□ 董 良

2003年“孫志剛案”發(fā)生后，《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》(以下簡稱《救助管理辦法》)取代原先的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》(以下簡稱《收容遣送辦法》，相應(yīng)地，城市中的收容所被救助管理站取代。對這一事件，社會學(xué)界的研究主要從兩個(gè)方面進(jìn)行。一是有關(guān)社會救助的制度評價(jià)和完善這一制度的建議。如王思斌分析了原制度的異化和新制度的進(jìn)步，并指出了新辦法對政府的挑戰(zhàn)。［1］李迎生和呂朝華在充分肯定實(shí)施“救助管理制度”合理性的前提下，揭示了該制度在實(shí)際運(yùn)行中存在的困難與問題。［2］劉巖和劉威認(rèn)為這兩種城市乞討問題治理制度都存在價(jià)值失衡，要么片面注重了“政府管制”的權(quán)威主義工具性，要么片面強(qiáng)調(diào)了“資源救助”的自由主義價(jià)值，并指出真正的價(jià)值平衡應(yīng)當(dāng)立足于現(xiàn)實(shí)，強(qiáng)調(diào)社會控制與個(gè)人自由的辯證統(tǒng)一。［3］學(xué)界關(guān)于這一問題的另一個(gè)研究側(cè)重點(diǎn)是社會救助對象的分析。如陳微將當(dāng)代流浪乞討人員分為7個(gè)層級，并指出循序漸進(jìn)地解決流浪乞討現(xiàn)象的救助路徑，是完善流浪乞討救助制度需要優(yōu)先解決的問題。［4］總之，從學(xué)界關(guān)于這一問題的總體研究現(xiàn)狀來看，學(xué)者們的研究主要是經(jīng)驗(yàn)性研究，較少有用社會學(xué)的理論反思新制度在運(yùn)行中出現(xiàn)的問題和對策，而本文將試圖在默頓功能主義視角下來分析新制度的運(yùn)行。

為了了解《救助管理辦法》的實(shí)際運(yùn)行狀況，總結(jié)這一制度在運(yùn)行過程中出現(xiàn)的問題，2009年7月我們來到X市社會救助管理站進(jìn)行了調(diào)查。調(diào)查主要采用了參與觀察和深入訪談的方法;訪談的對象涉及到該站站長、副站長、各科科長及一線工作人員，共計(jì)10人。此外，我們還在該站設(shè)在火車站的崗?fù)みM(jìn)行了觀察和訪談。

一、默頓的功能主義

默頓的功能主義突出地表現(xiàn)在他提出的兩對概念上，即正功能和負(fù)功能、顯功能和潛功能。默頓注意到［5］(P152):

我們已觀察到圍繞幾種現(xiàn)有“功能”概念的兩種常見誤解:

(1)一種傾向是把社會學(xué)觀察限于某一社會學(xué)事項(xiàng)對其所在的社會系統(tǒng)或文化系統(tǒng)的正面貢獻(xiàn);

(2)一種傾向是混淆動機(jī)這一主觀范疇與功能這一客觀范疇。

需要適當(dāng)?shù)母拍顒澐忠韵@些混淆。

第一個(gè)問題要求建立多重后果和總后果的凈差額的概念。

功能就是觀察到的那些有助于一定系統(tǒng)之調(diào)適的后果。負(fù)功能就是觀察到的那些削弱系統(tǒng)之調(diào)適的后果。還有那種非功能后果的實(shí)際可能性，即后果與所考察的系統(tǒng)完全不相關(guān)。

在任一既定事例中，某一事項(xiàng)也許既有正功能后果也有負(fù)功能后果，這就帶來評價(jià)總后果之凈差額的準(zhǔn)則這一困難而又重要的問題。(當(dāng)然，這在應(yīng)用功能分析去指導(dǎo)政策的形成和實(shí)施中是最為重要的)

我們在現(xiàn)實(shí)的對社會事項(xiàng)的功能分析中更重視的是正功能和負(fù)功能的分析，而比較少地關(guān)注非功能，特別是對社會制度或社會政策的分析更是如此。無論是在制度或政策制定的過程中，還是在制度或政策的運(yùn)行過程中，對其功能的考察都要認(rèn)真分析其會產(chǎn)生哪些正功能和負(fù)功能，“評價(jià)總后果之凈差額”，以決定制度或政策的修改、補(bǔ)充還是廢止。

對于顯功能和潛功能，默頓談到:

第二個(gè)問題(來源于把動機(jī)與功能混淆起來)要求區(qū)分主觀目的與客觀后果一致與不一致的情況。

顯功能是有助于系統(tǒng)調(diào)試、為系統(tǒng)參與方期望和認(rèn)可的客觀后果。

潛功能是無助于系統(tǒng)調(diào)試、系統(tǒng)參與方不期望也不認(rèn)可的客觀后果。

基本疑問:先前的潛功能轉(zhuǎn)變?yōu)轱@功能的結(jié)果是什么呢(涉及到人類行為中知識的角色問題和人類行為的“操縱”問題)?［5］(P53)

前者(顯功能)是指某一具體單元(人、亞群體、社會系統(tǒng)和文化系統(tǒng))的那些有助于其調(diào)適并且是有意安排的客觀后果;后者(潛功能)是指同一層次上的無意圖的、未認(rèn)識到的后果。［5］(P170)

從默頓的論述可以看出，區(qū)分顯功能和潛功能的依據(jù)是，主觀目的和客觀后果是否一致，主觀目的和客觀結(jié)果相一致的是顯功能，而不相一致的就是潛功能。同時(shí)，顯功能是已經(jīng)被認(rèn)識到的，而潛功能是尚未被認(rèn)識到的。在顯功能與潛功能的關(guān)系上，潛功能可以轉(zhuǎn)化為顯功能，這種轉(zhuǎn)化一方面有賴于人類的認(rèn)識能力，另一方面有賴于社會事項(xiàng)在社會實(shí)踐中的充分運(yùn)行。這也說明潛功能只是暫時(shí)的，只要條件具備，潛功能可以被認(rèn)識而轉(zhuǎn)化為顯功能，潛功能具有相對性。而在顯功能和潛功能與正功能和負(fù)功能的關(guān)系上，默頓給出的顯功能和潛功能的定義似乎又透露出顯功能是已經(jīng)被認(rèn)識到的正功能，潛功能則是尚未被認(rèn)識到的負(fù)功能。然而有沒有尚未被認(rèn)識到的潛在的正功能和已經(jīng)被認(rèn)識到的顯在的負(fù)功能呢?現(xiàn)實(shí)的情況告訴我們，這是存在的。所以，“顯功能-潛功能以及正功能-反功能的交叉分類構(gòu)成了功能分析的四個(gè)最重要的基本取向(顯—正功能，潛—正功能;顯—反功能，潛—反功能)(這里的反功能也就是默頓的負(fù)功能)，對任何項(xiàng)目都可以按照這四個(gè)取向進(jìn)行分析?！保?］(P243)

基于默頓的啟示，筆者將這四個(gè)基本的取向定義如下:

顯性正功能:已經(jīng)被認(rèn)識到的，有助于系統(tǒng)調(diào)適的客觀后果。

潛在正功能:尚未被認(rèn)識到的，有助于系統(tǒng)調(diào)適的客觀后果。

顯性負(fù)功能:已經(jīng)被認(rèn)識到的，削弱系統(tǒng)調(diào)適的客觀后果。

潛在負(fù)功能:尚未被認(rèn)識到的，削弱系統(tǒng)調(diào)適的客觀后果。

傳統(tǒng)功能主義注重靜態(tài)地考察社會事項(xiàng)的功能，而默頓負(fù)功能概念的引入則使得功能主義可以動態(tài)地考察社會的變遷?！柏?fù)功能概念在結(jié)構(gòu)層次上包含著緊張、壓力和張力的概念，為研究動態(tài)和變遷提供了分析方法?！保?］(PP156-157)“功能主義者一般最關(guān)心社會結(jié)構(gòu)的靜力學(xué)，而拒絕研究結(jié)構(gòu)的變化。意味著結(jié)構(gòu)層面存在有沖突、張力的反功能概念提供了一種研究動力學(xué)與變遷的分析方法?！保?］(P404)

本文主要從以上四個(gè)角度展開分析流浪乞討人員救助管理制度，并試圖在分析的基礎(chǔ)上為該制度的補(bǔ)充和完善提供一些參考。

二、流浪乞討人員救助管理制度四個(gè)功能取向的判定

《救助管理辦法》第一條明確指出:“為了對在城市生活無著的流浪、乞討人員(以下簡稱流浪乞討人員)實(shí)行救助，保障其基本生活權(quán)益，完善社會救助制度，制定本辦法。”從這一表述中可以直接看出制度設(shè)計(jì)者期望該辦法發(fā)揮的正功能包含兩個(gè)方面:一是對城市生活無著的流浪乞討人員實(shí)行救助，保障其基本生活;二是完善社會救助制度。這里涉及到的功能對象是城市生活無著的流浪乞討人員和社會救助制度。其實(shí)從整個(gè)社會的層面來講，該辦法還隱含著另一功能期望，即促進(jìn)社會和諧，這一功能的對象則是社會。所以判斷該辦法發(fā)揮的是正功能還是負(fù)功能，衡量的直接標(biāo)準(zhǔn)有兩個(gè):一是是否能對城市生活無著的流浪乞討人員實(shí)行救助，保障其基本生活;二是是否有利于完善社會救助制度。根本標(biāo)準(zhǔn)是是否有利于促進(jìn)社會的和諧。直接標(biāo)準(zhǔn)和根本標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)系是明顯的:達(dá)到直接標(biāo)準(zhǔn)要求的，肯定符合根本標(biāo)準(zhǔn)，而符合根本標(biāo)準(zhǔn)的則也許和直接標(biāo)準(zhǔn)沒有關(guān)系。所以對流浪乞討人員救助管理制度而言，可以從四個(gè)功能取向具體確定判定方法。

(一)救助管理制度的顯性正功能，有以下幾種情況:

1．被認(rèn)識到的能對流浪乞討人員實(shí)行救助，保障其基本生活的客觀后果;

2．被認(rèn)識到的有利于完善社會救助制度的客觀后果;

3．被認(rèn)識到的有益于促進(jìn)社會和諧的客觀后果。

在這里，由于是顯性正功能，所以1和2的客觀后果也就是3的客觀后果。所以就嚴(yán)格意義而言，流浪乞討人員救助管理制度的顯性正功能只是1和2。

(二)救助管理制度的潛在正功能，有以下幾種情況:

1．未被認(rèn)識到的能對流浪乞討人員實(shí)行救助，保障其基本生活的客觀后果;

2．未被認(rèn)識到的有利于完善社會救助制度的客觀后果;

3．未被認(rèn)識到的有益于促進(jìn)社會和諧的客觀后果。

在這里，由于是潛功能并且是正功能，1和2的客觀后果可以促成3的客觀后果，但能促成3的客觀后果的卻不只是1和2。3的具體后果變得多樣化了。

(三)救助管理制度的顯性負(fù)功能，有以下幾種情況:

1．被認(rèn)識到的不能對流浪乞討人員實(shí)行救助，保障其基本生活的客觀后果;

2．被認(rèn)識到的不利于完善社會救助制度的客觀后果;

3．被認(rèn)識到的不益于促進(jìn)社會和諧的客觀后果。

在這里，由于是顯性負(fù)功能，只要出現(xiàn)1的客觀后果，那么可以直接導(dǎo)致2和3的客觀后果。因此，就嚴(yán)格意義而言，流浪乞討人員救助管理制度的顯性負(fù)功能只有1。

(四)救助管理制度的潛在負(fù)功能，有以下幾種情況:

1．未被認(rèn)識到的不能對流浪乞討人員實(shí)行救助，保障其基本生活的客觀后果;

2．未被認(rèn)識到的不利于完善社會救助制度的客觀后果;

3．未被認(rèn)識到的無益于促進(jìn)社會和諧的客觀后果。

在這里，由于是潛在負(fù)功能，所以1和2的客觀后果可以促成3的客觀后果，但3的客觀后果卻不只是1和2，3的具體后果也變得多樣化了。

正功能和負(fù)功能的區(qū)分比較容易，而顯功能和潛功能的區(qū)分則應(yīng)有一個(gè)時(shí)間點(diǎn)，如果沒有一個(gè)時(shí)間點(diǎn)，那么潛功能將不斷地被揭示出來，也就無所謂潛功能了。在這里，筆者認(rèn)為在現(xiàn)有的認(rèn)識范圍內(nèi)，《救助管理辦法》剛剛出臺和實(shí)行初期尚未被認(rèn)識的客觀后果是其潛功能，而本文所能認(rèn)識的潛功能也只能是《救助管理辦法》實(shí)行至今所呈現(xiàn)出來的，原來未被認(rèn)識到而現(xiàn)在已經(jīng)認(rèn)識到的客觀后果。

三、對流浪乞討人員救助管理制度的功能分析

(一)救助管理制度的顯性正功能

救助管理制度的顯性正功能是:

1．對流浪乞討人員實(shí)行救助，保障其基本生活;

2．完善社會救助制度。

對于1，救助管理制度沒有很好地發(fā)揮這一功能。在《救助管理辦法》實(shí)行初期，各地救助管理站幾乎同時(shí)出現(xiàn)無人問津的狀況，自愿求助者少，公共場所的流浪乞討人員反而增多了。X市救助站的工作人員甚至上街規(guī)勸流浪乞討人員接受救助管理站的救助，但這些流浪乞討人員要么躲避工作人員的救助，要么是根本不聽勸，能夠在工作人員勸說下接受救助的也是屈指可數(shù)。

似乎流浪乞討人員救助管理制度沒有發(fā)揮好功能1的原因是流浪乞討人員不愿意接受救助，但如果深入地考慮一下為什么流浪乞討人員不接受救助，那么原因與救助管理辦法不無關(guān)系?！毒戎芾磙k法》第二條明確規(guī)定:救助站對流浪乞討人員的救助是一項(xiàng)臨時(shí)性的社會救助措施。而選擇不接受救助的流浪乞討人員多是職業(yè)乞丐，如果接受救助，被救助站送回家，他們還得出來乞討。此外這些職業(yè)乞丐還有依靠乞討來實(shí)現(xiàn)其發(fā)家致富的目的。如“長期在京流浪乞討者每天收入在幾元和十幾元之間，少數(shù)經(jīng)營、組織乞討的丐首甚至每天可以得到一百元左右的收入”。［8］在這種情況下他們不可能去接受救助站的臨時(shí)性救助。

而對于功能2，雖然新的救助制度還存在一些問題，且需要進(jìn)一步完善，但它確實(shí)是完善了社會救助制度。這種完善體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。［1］

第一，平視受助對象而不是污化受助對象。不管是制度規(guī)定還是在工作人員中，流浪乞討人員一般被視為懶惰、好逸惡勞的另類?！毒戎芾磙k法》則用比較平等的眼光去看待他們，認(rèn)為他們在城市生活中遇到了暫時(shí)困難，而不是他們的本性有問題。

第二，救助而不是管制。在對對象看法發(fā)生變化的基礎(chǔ)上，《救助管理辦法》的工作方法也發(fā)生了變化，即幫助生活無著落者度過困難，幫助他們恢復(fù)正常生活，而不是把他們視為社會秩序的破壞者而進(jìn)行管制。對流浪乞討人員的救助管理基本上脫離了公安系統(tǒng)，而由民政部門負(fù)責(zé)，基本上排除了管制的成分，這是新辦法所出現(xiàn)的本質(zhì)性變化。

第三，給受助者以選擇的權(quán)利。《救助管理辦法》給予流浪乞討者向救助站求助的自由，規(guī)定他們的合法權(quán)益不能受侵犯，從而把受助者的選擇置于重要地位。這體現(xiàn)了現(xiàn)代社會福利制度對人的尊重，在中國救濟(jì)、救助史上也是全新的。

第四，政府承擔(dān)社會責(zé)任。《救助管理辦法》反映了政府的責(zé)任意識，從經(jīng)費(fèi)保障到提供服務(wù)，政府基本承擔(dān)了全部責(zé)任，對流浪乞討人員進(jìn)行救助是政府的責(zé)任。這在一定程度上摒棄了個(gè)人責(zé)任觀，符合現(xiàn)代社會救助的主流意識形態(tài)。

(二)救助管理制度的潛在正功能

在《救助管理辦法》實(shí)行一段時(shí)間后，救助對象發(fā)生了擴(kuò)大，這種擴(kuò)大在一定意義上確實(shí)是發(fā)揮了救助管理制度的潛在正功能。

在自愿求助者中很多人不是“生活無著的流浪乞討人員”，但他們確實(shí)需要救助，這些人主要包括:因?qū)びH、找工無著、看病而錢物花光者，因錢物丟失、被搶、被偷、被騙造成生活無著者，生活無著的上訪者，從傳銷團(tuán)伙逃離者，因故離家出走者等。而且“不屬于救助對象的錢物花光、丟失、被偷、被搶、被騙等造成的生活無著的人員占被救助人數(shù)的大多數(shù)”。［9］給予他們救助就可以避免以上事情的發(fā)生，從而有利于社會和諧。如X市救助管理站創(chuàng)辦了家庭暴力庇護(hù)中心是專門為遭受家庭暴力婦女提供救助的機(jī)構(gòu)，這一做法雖然擴(kuò)大了救助對象，但確實(shí)有利于促進(jìn)社會和諧。

(三)救助管理制度的顯性負(fù)功能

在《救助管理辦法》實(shí)行初期，不論是社會大眾還是學(xué)界，對新的救助管理制度的顯性負(fù)功能缺乏足夠的認(rèn)識，他們更多地沉浸于對《救助管理辦法》顯性正功能的贊揚(yáng)和期待之中。筆者認(rèn)為，救助管理制度的顯性負(fù)功能主要有以下幾個(gè)表現(xiàn)。

1．救助對象甄別困難，難以確定救助對象，不該救助的人可能得到救助。

在《實(shí)施細(xì)則》的第二條、第三條和第十條都就救助對象的甄別作出了有關(guān)規(guī)定。第二條是:“城市生活無著的流浪乞討人員”是指因自身無力解決食宿，無親友投靠，又不享受城市最低生活保障或者農(nóng)村五保供養(yǎng)，正在城市流浪乞討度日的人員。雖有流浪乞討行為，但不具備前款規(guī)定情形的，不屬于救助對象。第三條是:流浪乞討人員向救助站求助時(shí)，應(yīng)當(dāng)如實(shí)提供本人的下列情況:(1)姓名、年齡、性別、居民身份證或者能夠證明身份的其他證件、本人戶口所在地、住所地;(2)是否享受城市最低生活保障或者農(nóng)村五保供養(yǎng);(3)流浪乞討的原因、時(shí)間、經(jīng)過;(4)近親屬和其他關(guān)系密切親戚的姓名、住址、聯(lián)系方式;(5)隨身物品的情況。第十條是:救助站應(yīng)當(dāng)根據(jù)受助人員提供的有關(guān)情況，及時(shí)與受助人員的家屬以及受助人員常住戶口所在地或者住所地的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府、城市街道辦事處、該地的公安、民政部門取得聯(lián)系，核實(shí)情況。救助站發(fā)現(xiàn)受助人員故意提供虛假個(gè)人情況的，應(yīng)當(dāng)終止救助。粗略地看，以上規(guī)定似乎很明確了，甄別應(yīng)該沒問題。但現(xiàn)實(shí)中，第二條規(guī)定的四類人，條件要求苛刻，且對于相關(guān)人員是否真的“自身無力解決食宿”，救助人員無法做出合理判斷;就第三條而言，如果被救助者無法或不愿如實(shí)講，救助機(jī)構(gòu)該怎么辦?比如精神病人、危重病人和癡呆傻人員就無法講清楚自己的情況(X市救助站對這部分人還是給予主動救助的)，而另一些別有用心的人就不愿意如實(shí)匯報(bào)那些情況。第十條顯然是為了防止被救助人員說謊而做出的規(guī)定。但這種規(guī)定在現(xiàn)實(shí)中很難執(zhí)行，或者說救助管理站的工作人員考慮到執(zhí)行難而不予核實(shí)。在救助對象甄別難的情況下，就可能出現(xiàn)救助不該救助之人的現(xiàn)象。

2．政府財(cái)政負(fù)擔(dān)加重，落后地區(qū)不能很好地救助需要救助的對象。

按照《救助管理辦法》的要求，政府要承擔(dān)此項(xiàng)工作的全部費(fèi)用。在比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，政府能擔(dān)負(fù)起這筆費(fèi)用;而在比較落后的地區(qū)，政府很難有足夠的財(cái)政經(jīng)費(fèi)用于社會救助，若要積極實(shí)施這種救助，就會加重其財(cái)政負(fù)擔(dān)，反過來抑制《救助管理辦法》正功能的有效發(fā)揮?！傲骼似蛴懭藛T往往是跨區(qū)域流動，在安置和跨省接送問題上，經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)費(fèi)緊張，在查詢、救治、安置等方面困難重重。2006年，國家對中西部地區(qū)的一般性轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目取消了救助管理科目，中西部地區(qū)更加難以維持，有限的經(jīng)費(fèi)往往只夠維持機(jī)構(gòu)基本開支?！保?0］所以，對比較落后的地區(qū)來說，如何保障救助流浪乞討人員的經(jīng)費(fèi)問題，成為一個(gè)十分現(xiàn)實(shí)和亟待解決的問題。

3．救助站工作人員的素質(zhì)不高，影響救助質(zhì)量，也可造成對被救助對象的救助層次不高的問題。

救助的實(shí)施需要救助站工作人員的耐心、愛心和奉獻(xiàn)精神，還需要具備一定的專業(yè)知識，特別是社會工作方面的專業(yè)知識。而現(xiàn)實(shí)的情況是，現(xiàn)有救助管理站的工作人員絕大多數(shù)是從原有的遣送站直接轉(zhuǎn)過來的，他們學(xué)歷層次偏低，有的工作人員干了一輩子的收容遣送工作習(xí)慣了對受助人員的冷言冷語，這些表面上看起來并不與現(xiàn)行的新辦法發(fā)生沖突，但事實(shí)上離我們所期盼的、受助人員所需要的要求還有很大距離。在這種情況下，救助管理站對被救助人員的救助也只能停留在維持基本生活的物質(zhì)救濟(jì)上，而很難提供像心理輔導(dǎo)、技能培訓(xùn)等較高層次的救助。所以救助站工作人員的素質(zhì)急需加強(qiáng)。

(四)救助管理制度的潛在負(fù)功能

救助管理制度的潛在負(fù)功能有一個(gè)被逐步認(rèn)識和揭示的過程，就目前而言，已經(jīng)被認(rèn)識到的潛在負(fù)功能主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1．救助管理制度事實(shí)上承認(rèn)了流浪乞討人員的乞討權(quán)，而部分流浪乞討人員的不良乞討行為，騷擾了民眾、甚至危害了城市社會治安秩序。

近年來，“城市居民、外地游客對粗暴的、殘忍的、欺騙性的不道德乞討行為越來越感到厭煩，抱怨情緒增大。［11］為此，北京、深圳、蘇州等一些地方出臺了相關(guān)政策，劃定禁討區(qū)域、禁止強(qiáng)行乞討。X市市民多次向政府部門反映強(qiáng)討惡要等不良乞討現(xiàn)象，X市救助站為此還多次向市民解釋現(xiàn)在對流浪乞討人員的救助是自愿的，不能再強(qiáng)制了。由此引申的問題是，既然在事實(shí)上已經(jīng)承認(rèn)了乞討權(quán)的合法性，那就應(yīng)該規(guī)范乞討行為，用法律的約束力來促使流浪乞討人員文明乞討，使自己的乞討行為不致騷擾民眾、甚至危害城市社會治安秩序。

2．“跑站”現(xiàn)象的出現(xiàn)，竊取了國家的救助資源，影響了應(yīng)救助對象的救助。

“跑站”是指一些社會不良分子頻繁進(jìn)入各地的救助站，通過虛構(gòu)不同的身份來騙取救助站的救助，以達(dá)到借機(jī)免費(fèi)旅游甚至發(fā)家致富的目的。這部分人鉆了制度的空子，由于對救助對象身份甄別困難，使他們可以虛構(gòu)各種身份來騙取救助。這樣就把本應(yīng)用于救助對象的救助資源給了“跑站者”。各地救助站為應(yīng)對“跑站”現(xiàn)象想出了各種辦法，比如一開始給予被救助對象的火車票是直接買到家，而為對付“跑站者”，X市救助站現(xiàn)在的做法是只買向被救助者家方向的一站票。這種只買一站票的做法實(shí)際上影響了對應(yīng)救助對象的救助質(zhì)量，因?yàn)閷@些被救助人員原來可以直接買票回家，現(xiàn)在卻要重復(fù)著“到救助站求助——救助站幫助買票——上火車到下一站——到所在地救助站求助——救助站再幫助買票——上火車到下一站”的救助方式，這樣路遠(yuǎn)的有時(shí)需要走上幾個(gè)星期才能到家。

治理“跑站”現(xiàn)象，還涉及救助對象的身份甄別問題，X市救助站工作人員多次強(qiáng)調(diào)，如果公安部門和救助站能有一個(gè)良好的合作，直接查詢身份證的信息即可很好地解決這個(gè)問題。但現(xiàn)實(shí)的情況是兩個(gè)部門的合作還很難?，F(xiàn)在民政部門建立了一個(gè)全國聯(lián)網(wǎng)的救助對象圖像信息系統(tǒng)，但仍然不能很好地解決身份甄別。北京市社會救助管理站建立的指紋識別系統(tǒng)如果能在全國推行，也可以很好地解決身份甄別的問題，但這需要有較高的投入，特別是在落后地區(qū)，尚不現(xiàn)實(shí)。

3．部門合作職責(zé)不明，導(dǎo)致一些管理盲區(qū)。

《救助管理辦法》規(guī)定:公安、衛(wèi)生、交通、鐵道、城管等部門應(yīng)當(dāng)在各自的職責(zé)范圍內(nèi)做好相關(guān)工作。但各自的職責(zé)范圍并不十分明確，容易出現(xiàn)相互推諉的現(xiàn)象。“在自愿救助模式實(shí)施過程中，由于流浪乞討人員不愿意接受臨時(shí)性的應(yīng)急救助，流浪乞討人員往往不屬于被救助對象。同時(shí)，其他管理部門難以對流浪乞討人員進(jìn)行管理和控制，流浪乞討人員成為救助管理中‘公安、城管、民政’三不管人員?！保?2］這樣就形成了管理盲區(qū)。我們在X市救助管理站設(shè)在火車站的崗?fù)ふ{(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)，崗?fù)ぴO(shè)置的初衷是方便對被救助對象的救助?；疖囌救肆髁看?，流浪乞討人員或暫時(shí)性流浪乞討人員(如被騙、被搶、從傳銷團(tuán)伙逃出的人員等)較多，救助對象比較集中，而崗?fù)ぞ嗷疖囌窘?，方便給被救助對象買票回家。而且火車站還專門給救助管理站開設(shè)了售票窗口，但這一窗口開設(shè)的時(shí)間比較短。救助站工作人員多數(shù)情況下還需和其他乘客一樣到售票大廳買票。而原來一些由公安部門管理的情況，公安值班人員也推給了救助站。如在崗?fù)?，我們多次看到值班民警將那些被騙、被搶和從傳銷團(tuán)伙逃出的人員推給救助站。用X市救助站工作人員的話說，這倒是方便了民警。所以進(jìn)一步完善《救助管理辦法》，還需要明確各部門職責(zé)，逐步消除管理盲區(qū)。

總之，《救助管理辦法》作為一項(xiàng)新的救助管理制度，還需要在實(shí)踐中不斷完善。學(xué)界對該制度具體運(yùn)行的經(jīng)驗(yàn)性研究是十分必要的，但運(yùn)用社會學(xué)理論對所獲得的經(jīng)驗(yàn)性資料進(jìn)行反思也是必不可少的，本文只是嘗試著運(yùn)用默頓的功能主義來分析救助管理制度，其實(shí)社會學(xué)有很多理論可以用來分析救助管理制度，希望本文能起到拋磚引玉的作用。

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