□ 邵 青

20世紀(jì)70年代末，以結(jié)果為導(dǎo)向的績(jī)效評(píng)估，成為歐美國(guó)家公共服務(wù)市場(chǎng)化改革過(guò)程中采取的有效治理工具之一，也是公眾利益表達(dá)和參與政府管理的重要途徑和方法。當(dāng)前，政府績(jī)效評(píng)估已成為各國(guó)政府改革的重要議題，反映了政府管理在追求效率的基礎(chǔ)上，突出社會(huì)公平與民主價(jià)值的發(fā)展取向。十八大報(bào)告中提出“建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府”的行政體制改革目標(biāo)。加強(qiáng)政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，加快推進(jìn)以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)，是建設(shè)服務(wù)型政府的價(jià)值體現(xiàn)和內(nèi)在要求。而以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)，是以維護(hù)社會(huì)公正、公平為價(jià)值原則，以教育、就業(yè)、收入分配、社會(huì)保障、健康、社會(huì)管理等為核心內(nèi)容，其成效深切地影響著人民群眾的生產(chǎn)生活。本文從社會(huì)建設(shè)視角梳理服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估的相關(guān)研究成果，以便引起理論界和政府部門(mén)對(duì)此問(wèn)題的關(guān)注。

一、社會(huì)建設(shè)與服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估的概念探討

十六屆四中全會(huì)提出加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)和管理，推進(jìn)社會(huì)管理體制創(chuàng)新的任務(wù)要求。十七大報(bào)告提出“加快推進(jìn)以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)”;十八大報(bào)告中提出“在改善民生和創(chuàng)新管理中加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)”，并明確指出“加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)是社會(huì)和諧穩(wěn)定的重要保證”。可見(jiàn)，社會(huì)建設(shè)的成效將深刻影響全面建成小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。

從社會(huì)建設(shè)的概念演變分析，20世紀(jì)前期，孫中山在《民權(quán)初步(社會(huì)建設(shè))》中，提出社會(huì)建設(shè)思想，即“教國(guó)民行民權(quán)”;著名社會(huì)學(xué)家孫本文在《社會(huì)學(xué)原理》一書(shū)中，將“社會(huì)建設(shè)”定義為“依社會(huì)環(huán)境的需要與人民的愿望而從事的各種建設(shè)”。［1］新中國(guó)成立后，社會(huì)建設(shè)思想沒(méi)有得到傳承和發(fā)展。近年來(lái)，社會(huì)建設(shè)在新的時(shí)代背景下進(jìn)入公眾視野，并被賦予新的涵義。關(guān)于社會(huì)建設(shè)的內(nèi)涵，代表性的有:(1)從馬克思主義理論視角，梁樹(shù)發(fā)(2005)認(rèn)為社會(huì)建設(shè)是指社會(huì)價(jià)值整合、社會(huì)制度(體制)建設(shè)、社會(huì)組織建設(shè)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展等，是馬克思主義的重要組成部分，是科學(xué)發(fā)展觀的具體化，實(shí)質(zhì)是社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)。［2］(2)從社會(huì)學(xué)角度，李強(qiáng)(2007)認(rèn)為社會(huì)建設(shè)的涵義，最突出建設(shè)的“社會(huì)性”，即強(qiáng)調(diào)社會(huì)的總體利益、社會(huì)的共同性，滿足社會(huì)成員的基本需求，解決社會(huì)問(wèn)題矛盾，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正。［3］鄭杭生(2012)認(rèn)為社會(huì)建設(shè)的本質(zhì)是更加公平合理地配置社會(huì)資源和社會(huì)機(jī)會(huì)，其內(nèi)涵從正向看，就是要在社會(huì)領(lǐng)域不斷建立和完善各種能夠合理配置社會(huì)資源和社會(huì)機(jī)會(huì)的社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)機(jī)制，并相應(yīng)地形成各種能夠良性調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系的社會(huì)組織和社會(huì)力量;從逆向說(shuō)，就是根據(jù)社會(huì)矛盾、社會(huì)問(wèn)題和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的新表現(xiàn)、新特點(diǎn)和新趨勢(shì)，創(chuàng)造正確處理社會(huì)矛盾、社會(huì)問(wèn)題和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的新機(jī)制、新實(shí)體和新主體。［4］(3)從改善民生視角，鄒農(nóng)儉(2009)認(rèn)為社會(huì)建設(shè)是有組織地改善民生的社會(huì)行為和過(guò)程，包括社會(huì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整與構(gòu)建、社會(huì)流動(dòng)機(jī)制建設(shè)、社會(huì)利益關(guān)系協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)、社會(huì)組織建設(shè)、社會(huì)事業(yè)建設(shè)、社會(huì)保障制度建設(shè)、社區(qū)建設(shè)、社會(huì)安全體系建設(shè)、社會(huì)管理體制建設(shè)等。［5］盡管不同學(xué)科在社會(huì)建設(shè)的內(nèi)涵界定上存在差異，但從社會(huì)發(fā)展角度考慮，當(dāng)前我國(guó)社會(huì)建設(shè)的重點(diǎn)是協(xié)調(diào)落后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的教育、就業(yè)、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生等社會(huì)事業(yè)，以及適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的社會(huì)管理體制改革創(chuàng)新。從績(jī)效評(píng)估可操作性原則看，改善民生視角的社會(huì)建設(shè)是研究的焦點(diǎn)。

從服務(wù)型政府的概念分析，2000年以來(lái)，我國(guó)行政體制改革逐漸明晰了建設(shè)服務(wù)型政府的目標(biāo)任務(wù)。關(guān)于服務(wù)型政府的內(nèi)涵，代表性的有:(1)從政府類型演進(jìn)的角度，張康之(2000)提出統(tǒng)治型、管理型和服務(wù)型政府類型劃分，相應(yīng)的行政模式由統(tǒng)治行政向管理行政再向服務(wù)行政演變。因此，服務(wù)型政府即為公民服務(wù)的政府，它把為社會(huì)、為公眾服務(wù)作為政府存在、運(yùn)行和發(fā)展的基本宗旨。［6］(2)從政府與公民的角色轉(zhuǎn)變角度，服務(wù)型政府是在公民本位、社會(huì)本位理念指導(dǎo)下，在整個(gè)社會(huì)民主秩序的框架下，通過(guò)法定程序，按照公民意志組建起來(lái)的以為公民服務(wù)為宗旨并承擔(dān)著責(zé)任的政府;［7］是把服務(wù)作為社會(huì)治理價(jià)值體系核心和政府職能結(jié)構(gòu)重心的一種政府模式。［8］此外，一些學(xué)者從政府職能調(diào)整、創(chuàng)新政府工作方式等維度闡述了服務(wù)型政府的涵義。

績(jī)效評(píng)估作為政府治理的重要工具，是以效率至上為原則，旨在破除官僚政府的低效率。我國(guó)在借鑒國(guó)外政府績(jī)效評(píng)估理論的同時(shí)，結(jié)合各級(jí)政府部門(mén)的目標(biāo)責(zé)任制，形成了較為豐富的地方政府績(jī)效評(píng)估實(shí)踐。但就服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估而言，尚處于起始階段，盛明科(2008)認(rèn)為，我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估出現(xiàn)盲目照搬和復(fù)制西方政府績(jī)效評(píng)估模式的傾向，提出將政府績(jī)效評(píng)估與我國(guó)服務(wù)型政府建設(shè)有機(jī)結(jié)合起來(lái)，構(gòu)建服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估體系。［9］薄貴利(2012)提出，為積極推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)，迫切需要構(gòu)建服務(wù)型政府績(jī)效管理體制，即以公共服務(wù)為評(píng)估的主要內(nèi)容、以提高公共服務(wù)效能為主要目的的政府績(jī)效管理組織體系和相關(guān)制度。［10］彭向剛(2012)認(rèn)為，服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估是指按照服務(wù)型政府的職能目標(biāo)，體現(xiàn)公民本位和服務(wù)宗旨的價(jià)值訴求，設(shè)計(jì)和實(shí)施績(jī)效考評(píng)方案，對(duì)政府的施政理念、職能定位、行政效能等進(jìn)行測(cè)量和評(píng)價(jià)，從而引領(lǐng)服務(wù)型政府建設(shè)進(jìn)程。［11］

從社會(huì)建設(shè)、服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估的文獻(xiàn)梳理發(fā)現(xiàn)，理論界對(duì)相關(guān)問(wèn)題的研究歷時(shí)較短，有關(guān)社會(huì)建設(shè)的內(nèi)涵外延、本質(zhì)特征、任務(wù)目標(biāo)等沒(méi)有形成共識(shí)。服務(wù)型政府，既要求政府執(zhí)政理念的轉(zhuǎn)變，又體現(xiàn)在政府職能目標(biāo)的轉(zhuǎn)化，更突出于政府財(cái)政資源的分配和工作方式的創(chuàng)新?，F(xiàn)有研究更多地探討服務(wù)型政府怎樣與績(jī)效評(píng)估相結(jié)合，形成服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估的價(jià)值理念、內(nèi)涵特征等。本文認(rèn)為服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估，從價(jià)值理念上是對(duì)行使公共權(quán)力的政府職能活動(dòng)進(jìn)行評(píng)估，評(píng)估領(lǐng)域涵蓋了政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)、社會(huì)管理等職能領(lǐng)域，但在評(píng)估目標(biāo)、指標(biāo)權(quán)重上是以關(guān)涉民生領(lǐng)域的公共服務(wù)供給為重點(diǎn)，以積極回應(yīng)公眾的公共服務(wù)需求為中心，綜合運(yùn)用客觀指標(biāo)數(shù)據(jù)與主觀公眾滿意度相結(jié)合評(píng)估方法，全面、客觀、準(zhǔn)確地評(píng)價(jià)政府的績(jī)效。從而便于分析比較不同層級(jí)政府、同一層級(jí)政府不同部門(mén)在服務(wù)型政府建設(shè)上狀態(tài)水平及其扭曲。

二、社會(huì)建設(shè)與服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估的理論實(shí)踐

政府績(jī)效評(píng)估，作為改革完善公共部門(mén)內(nèi)部管理的有效措施，體現(xiàn)了放松規(guī)制和市場(chǎng)化改革取向，是一種以結(jié)果為本的控制;同時(shí)，作為加強(qiáng)和改進(jìn)公眾對(duì)政府信任的手段，體現(xiàn)了服務(wù)和顧客至上的管理理念。在我國(guó)深化行政管理體制改革，加快推進(jìn)以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)制度背景下，服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估的理念、價(jià)值契合了社會(huì)建設(shè)理論的目標(biāo)任務(wù)，二者具有內(nèi)在的邏輯一致性。

(一)地方政府社會(huì)建設(shè)績(jī)效測(cè)量的理論與實(shí)踐

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期穩(wěn)定增長(zhǎng)，GDP總量由1978年的3645億元增長(zhǎng)到2011年的472881億元，同期人均 GDP由381元增長(zhǎng)到35181元。然而，在“重經(jīng)濟(jì)、輕社會(huì)”的發(fā)展理念影響下，社會(huì)事業(yè)沒(méi)能實(shí)現(xiàn)與經(jīng)濟(jì)的同步發(fā)展，教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等民生領(lǐng)域發(fā)展滯后。進(jìn)入新世紀(jì)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不協(xié)調(diào)問(wèn)題日益突出，深刻影響著社會(huì)的健康穩(wěn)定發(fā)展。為此，黨的十六大以來(lái)，提出科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)等發(fā)展理念和戰(zhàn)略任務(wù)，以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)，成為政府履行公共服務(wù)和社會(huì)管理職能的重要內(nèi)容。黨的十六屆六中全會(huì)提出“認(rèn)真實(shí)施體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀要求的綜合考評(píng)辦法，把領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)建設(shè)的績(jī)效列為考核內(nèi)容，增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的能力”。由于現(xiàn)階段我國(guó)社會(huì)建設(shè)是以社會(huì)公正、公平為核心價(jià)值理念，重點(diǎn)改善教育、就業(yè)、社會(huì)保障、收入分配、醫(yī)療衛(wèi)生等民生問(wèn)題以及社會(huì)管理體制創(chuàng)新，這與服務(wù)型政府倡導(dǎo)的價(jià)值理念、內(nèi)容設(shè)計(jì)相融合。因此，從績(jī)效角度分析，社會(huì)建設(shè)績(jī)效評(píng)估是推動(dòng)服務(wù)型政府建設(shè)的重要手段，是服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估的重要內(nèi)容。文獻(xiàn)梳理發(fā)現(xiàn)，國(guó)內(nèi)最早關(guān)于社會(huì)建設(shè)績(jī)效評(píng)估的研究是中山大學(xué)陳天祥教授2009年發(fā)表的《政府社會(huì)建設(shè)績(jī)效評(píng)估框架體系探討》一文，［12］構(gòu)建了社會(huì)建設(shè)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系，并從政府戰(zhàn)略重心轉(zhuǎn)移與職能定位出發(fā)，提出強(qiáng)化社會(huì)建設(shè)領(lǐng)域績(jī)效評(píng)估、完善公民參與機(jī)制、建立績(jī)效責(zé)任承擔(dān)機(jī)制，以及相關(guān)的法制建設(shè)、績(jī)效預(yù)算、利益協(xié)調(diào)等配套措施。張占斌的論文《關(guān)于地方政府社會(huì)建設(shè)績(jī)效考核指標(biāo)體系的初步探討》［13］認(rèn)為，就我國(guó)目前所處經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段和國(guó)際地方治理的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，加強(qiáng)地方政府社會(huì)建設(shè)績(jī)效考核具有重要的意義。孫洪敏的論文《地方政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系的民生解讀》［14］認(rèn)為，民生是地方政府五項(xiàng)職能指標(biāo)的核心指向、是社會(huì)管理指標(biāo)體系創(chuàng)新的重要內(nèi)容、是建立科學(xué)的GDP指標(biāo)體系的杠桿。此外，陳天祥(2010)［15］基于公民滿意度實(shí)證研究了地方政府社會(huì)建設(shè)績(jī)效水平，發(fā)現(xiàn)公民對(duì)社會(huì)建設(shè)績(jī)效的滿意度總體水平較低，且存在城鄉(xiāng)間、東中西部地區(qū)間的績(jī)效差異。李曉壯(2012)［16］對(duì)成都市社會(huì)建設(shè)績(jī)效評(píng)估的公民滿意度調(diào)查發(fā)現(xiàn)，加強(qiáng)和推進(jìn)社會(huì)建設(shè)必須以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，加強(qiáng)和改善民生是推進(jìn)社會(huì)建設(shè)事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)抓手，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、實(shí)施城鄉(xiāng)社會(huì)體制改革，為加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)提供了基礎(chǔ)條件。

(二)服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估的理論與實(shí)踐

服務(wù)型政府，既是政府作為公共權(quán)力的行使者所應(yīng)樹(shù)立的價(jià)值理念，又是我國(guó)行政體制改革過(guò)程中政府職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)。公共職能的履行、公共責(zé)任的實(shí)現(xiàn)、公共財(cái)政管理、公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估構(gòu)成服務(wù)型政府的理論框架(盛明科，2008)。服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估的前提是政府服務(wù)理念的轉(zhuǎn)變，關(guān)鍵是政府職能的調(diào)整，重點(diǎn)是財(cái)政資源的合理分配、服務(wù)績(jī)效的公眾滿意度測(cè)量與反饋等。第一，在理論基礎(chǔ)方面，盛明科認(rèn)為立足于生態(tài)行政學(xué)理論研究影響服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估的政治、經(jīng)濟(jì)和歷史文化因素，基于民主行政理論的“社會(huì)公平”核心價(jià)值取向構(gòu)建服務(wù)行政模式，借助新公共管理運(yùn)動(dòng)中“管理主義”和政府工具理論以提高政府工作績(jī)效，構(gòu)成了服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估的理論基礎(chǔ)。第二，在價(jià)值取向上，臧乃康(2007)認(rèn)為政府績(jī)效評(píng)估的價(jià)值包括顧客至上、公共責(zé)任、投入產(chǎn)出等，科學(xué)發(fā)展觀視閾下我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估在公共服務(wù)、公共責(zé)任、公正公平等方面出現(xiàn)嚴(yán)重的價(jià)值缺失。［17］任金秋(2010)認(rèn)為，在服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估的價(jià)值選擇上，應(yīng)強(qiáng)調(diào)公共利益，摒棄政府本位思想。［18］鄭曉燕(2012)認(rèn)為，服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估要實(shí)現(xiàn)從政府本位向公眾本位的理念轉(zhuǎn)變，提高公眾對(duì)政府的滿意度。［19］馬全中(2012)認(rèn)為，服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估的價(jià)值體系由服務(wù)價(jià)值、公正和公平價(jià)值、廉潔政府、政府生產(chǎn)力等價(jià)值取向構(gòu)成，其中以服務(wù)價(jià)值取向?yàn)榛?。?0］第三，在評(píng)估內(nèi)容方面，孟華(2009)提出，為適應(yīng)我國(guó)從“管制型”政府向“服務(wù)型”政府的轉(zhuǎn)型需要，政府績(jī)效評(píng)估也需要從機(jī)構(gòu)績(jī)效評(píng)估轉(zhuǎn)向公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估，即以公共服務(wù)為評(píng)估對(duì)象，重點(diǎn)考察政府的公共服務(wù)職能履行的結(jié)果——公共服務(wù)質(zhì)量與效果等。［21］盧海燕(2011)提出，以服務(wù)型政府建設(shè)為目標(biāo)，以服務(wù)型政府價(jià)值取向?yàn)楹诵模鶕?jù)服務(wù)型政府建設(shè)的內(nèi)在邏輯，構(gòu)建服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估的內(nèi)容結(jié)構(gòu)，包括產(chǎn)出維度的服務(wù)結(jié)果、投入維度的服務(wù)能力、行為維度的服務(wù)過(guò)程等三個(gè)方面。［22］第四，在評(píng)估模式選擇上，我國(guó)地方政府探索形成了“與目標(biāo)責(zé)任制相結(jié)合、與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展指標(biāo)相結(jié)合、以督查驗(yàn)收重點(diǎn)工作為主、以加強(qiáng)機(jī)關(guān)效能建設(shè)為目標(biāo)、以公眾評(píng)議為主要方式、政府績(jī)效第三方評(píng)價(jià)”等6種績(jī)效評(píng)估模式。［23］從服務(wù)型政府“公民本位”、“服務(wù)至上”等核心價(jià)值理念出發(fā)，理論界對(duì)上述政府績(jī)效評(píng)估模式褒貶不一。彭向剛(2012)認(rèn)為，“以機(jī)關(guān)效能建設(shè)為目標(biāo)、以公眾評(píng)議為主要方式、以社會(huì)服務(wù)承諾制為主要內(nèi)容、以第三方評(píng)價(jià)為主”的政府績(jī)效評(píng)估模式，一定程度上體現(xiàn)了服務(wù)型政府的價(jià)值理念和建設(shè)要求，如對(duì)社會(huì)服務(wù)承諾制進(jìn)行評(píng)估，社會(huì)服務(wù)的實(shí)現(xiàn)程度是判定政府績(jī)效評(píng)估水平高低的重要參數(shù)。［24］楊宏山(2012)從價(jià)值導(dǎo)向維度，將績(jī)效評(píng)估分為以提升政府執(zhí)行力為核心的內(nèi)部控制模式、以提升公眾滿意度為導(dǎo)向的外部責(zé)任模式，但是缺乏外部責(zé)任約束的內(nèi)部控制模式，容易導(dǎo)致公共利益受損、公信力下降;依托公眾參與和民意測(cè)評(píng)的外部責(zé)任模式，容易造成主觀評(píng)價(jià)與公共服務(wù)實(shí)際績(jī)效之間存在差異。因此，提出兼顧產(chǎn)出效率和公眾滿意度的復(fù)合型績(jī)效評(píng)估模式，通過(guò)績(jī)效合同和民意測(cè)評(píng)兩種方式，形成“內(nèi)部控制”和“外部責(zé)任”雙重評(píng)估機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政府執(zhí)行力和公信力相統(tǒng)一。［25］

堅(jiān)持以改善民生為重點(diǎn)、創(chuàng)新社會(huì)管理為基礎(chǔ)的社會(huì)建設(shè)，是我國(guó)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要目標(biāo)和手段。要求政府切實(shí)加強(qiáng)并積極回應(yīng)公眾在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、就業(yè)、收入分配等方面的民生需求，是推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)型的重要手段。不同于衡量經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的量化標(biāo)準(zhǔn)，政府民生服務(wù)供給的對(duì)象是公眾，其績(jī)效水平的測(cè)量是以公眾滿意度為基礎(chǔ)，且在我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估的實(shí)踐中，“重經(jīng)濟(jì)、輕社會(huì)”一定程度上扭曲了政府績(jī)效評(píng)估的價(jià)值取向。因此，從社會(huì)建設(shè)視角加強(qiáng)政府的績(jī)效評(píng)估具有理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。從文獻(xiàn)梳理發(fā)現(xiàn)，以社會(huì)建設(shè)為中心的政府績(jī)效評(píng)估尚處于起始階段，無(wú)論在理論上，還是實(shí)踐領(lǐng)域，都沒(méi)有得到廣泛的關(guān)注。

三、基于社會(huì)建設(shè)視角政府績(jī)效評(píng)估的指標(biāo)體系與方法

能否構(gòu)建合理有效的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系、運(yùn)用科學(xué)的評(píng)估方法，是決定政府績(jī)效評(píng)估水平高低的重要因素。從國(guó)內(nèi)政府績(jī)效評(píng)估的指標(biāo)體系研究來(lái)看，經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)數(shù)量較多、權(quán)重較高，社會(huì)發(fā)展指標(biāo)數(shù)量較少、權(quán)重過(guò)低，這是績(jī)效評(píng)估實(shí)踐中存在的突出問(wèn)題。這種現(xiàn)象一定程度上與我國(guó)長(zhǎng)期重視經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，忽視社會(huì)事業(yè)發(fā)展的行政理念有關(guān)。

(一)社會(huì)建設(shè)視角政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系

陳天祥(2009)根據(jù)十七大報(bào)告中有關(guān)社會(huì)建設(shè)的內(nèi)容，構(gòu)建了政府社會(huì)建設(shè)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系，具體包括教育發(fā)展與教育公平、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)與分配公平、公共安全與社會(huì)管理等5大領(lǐng)域，投入、管理過(guò)程、產(chǎn)出及結(jié)果三個(gè)維度構(gòu)成的15個(gè)二級(jí)指標(biāo)，以及政府教育支出占GDP比重、教育公平的實(shí)現(xiàn)程度，政府社會(huì)保障支出占財(cái)政支出比重、社會(huì)保障政策的穩(wěn)定性與連續(xù)性，政府衛(wèi)生支出占GDP比重、人均期望壽命，公共安全與社會(huì)管理財(cái)政支出水平、政府公共安全監(jiān)管體系建設(shè)，政府就業(yè)與再就業(yè)財(cái)政投入、公共就業(yè)服務(wù)體系建設(shè)、公眾滿意度等67個(gè)三級(jí)指標(biāo)。張占斌(2009)構(gòu)建了地方政府社會(huì)建設(shè)績(jī)效考核指標(biāo)體系，包括勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)分配、社會(huì)保障、人力資源、科學(xué)技術(shù)、文體藝術(shù)、衛(wèi)生保健、居民生活、社會(huì)安全等9個(gè)領(lǐng)域?qū)樱?52個(gè)定量指標(biāo)和變化率指標(biāo)組成的指標(biāo)層。其中126個(gè)定量指標(biāo)測(cè)度某地當(dāng)年各項(xiàng)指標(biāo)的實(shí)際數(shù)量，126個(gè)變化率指標(biāo)測(cè)度某項(xiàng)指標(biāo)的縱向年度變化、橫向不同地方的差異比較。孫洪敏(2011)從民生建設(shè)視角，認(rèn)為城鎮(zhèn)居民人均實(shí)際可支配收入及增長(zhǎng)率、恩格爾系數(shù)、人均居住面積、居民社會(huì)保障和社會(huì)福利享有度、居民就業(yè)率、城鎮(zhèn)登記失業(yè)率、醫(yī)療及社會(huì)保障覆蓋面、困難群體救助范圍、義務(wù)教育普及率、生態(tài)環(huán)境和歷史文物保護(hù)程度等指標(biāo)，應(yīng)在地方政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系中占據(jù)重要位置，從行政管理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定、教育科技、生活質(zhì)量、生態(tài)環(huán)境等6個(gè)領(lǐng)域?qū)?，?gòu)建了66個(gè)評(píng)估指標(biāo)。［26］李曉壯(2012)構(gòu)建了地方政府社會(huì)建設(shè)績(jī)效滿意度評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，分為民生社會(huì)事業(yè)、社會(huì)管理、社會(huì)規(guī)范等3個(gè)維度，包括義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、社會(huì)治安、保護(hù)環(huán)境、司法公正、社會(huì)誠(chéng)信等12個(gè)指標(biāo)。

從現(xiàn)有指標(biāo)體系來(lái)看，服務(wù)型政府的理念并沒(méi)有深入和廣泛地影響政府績(jī)效評(píng)估體系創(chuàng)新(楊宇謙，2011)，［27］服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估面臨評(píng)估制度不完善、多元評(píng)估主體缺乏、評(píng)估信息不對(duì)稱、評(píng)估價(jià)值扭曲等制度環(huán)境約束，所構(gòu)建的評(píng)估指標(biāo)體系以定量指標(biāo)為主，反映公眾服務(wù)滿意度的主觀性指標(biāo)不足，指標(biāo)遴選缺乏嚴(yán)格的程序，隨意性較大，導(dǎo)致評(píng)估結(jié)果的科學(xué)性受到質(zhì)疑。

(二)社會(huì)建設(shè)視角政府績(jī)效評(píng)估方法

在政府績(jī)效評(píng)估的方法方面，除傳統(tǒng)的“3E(4E)”評(píng)價(jià)法、標(biāo)桿管理法、平衡記分卡、層次分析法等外，學(xué)者們開(kāi)始采用模糊DEA模型、貝葉斯網(wǎng)絡(luò)模型、結(jié)構(gòu)方程模型等開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)。高樹(shù)彬(2011)研究了基于模糊DEA的服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)價(jià)方法及其評(píng)價(jià)流程，首先引入L-R模糊數(shù)將定性評(píng)價(jià)指標(biāo)的評(píng)價(jià)語(yǔ)言轉(zhuǎn)換成對(duì)應(yīng)的三角模糊數(shù)，然后應(yīng)用α-FC2R模型來(lái)計(jì)算各DUM的績(jī)效評(píng)價(jià)指數(shù)，進(jìn)而確定各 DUM 的績(jī)效好壞。［28］陸志鵬(2009)建立了一種基于民生視角的政府績(jī)效評(píng)價(jià)灰色貝葉斯網(wǎng)絡(luò)模型，以民生指標(biāo)作為網(wǎng)絡(luò)的要素，有效地避免了以政府為主體、自上而下的績(jī)效評(píng)價(jià)所導(dǎo)致的道德風(fēng)險(xiǎn)，較好地解決了信息不完全情況下的政府績(jī)效評(píng)價(jià)問(wèn)題，為從民生角度測(cè)評(píng)政府部門(mén)績(jī)效提供了一種新的研究方法、思路和定量分析工具。［29］李曉壯(2012)采用公民滿意度的主觀測(cè)量方式，構(gòu)建地方政府社會(huì)建設(shè)績(jī)效滿意度結(jié)構(gòu)方程模型，并以成都市為例進(jìn)行實(shí)證研究?？梢?jiàn)，政府績(jī)效評(píng)估的方法日趨多元化、技術(shù)化，但在涉及政府部門(mén)具體服務(wù)績(jī)效測(cè)評(píng)時(shí)，需要考慮不同方法的針對(duì)性和適用性。

四、研究述評(píng)與展望

努力建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府，是我國(guó)深化行政體制改革過(guò)程中政府職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)任務(wù)。同時(shí)，在改善民生和創(chuàng)新管理中加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)，是我國(guó)貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要內(nèi)容，體現(xiàn)了社會(huì)公正、公平的價(jià)值理念。在價(jià)值理念、目標(biāo)任務(wù)維度上，以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)和服務(wù)型政府，二者具有高度的一致性。在績(jī)效層面，構(gòu)建以改善民生為重點(diǎn)、公共服務(wù)供給為主要內(nèi)容的政府績(jī)效評(píng)估制度，是推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)的重要手段。近年來(lái)，建設(shè)服務(wù)型政府、政府績(jī)效評(píng)估、社會(huì)建設(shè)等成為公共管理研究的焦點(diǎn)問(wèn)題，全面客觀地評(píng)價(jià)社會(huì)建設(shè)和政府的公共服務(wù)績(jī)效，提高政府公共服務(wù)供給效率、增強(qiáng)政府公共服務(wù)供給與公眾需求間的回應(yīng)性，顯得尤為重要。理論界圍繞著服務(wù)型政府、地方政府社會(huì)建設(shè)績(jī)效評(píng)估，展開(kāi)了相關(guān)的研究。但現(xiàn)有研究存在以下不足:第一，以服務(wù)型政府、社會(huì)建設(shè)為主題的績(jī)效評(píng)估研究成果數(shù)量不足，從公民本位、服務(wù)至上等理念出發(fā)，研究服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估的文獻(xiàn)較少。社會(huì)建設(shè)思想盡管在20世紀(jì)前期就已出現(xiàn)，但直到2000年以后，才開(kāi)始出現(xiàn)在黨和政府的政策文件中，并被賦予新的時(shí)代涵義，進(jìn)入公眾視野。直接以社會(huì)建設(shè)為主題的績(jī)效評(píng)估文獻(xiàn)僅有幾篇。第二，研究成果以理論層面探討為主，缺乏相關(guān)的實(shí)證研究。長(zhǎng)期以來(lái)，GDP增長(zhǎng)成為衡量政府績(jī)效的關(guān)鍵指標(biāo)，政府在社會(huì)領(lǐng)域的財(cái)政投入不足，服務(wù)型政府作為一種執(zhí)政理念，意在強(qiáng)調(diào)公民本位、公共服務(wù)是政府的核心職責(zé)所在，各級(jí)政府應(yīng)在職能上突出公共服務(wù)供給。但在現(xiàn)有官員政績(jī)考核體制下，GDP增長(zhǎng)仍占據(jù)重要地位，使得服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型緩慢?，F(xiàn)有文獻(xiàn)集中于從理論上探討服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估與以往政府績(jī)效評(píng)估的異同，缺少以公共服務(wù)為主題的政府績(jī)效評(píng)估實(shí)踐。第三，缺少探討社會(huì)建設(shè)與服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估相關(guān)性的文獻(xiàn)。社會(huì)建設(shè)涵蓋的內(nèi)容較為廣泛，但在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)階段，民生服務(wù)需求是社會(huì)建設(shè)的重點(diǎn)，即重在加強(qiáng)與公眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)領(lǐng)域的建設(shè)，在目標(biāo)理念上與服務(wù)型政府相吻合。

總體而言，從績(jī)效評(píng)估維度開(kāi)展社會(huì)建設(shè)、服務(wù)型政府的研究尚處于起始階段，理論上關(guān)注度不夠，實(shí)踐中的付諸實(shí)施尚有一段距離。本文認(rèn)為進(jìn)一步的研究應(yīng)圍繞以下主題展開(kāi):由于政府公共服務(wù)供給涉及的內(nèi)容廣泛、改善民生和社會(huì)管理創(chuàng)新為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)體系龐雜，在社會(huì)公正、公平的價(jià)值理念約束下，部分服務(wù)績(jī)效難以量化，因此，一是要深入研究社會(huì)建設(shè)與服務(wù)型政府的關(guān)系問(wèn)題;二是在明確社會(huì)建設(shè)、服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估結(jié)構(gòu)要素基礎(chǔ)上，構(gòu)建具有較高信度和效度的績(jī)效測(cè)評(píng)指標(biāo)體系;三是如何將理論研究成果轉(zhuǎn)化為具有可操作性的研究工具，開(kāi)展實(shí)證調(diào)查，以此推動(dòng)我國(guó)服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型和社會(huì)建設(shè)事業(yè)的發(fā)展。

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