變革“頂層設(shè)計(jì)”的新方案。

二、農(nóng)村制度變革的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)

經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放三十余年的發(fā)展，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)發(fā)生了重大變化，穩(wěn)定性因素和可變性因素交錯(cuò)雜糅，構(gòu)成了農(nóng)村制度變革必須重視的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)。無(wú)論是哪一種制度變革形式，如果客觀上忽視了制度變革的經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)，就難以取得理想的改革效果。就當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村基層的情況來(lái)，有以下四個(gè)方面需要引起重視。

第一，小農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)性質(zhì)沒(méi)有發(fā)生根本改變。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)施以來(lái)，中國(guó)農(nóng)村恢復(fù)了小農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)的土地耕作模式。三十多年來(lái)，農(nóng)村土地政策在穩(wěn)定中不斷調(diào)整，基本上沒(méi)能改變分散經(jīng)營(yíng)的小農(nóng)耕作模式，大多數(shù)農(nóng)民依然耕作著人均一畝三分地，過(guò)著“溫飽有余，小康不足”的生活。這是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)性質(zhì)變遷中最大的、也是最為重要的穩(wěn)定性因素。

第二，農(nóng)村階層分化趨勢(shì)在不斷加劇。早在1990年代，陸學(xué)藝等人就認(rèn)為中國(guó)農(nóng)村社會(huì)出現(xiàn)了八大階層。［5］然而，更為顯著的階層分化應(yīng)該是從1990年代中期開(kāi)始的。隨著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模的不斷增大，以及更為普遍的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的跨城鄉(xiāng)流動(dòng)，農(nóng)村社會(huì)出現(xiàn)了新的階層分化現(xiàn)象:少數(shù)農(nóng)民獲得了在城市生活的能力，脫離了土地，成為離地農(nóng)民階層;部分農(nóng)民通過(guò)“子工父耕”型或“男工女耕”型的家庭內(nèi)部分工，同時(shí)獲得兩份收入，成為亦工亦農(nóng)的兼業(yè)農(nóng)民階層;還有少部分農(nóng)戶雖然居住在村莊，也耕作著少量土地，但是收入的主要來(lái)源卻是非農(nóng)就業(yè)收入，比如農(nóng)業(yè)經(jīng)紀(jì)人、農(nóng)民企業(yè)家、鄉(xiāng)村干部、中小學(xué)老師等，他們是重要的在村兼業(yè)農(nóng)民階層;也有少數(shù)農(nóng)民通過(guò)自發(fā)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)，擴(kuò)大了土地的經(jīng)營(yíng)規(guī)模，能夠完全依靠土地獲得足夠的貨幣性收入，成為規(guī)?；?jīng)營(yíng)的大戶階層;當(dāng)然，還有不少的普通農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者階層，他們既沒(méi)有非農(nóng)就業(yè)的收入，也沒(méi)有規(guī)模化經(jīng)營(yíng)的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，家庭收入相對(duì)較少，成為了農(nóng)村的貧弱階層。不同階層的農(nóng)民，對(duì)組織化與合作化有著不一樣的需求偏好，這也是農(nóng)村制度設(shè)計(jì)不得不考慮的基礎(chǔ)性問(wèn)題。

第三，農(nóng)民的利益結(jié)構(gòu)也在發(fā)生巨變。農(nóng)村改革的初期，幾乎所有農(nóng)戶的主要利益都在承包地上，利益結(jié)構(gòu)的同質(zhì)化程度非常高，對(duì)制度變革的期待也相對(duì)一致。隨著農(nóng)村階層分化趨勢(shì)的加劇，離地農(nóng)民階層已經(jīng)脫離了承包地的束縛，利益重心近乎全部從村莊轉(zhuǎn)移到了城市;亦工亦農(nóng)階層和在村兼業(yè)階層的農(nóng)戶，家庭收入的主要來(lái)源已經(jīng)不再依靠耕地，對(duì)提高農(nóng)業(yè)專業(yè)化程度的需求不強(qiáng)，對(duì)改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)條件有期待，但熱情也不高;而規(guī)?；?jīng)營(yíng)的大戶階層，利益重心依然在村莊，收入仍然主要依靠耕地，發(fā)展專業(yè)化生產(chǎn)的動(dòng)力最大，改善農(nóng)田水利等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施條件的熱情也最高，是國(guó)家治理鄉(xiāng)村社會(huì)的主要依靠力量;一般的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者階層，雖然收入完全依賴于土地，也期待能夠改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的條件，但是他們的合作意愿要遠(yuǎn)遠(yuǎn)強(qiáng)于合作能力。因此，當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村農(nóng)民利益結(jié)構(gòu)的同質(zhì)化程度已經(jīng)發(fā)生了根本性改變，異質(zhì)化特征越來(lái)越明顯，這就必然增加農(nóng)村基層組織制度變革“頂層設(shè)計(jì)”的難度。

第四，農(nóng)村的邊緣勢(shì)力群體正在快速崛起。邊緣勢(shì)力指的是行事邏輯既與村莊的主流價(jià)值規(guī)范相悖，又與國(guó)家制訂的現(xiàn)代公共治理規(guī)則不相符的少數(shù)人群體，比如“狠人”、“惡人”、“賴娃”、“混混”等。歷史上，邊緣勢(shì)力往往會(huì)受到村莊主流價(jià)值規(guī)范的排斥，被村莊權(quán)威壓制，且被大多數(shù)村民所邊緣化。近些年來(lái)，中國(guó)社會(huì)的個(gè)體化特征越來(lái)越明顯，農(nóng)民的原子化程度越來(lái)越高，地方社會(huì)的價(jià)值規(guī)范日益多元化，村莊逐漸失去了對(duì)邊緣群體的規(guī)約能力。而農(nóng)村的基層政權(quán)也趨于“懸浮化”，在日常治理中奉行“多一事不如少一事”的邏輯。由此，邊緣勢(shì)力群體正在逐步成為影響和決定村莊社會(huì)秩序生成邏輯的重要隱蔽性力量，自然也是農(nóng)村基層組織制度變革必須考慮到的重要變量。

在這樣的情況下，無(wú)論是在合作化與組織化之間選擇哪一種制度變革的形式，或是綜合兩種制度變革形式的各自優(yōu)勢(shì)，重新構(gòu)建一種“頂層設(shè)計(jì)”方案，都必須立足于小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的社會(huì)基礎(chǔ)，并回應(yīng)農(nóng)村社會(huì)階層分化、利益結(jié)構(gòu)分化及邊緣勢(shì)力崛起等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，才能真正滿足農(nóng)民的生產(chǎn)生活需要，有效促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)的長(zhǎng)期穩(wěn)定和持久發(fā)展。

三、合作化難以調(diào)處“市場(chǎng)-農(nóng)民”的二元對(duì)立關(guān)系

我們首先從“市場(chǎng)與農(nóng)民”的關(guān)系角度，分析合作化制度變革思路的適宜性。學(xué)界關(guān)于當(dāng)前的農(nóng)民合作化問(wèn)題有兩個(gè)基本的主張，一是發(fā)展專業(yè)合作社，二是發(fā)展社區(qū)性合作組織。從現(xiàn)實(shí)的情況來(lái)看，兩種合作路徑的設(shè)計(jì)都難以從根本上調(diào)處“市場(chǎng)與農(nóng)民”之間的二元對(duì)立關(guān)系。

隨著2007年7月1日《中華人民共和國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社法》的頒布實(shí)施，中央和各級(jí)地方政府紛紛出臺(tái)了相關(guān)的扶持政策，中國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展步入新階段，數(shù)量迅猛增加，截止2011年6月底，僅在工商部門(mén)注冊(cè)登記的合作社就有44．6萬(wàn)個(gè)。以國(guó)家唯一的農(nóng)業(yè)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)示范區(qū)楊凌為例，2007年以來(lái)，區(qū)政府積極扶持合作社的發(fā)展，截止2011年10月，全區(qū)共76個(gè)行政村(居委會(huì))，登記注冊(cè)農(nóng)民專業(yè)合作社283個(gè)，出資社員1800人，出資額3．7億元，帶動(dòng)農(nóng)戶8350戶。按照領(lǐng)辦主體分:企業(yè)領(lǐng)辦的4個(gè)，大戶領(lǐng)辦的42個(gè)，農(nóng)民主辦的237個(gè);按照產(chǎn)業(yè)類型分:蔬菜合作社193個(gè)，其他種植業(yè)合作社55個(gè)，養(yǎng)殖合作社31個(gè)，農(nóng)機(jī)等服務(wù)業(yè)合作社4個(gè);按照主要開(kāi)展業(yè)務(wù)分:以生產(chǎn)為主的276個(gè)，以銷售為主的5個(gè)，以技術(shù)指導(dǎo)、培訓(xùn)為主的2個(gè)。雖然農(nóng)民專業(yè)合作社的數(shù)量相當(dāng)令人樂(lè)觀，但是其發(fā)展的質(zhì)量卻并不令人滿意，“空殼合作社”和“假合作社”遍地開(kāi)花，真正運(yùn)轉(zhuǎn)比較規(guī)范的合作社只有5%-20%。［6］由于農(nóng)村階層分化引發(fā)農(nóng)民利益結(jié)構(gòu)的變化，規(guī)?；?jīng)營(yíng)的大戶階層的合作意愿最強(qiáng)，發(fā)展專業(yè)合作社的能力也最強(qiáng)，所以大戶和龍頭企業(yè)領(lǐng)辦的合作社是發(fā)展的主流，并且也是未來(lái)一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間段內(nèi)農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展的必然路徑。［7］大戶控制了合作社的決策權(quán)和管理權(quán)，必然采取對(duì)己有力的盈余分配制度，而這又可能導(dǎo)致中國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社的規(guī)范化程度非常低，制度建設(shè)的“名實(shí)分離”現(xiàn)象明顯。更為重要的是，實(shí)踐中的合作社往往會(huì)背離一人一票制、按交易額返還、資本報(bào)酬有限等基本合作原則，并會(huì)帶來(lái)“大農(nóng)吃小農(nóng)”［8］及“去益貧化”［9］現(xiàn)象。也就是說(shuō)，農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展在很大程度上只是解決了大戶階層的農(nóng)民與市場(chǎng)對(duì)接的問(wèn)題，并沒(méi)有能夠解決亦工亦農(nóng)階層及普通的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者階層等占農(nóng)村人口絕對(duì)比例優(yōu)勢(shì)的農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，合作化組織排斥弱勢(shì)農(nóng)民的現(xiàn)象比較明顯。

由于小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的社會(huì)基礎(chǔ)依然存在，農(nóng)民對(duì)改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施條件的需求仍然很普遍，因此發(fā)展社區(qū)性農(nóng)民合作組織就顯得很有必要。發(fā)展社區(qū)性合作組織，關(guān)鍵是要能夠構(gòu)建一套有效的懲罰機(jī)制，以應(yīng)對(duì)搭便車者的挑戰(zhàn)。然而，在農(nóng)村邊緣群體快速崛起的背景下，完全依靠農(nóng)民自發(fā)的力量已經(jīng)難以形成有效的合作機(jī)制。2009年，我們?cè)诤鼻G門(mén)農(nóng)村調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)?990年代中期發(fā)起成立的用水戶協(xié)會(huì)因?yàn)闊o(wú)法根除釘子戶的搭便車行為，幾乎全部陷入了癱瘓狀態(tài)。以農(nóng)民合作灌溉為例，渠道有上游、中游、下游之分，水要流到下游澆灌到農(nóng)戶的田里，就必然要流經(jīng)上游和中游。上游和中游的農(nóng)戶都明白這個(gè)道理，所以在用水高峰季節(jié)，協(xié)會(huì)出面收繳水費(fèi)時(shí)，一些存心要搭便車的狠人、混混等邊緣群體就拒絕出資，但卻以暴力相威脅堅(jiān)決要享受免費(fèi)澆水的好處?！八蕴镱^過(guò)，不澆白不澆;澆了也白澆，為啥我要交”，一個(gè)人不交，就會(huì)引發(fā)兩個(gè)人不交，多米諾骨牌效應(yīng)自然就出現(xiàn)了，“誰(shuí)出資，誰(shuí)受益”的成本分?jǐn)倷C(jī)制很快就會(huì)失效，合作也就成為必然的實(shí)踐難題。也就是說(shuō)，農(nóng)民的行事邏輯奉行的是特殊主義的邏輯，是“私”權(quán)利意識(shí)彰顯而“公”義務(wù)感不足，是“水在門(mén)前過(guò)，不偷白不偷”的搭便車思想，由此引發(fā)的是“事難議，議難決，決難行”的合作效果。而根據(jù)我們的農(nóng)村調(diào)研經(jīng)驗(yàn)，荊門(mén)的用水戶協(xié)會(huì)絕不是個(gè)案，社區(qū)性合作組織在全國(guó)絕大多數(shù)農(nóng)村發(fā)展的都不是很順利。

社區(qū)性合作組織難以成事，還與日益加劇的農(nóng)村社會(huì)階層結(jié)構(gòu)分化有著緊密的關(guān)系。離地農(nóng)民階層雖然離開(kāi)了農(nóng)村，但是他們往往還擁有農(nóng)村土地的承包權(quán)。他們將承包的土地大多以較低的價(jià)格流轉(zhuǎn)給了其他農(nóng)戶，也就不愿意再投入資金改善農(nóng)田水利等基礎(chǔ)性生產(chǎn)設(shè)施條件，而轉(zhuǎn)包他們土地的農(nóng)戶因?yàn)楂@得的僅僅是經(jīng)營(yíng)權(quán)和部分收益權(quán)，缺乏對(duì)流轉(zhuǎn)地的投資熱情。亦工亦農(nóng)階層與在村兼業(yè)階層的農(nóng)民，家庭收入的主要來(lái)源不在土地，也缺乏足夠的合作意愿，即便是有少許的合作念頭，也很難將這樣的合作意愿轉(zhuǎn)換成現(xiàn)實(shí)的集體行動(dòng)。規(guī)?；?jīng)營(yíng)的大戶階層和一般的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者階層的農(nóng)民，參加組建社區(qū)性合作組織的意愿相對(duì)比較強(qiáng)烈，但是在其他多個(gè)階層農(nóng)民嚴(yán)重缺席的情況下，也難以擔(dān)當(dāng)起領(lǐng)頭人的角色。也就是說(shuō)，階層分化帶來(lái)的利益分化，使農(nóng)民逐漸喪失了利益共同點(diǎn)，村莊已經(jīng)很難再凝聚起所有農(nóng)民的共同利益，社區(qū)性合作組織已經(jīng)很難再在自愿、自由、民主、平等等現(xiàn)代性話語(yǔ)的基礎(chǔ)上組建起來(lái)。

因此，在村落社區(qū)已經(jīng)無(wú)法完全依靠自身力量形成穩(wěn)定的地方社會(huì)秩序的背景下，想要依靠小農(nóng)自愿聯(lián)合的力量化解“市場(chǎng)與農(nóng)民”的銜接難題，滿足農(nóng)民的公共品需求是非常困難的。

四、組織化難以跳出“國(guó)家-農(nóng)民”關(guān)系的傳統(tǒng)思維框架

組織化主要指的是加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)管理體制創(chuàng)新，完善村民自治實(shí)踐機(jī)制，強(qiáng)化農(nóng)村基層組織。然而，當(dāng)前政府推行的組織化政策受到了傳統(tǒng)的“國(guó)家與農(nóng)民”關(guān)系僵化思維的嚴(yán)重影響，認(rèn)為國(guó)家權(quán)力與農(nóng)民權(quán)利之間必然是一種二元對(duì)立的關(guān)系，為了保護(hù)農(nóng)民權(quán)利就必須限制國(guó)家權(quán)力。因此，當(dāng)前農(nóng)村基層組織建設(shè)的導(dǎo)向主要有兩點(diǎn):一是賦予農(nóng)民日益增多的公民權(quán)利;二是加強(qiáng)國(guó)家與農(nóng)民直接打交道的能力。而落腳點(diǎn)則是將村級(jí)組織納入正式體制，推進(jìn)行政體制法制化、規(guī)范化改革的進(jìn)程，確立現(xiàn)代公共治理規(guī)則在鄉(xiāng)村社會(huì)的主體地位。

取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)以后，國(guó)家治理體制已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)從汲取型向反哺型的轉(zhuǎn)變，國(guó)家不再需要向全體農(nóng)民分配義務(wù)和責(zé)任，繳納稅賦成為少數(shù)農(nóng)民精英的事情，國(guó)家面向大眾主要是在分配權(quán)利，賦予農(nóng)民越來(lái)越多的受法律法規(guī)保護(hù)的公民權(quán)利。為了順應(yīng)政策重心從減負(fù)到讓權(quán)的時(shí)代轉(zhuǎn)變，國(guó)家試圖改變過(guò)去通過(guò)農(nóng)村基層組織間接與農(nóng)民打交道的治理模式，構(gòu)建直接與農(nóng)民打交道的新模式。為此，一方面，國(guó)家推出的類似糧食直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼、義務(wù)教育“兩免一補(bǔ)”、農(nóng)村合作醫(yī)療、新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)等一系列惠農(nóng)政策都試圖撇開(kāi)農(nóng)村基層組織，使農(nóng)民能夠平等地、無(wú)障礙地均享“陽(yáng)光財(cái)政”的普照;另一方面，國(guó)家最近十年來(lái)，進(jìn)一步加快了法制建設(shè)的進(jìn)程，制定了數(shù)量越來(lái)越多、內(nèi)容越來(lái)越詳盡的具體法律法規(guī)和政策。與此同時(shí)，各級(jí)地方政府也開(kāi)始建立各種類型的行政服務(wù)中心，積極推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)化和透明化改革。由此，建立現(xiàn)代公共服務(wù)型政府和確立現(xiàn)代公共治理規(guī)則的主體地位逐漸成為了農(nóng)村基層行政體制科層化改革的必然走向。

邁克爾·曼在《社會(huì)權(quán)力的來(lái)源》一書(shū)中將國(guó)家權(quán)力劃分為專斷性權(quán)力和基礎(chǔ)性權(quán)力兩個(gè)類別，前者指的是針對(duì)市民社會(huì)的國(guó)家個(gè)別權(quán)力，它源自于國(guó)家精英的一系列運(yùn)作，并且這些運(yùn)作不需要與市民社會(huì)群體作例行公事式的協(xié)商;后者指的是一個(gè)中央集權(quán)國(guó)家的制度能力，它可以是專制的，也可以是非專制的，而制度能力則旨在貫穿其地域，以及邏輯上貫徹其命令。基礎(chǔ)權(quán)力是集體權(quán)力一種“貫穿”社會(huì)的“權(quán)力”。［10］在現(xiàn)代社會(huì)，要建構(gòu)現(xiàn)代國(guó)家，關(guān)鍵是要加強(qiáng)國(guó)家的基礎(chǔ)性權(quán)力，減少專斷性權(quán)力的使用。沿著這一分析路徑，米格代爾用“社會(huì)控制”的概念來(lái)替代“國(guó)家基礎(chǔ)性權(quán)力”的內(nèi)涵所指，他將“社會(huì)控制”的實(shí)現(xiàn)不僅看作是國(guó)家機(jī)構(gòu)和人員的下沉，更重要的是要看國(guó)家是否具備通過(guò)資源配置去實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo)和管理民眾日常行為的能力，以及是否具備用國(guó)家規(guī)定的規(guī)則去取代人們自己的社會(huì)行為取向或別的社會(huì)組織規(guī)定的社會(huì)行為的能力。［11］王紹光進(jìn)一步分析認(rèn)為“凡是明顯缺乏基礎(chǔ)性權(quán)力的國(guó)家，都必須致力于建設(shè)基本的國(guó)家機(jī)構(gòu)并強(qiáng)化其運(yùn)作能力”，“所謂國(guó)家建設(shè)，應(yīng)該僅僅指的是積累基礎(chǔ)性權(quán)力，而不是專斷性權(quán)力”。［12］

當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村的行政體制改革思路無(wú)疑受到了國(guó)家基礎(chǔ)性權(quán)力理論的極大影響，走上了“(現(xiàn)代公共治理)規(guī)則中心主義”的制度建構(gòu)道路。國(guó)家基礎(chǔ)性權(quán)力理論采用的是制度主義的分析路徑，希望通過(guò)制度能力的建設(shè)，強(qiáng)化國(guó)家對(duì)基層社會(huì)的控制能力，并且順應(yīng)現(xiàn)代國(guó)家轉(zhuǎn)型的需要;這種制度能力往往更注重的是規(guī)則的國(guó)家制定性，也就是普遍主義的公共性。從目標(biāo)導(dǎo)向看，滲透論往往期待用國(guó)家層面的公共規(guī)則來(lái)替代因地而異的地方性規(guī)范，把公共規(guī)則滲入地方的效度和力度看作是衡量國(guó)家能力建設(shè)的關(guān)鍵指標(biāo)，強(qiáng)調(diào)以創(chuàng)建公共規(guī)則的辦法來(lái)增強(qiáng)國(guó)家治理社會(huì)的能力。然而，從當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村基層治理的現(xiàn)狀來(lái)看，單向度的國(guó)家基礎(chǔ)性權(quán)力建設(shè)并未取得預(yù)期的改制效果，雖然村級(jí)組織的規(guī)范化程度越來(lái)越高，官僚化色彩越來(lái)越嚴(yán)重，鄉(xiāng)土性色彩越來(lái)越淡薄，但是基層治理實(shí)踐卻從先前“國(guó)家無(wú)法，干部有‘法’”的治理狀態(tài)轉(zhuǎn)而陷入“國(guó)家有法，干部無(wú)‘法’”的尷尬局面，地方社會(huì)出現(xiàn)了因?yàn)榛鶎诱?quán)組織“懸浮”于鄉(xiāng)村之上而引發(fā)的新一輪的治理性危機(jī):基層干部奉行“不出事邏輯”，農(nóng)田水利系統(tǒng)趨于崩潰，混混浪跡于鄉(xiāng)村江湖，農(nóng)民上訪問(wèn)題加速惡化……

也就是說(shuō)，國(guó)家基礎(chǔ)性權(quán)力的建設(shè)，不但沒(méi)能加強(qiáng)農(nóng)村基層組織的治理能力，而且剝奪了村級(jí)組織合法使用暴力的權(quán)力，束縛了村級(jí)組織的手腳，使村級(jí)組織失去了敏銳性和創(chuàng)造力，扼殺了村級(jí)干部的生存性智慧。［13］由此，村級(jí)組織無(wú)力再解決釘子戶的搭便車問(wèn)題，也無(wú)法再應(yīng)對(duì)邊緣群體勢(shì)力的挑戰(zhàn)，只能“當(dāng)一天和尚撞一天鐘”得過(guò)且過(guò)地淪為維持型組織。如此一來(lái)，組織化并沒(méi)有能夠解決上層建筑與小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的社會(huì)基礎(chǔ)對(duì)接的問(wèn)題，村級(jí)組織既沒(méi)有能力承接國(guó)家的財(cái)政轉(zhuǎn)移支農(nóng)資金，更無(wú)力改善農(nóng)田水利等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施條件，以致“一下雨便澇，不下雨就旱”在局部地區(qū)成為村莊治理的基本事實(shí)。［14］

五、從二元對(duì)立到三元統(tǒng)一:以雙層架構(gòu)替代單一框架

鑒于以上所述，我們認(rèn)為無(wú)論是單一的合作化，還是單一的組織化都無(wú)法滿足當(dāng)前中國(guó)農(nóng)民復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)需要，農(nóng)村基層組織制度變革必須走出“市場(chǎng)與農(nóng)民”和“國(guó)家與農(nóng)民”兩個(gè)二元對(duì)立的分析框架的束縛，構(gòu)建“國(guó)家、市場(chǎng)與農(nóng)民”三元統(tǒng)一的分析框架，兼顧公平與效率，探索既能滿足多數(shù)農(nóng)民希望改善生產(chǎn)生活基本設(shè)施條件的迫切需求，又能滿足少數(shù)農(nóng)民希望提高農(nóng)業(yè)專業(yè)化、組織化程度的急切需求的“頂層設(shè)計(jì)”方案。對(duì)此，我們認(rèn)為當(dāng)前的農(nóng)村制度變革必須綜合考慮小農(nóng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的同質(zhì)化與異質(zhì)化特征，逐步擺脫組織化與合作化非此即彼的單一思維束縛，以組織化與合作化的雙層架構(gòu)來(lái)替代原本的單一框架。具體來(lái)講，即是要以組織化為基礎(chǔ)來(lái)加強(qiáng)國(guó)家與農(nóng)民的緊密關(guān)系，以合作化為補(bǔ)充去調(diào)適農(nóng)民與市場(chǎng)的深層次矛盾，深入推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制的變革。

公平和正義，是現(xiàn)代國(guó)家倡導(dǎo)的基本價(jià)值規(guī)范。在小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的社會(huì)基礎(chǔ)尚未徹底改變，廣大在村居民期望改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和日常生活必需的基本公共設(shè)施條件，而村莊又缺乏內(nèi)生秩序生產(chǎn)能力的背景下，國(guó)家有責(zé)任將農(nóng)民組織起來(lái)，加強(qiáng)農(nóng)民的組織能力建設(shè)，以在村落社會(huì)維護(hù)基本的公平和正義。由于中國(guó)農(nóng)村區(qū)域間的巨大差異性和非均衡性，過(guò)于強(qiáng)調(diào)現(xiàn)代公共治理規(guī)則的普適性價(jià)值，往往無(wú)法滿足紛繁復(fù)雜的農(nóng)村治理現(xiàn)實(shí)的需要。因此，組織化的發(fā)展思路應(yīng)該跳出“(國(guó)家)權(quán)力(必然)侵犯(農(nóng)民)權(quán)利”的傳統(tǒng)思維，積極賦予村落社會(huì)以真正的自治權(quán)，將國(guó)家與村民自治組織間的“支配性控制”關(guān)系改變成“保護(hù)性協(xié)商”關(guān)系。國(guó)家約束村級(jí)組織的權(quán)力，不能完全依靠現(xiàn)代公共治理規(guī)則，而要越來(lái)越多地依靠組織起來(lái)的現(xiàn)代農(nóng)民。換句話說(shuō)，政治權(quán)力應(yīng)為社會(huì)權(quán)力的培育創(chuàng)造良好的外在環(huán)境，國(guó)家應(yīng)賦予村民集體制訂村規(guī)民約的權(quán)利，并賦予其在與各級(jí)地方政府打交道時(shí)受保護(hù)的協(xié)商權(quán)。只要村民以集體自治的形式制訂的規(guī)章制度不違背國(guó)家的基本法，不侵犯村落以外其他群體或個(gè)人的權(quán)益，就應(yīng)予以保障和支持。只有創(chuàng)新黨領(lǐng)導(dǎo)下的村級(jí)民主自治實(shí)踐機(jī)制，使村級(jí)組織擁有應(yīng)對(duì)農(nóng)村邊緣勢(shì)力挑戰(zhàn)的能力，才能有效維護(hù)村落社會(huì)的公平和正義，也才能使農(nóng)民以組織化的形式化解日常生產(chǎn)生活中的難題。

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展和變遷，農(nóng)村階層分化趨勢(shì)還將加劇，農(nóng)民利益結(jié)構(gòu)也將繼續(xù)變化，異質(zhì)化特征將會(huì)更趨明顯，以規(guī)模化經(jīng)營(yíng)的大戶階層為主體的農(nóng)民精英將更加渴望解決專業(yè)化生產(chǎn)與大市場(chǎng)之間的矛盾，發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社的動(dòng)力也將進(jìn)一步強(qiáng)化。因此，當(dāng)前的農(nóng)村制度變革，應(yīng)該保護(hù)少數(shù)農(nóng)民精英的發(fā)展權(quán)，繼續(xù)鼓勵(lì)農(nóng)民自發(fā)創(chuàng)辦專業(yè)合作社。但是，合作社的發(fā)展應(yīng)更加重視質(zhì)量的提升，逐步加強(qiáng)規(guī)范化、制度化建設(shè)，使之在農(nóng)村家庭承包經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)上，真正成為同類農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者或者同類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)服務(wù)的提供者、利用者，自愿聯(lián)合、民主管理的互助性經(jīng)濟(jì)組織。

［1］仝志輝、溫鐵軍．資本和部門(mén)下鄉(xiāng)與小農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)的組織化道路［J］．開(kāi)放時(shí)代，2009(4)．

［2］苑鵬．中國(guó)農(nóng)村市場(chǎng)化進(jìn)程中的農(nóng)民合作組織研究［J］．中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2001(6)．

［3］賀雪峰．組織起來(lái)——取消農(nóng)業(yè)稅后農(nóng)村基層組織建設(shè)研究［M］．濟(jì)南:山東人民出版社，2012．

［4］賀雪峰．中國(guó)農(nóng)民合作的正途與捷徑［J］．探索與爭(zhēng)鳴，2010(2)．

［5］陸學(xué)藝．農(nóng)民的分化、問(wèn)題及其對(duì)策［J］．農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，1990(1)．

［6］劉老石．合作社實(shí)踐與本土評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)［J］．開(kāi)放時(shí)代，2010(12)．

［7］趙曉峰、何慧麗．農(nóng)村社會(huì)階層分化對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展的影響機(jī)制分析［J］．農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，2012(12)．

［8］仝志輝、溫鐵軍．資本和部門(mén)下鄉(xiāng)與小農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)的組織化道路［J］．開(kāi)放時(shí)代，2009(4)．

［9］吳彬、徐旭初．農(nóng)民專業(yè)合作社的益貧性及其機(jī)制［J］．農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2009(3)．

［10］［英］邁克爾·曼．社會(huì)權(quán)力的來(lái)源(第二卷·上)［M］．上海:上海世紀(jì)出版集團(tuán)，2007．

［11］［美］米格代爾．強(qiáng)社會(huì)與弱國(guó)家——第三世界的國(guó)家社會(huì)關(guān)系及國(guó)家能力［M］．南京:江蘇人民出版社，2009．

［12］王紹光．祛魅與超越［M］．北京:中信出版社，2010．

［13］趙曉峰．“被束縛的村莊”:單向度的國(guó)家基礎(chǔ)權(quán)力發(fā)展困境［J］．學(xué)習(xí)與實(shí)踐，2011(11)．

［14］趙曉峰．重讀稅費(fèi)改革:國(guó)家、集體與農(nóng)民關(guān)系的視角［J］．人文雜志，2010(3)．