王 琦

（山西大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，山西太原030006）

改革開放以來，隨著我國法治建設(shè)進程的加快，我國在行政法治建設(shè)方面也取得了長足的進步，有效地保護了人民群眾的合法權(quán)益，保證了人民當(dāng)家做主的權(quán)利。但是，由于長期以來“人治”習(xí)慣的影響，加之我國正處于社會轉(zhuǎn)型時期，法律制度尚不健全等原因，一些行政執(zhí)法部門在執(zhí)法過程中還不同程度地存在多頭執(zhí)法、有法不依、執(zhí)法不公等問題，解決這些問題是我國依法行政中一個迫切的任務(wù)。

一、行政執(zhí)法過程中存在的問題

1.多頭執(zhí)法。當(dāng)前，我國行政執(zhí)法機構(gòu)設(shè)置混亂，各個執(zhí)法主體職責(zé)不清并缺乏相應(yīng)的協(xié)調(diào)機制，使得不同行政執(zhí)法部門在行政執(zhí)法過程中對同一事務(wù)或行政相對人都進行直接的管理，存在交叉執(zhí)法、重復(fù)管理的情形。從表面上看，雖然各個行政執(zhí)法部門進行管理的角度有一定差異，但是管理內(nèi)容卻大同小異；另外不同的行政執(zhí)法部門分管不同的行政審批和許可權(quán)，行政相對人在辦事的過程中就必須和不同的執(zhí)法部門打交道，接受不同執(zhí)法部門的監(jiān)管。這樣不僅造成公共資源的浪費，同時也給行政相對人增加了負擔(dān)。

2.粗暴執(zhí)法。目前，我國行政執(zhí)法隊伍素質(zhì)還有待提高。一些執(zhí)法人員缺乏執(zhí)法所必備的道德素質(zhì)、文化素質(zhì)和法律素質(zhì)，在執(zhí)法過程中存在言語生硬、行為粗暴等執(zhí)法問題。行政相對人到行政機關(guān)辦理相關(guān)事宜，總會遭遇“門難進、臉難看、話難聽、事難辦”的情況；另外一些行政執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中還存在行為粗暴等問題，行政執(zhí)法人員與行政相對人因為一些小事頻發(fā)沖突。這些都對行政相對人的合法權(quán)益造成了損害，影響了行政執(zhí)法機關(guān)形象。

3.有法不依。一些地方和行政執(zhí)法部門存在政令不暢、有令不行、有禁不止的現(xiàn)象。一些執(zhí)法人員法治觀念淡薄，利用手中的職權(quán)，大搞權(quán)力商品化和權(quán)錢交易，使得人們在生活中遇到難題時，首先考慮的不是通過法律解決，而是通過一些“潛規(guī)則”解決，行政執(zhí)法人員未能真正做到依法辦事。這種情況嚴重影響了我國法律的權(quán)威和依法治國的進程。

4.執(zhí)法犯法。當(dāng)前，我國關(guān)于行政執(zhí)法的立法工作還不夠完善，存在一些立法不全面或者立法過于原則籠統(tǒng)的情形。此外，我國還未建立嚴格的執(zhí)法責(zé)任制、執(zhí)法追究制度和賠償?shù)戎贫龋茨軐π姓?zhí)法人員的執(zhí)法行為進行有效的監(jiān)督，使得一些執(zhí)法人員手中擁有的權(quán)力變成了個人牟取利益的工具，在執(zhí)法過程中執(zhí)法犯法現(xiàn)象屢屢發(fā)生。這種情況的存在嚴重地損害了公共利益，損害了行政相對人的利益，影響了行政機關(guān)的形象。

5.執(zhí)法不公。目前我國正處于經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵期，為了應(yīng)對各種突發(fā)的情況，法律賦予了行政執(zhí)法機關(guān)較大的自由裁量權(quán)，再加上我國一些行政執(zhí)法機關(guān)在執(zhí)法過程中還存在一定程度的“人治”色彩，導(dǎo)致了不同的行政執(zhí)法主體會根據(jù)不同的執(zhí)法依據(jù)對同一行為做出不同的處罰結(jié)果或根據(jù)行政相對人不同而給予不同的處罰等執(zhí)法不公的現(xiàn)象。這一現(xiàn)象的存在使公眾對執(zhí)法嚴肅性提出了疑問。

二、行政執(zhí)法過程中存在問題的解決對策

1.完善行政執(zhí)法體制。（1）調(diào)整行政執(zhí)法部門之間的橫向權(quán)力配置，歸并相關(guān)部門職能，組建職權(quán)相對集中的行政執(zhí)法管理機構(gòu)。進一步完善綜合執(zhí)法體制建設(shè)，對現(xiàn)有行政執(zhí)法職能相近、交叉、重復(fù)的部門進行合并，擴大綜合性的執(zhí)法部門職能。綜合執(zhí)法體制的完善就是進一步調(diào)整法律、法規(guī)關(guān)于行政處罰及其主體資格的規(guī)定，實現(xiàn)審批、收費與處罰的分離，涉及市容環(huán)衛(wèi)、工商管理、城市規(guī)劃、市政、環(huán)保等部門的全部或部分行政處罰權(quán)，而不再履行審批、收費等職能，以避免重審批、輕監(jiān)察、以收代管、以收代罰等問題。（2）調(diào)整行政執(zhí)法部門的縱向權(quán)力配置，理順各自內(nèi)部的管理體系。一是要合理設(shè)置內(nèi)部機構(gòu)，提高執(zhí)法效力和權(quán)威。行政執(zhí)法機構(gòu)設(shè)置要遵循科學(xué)、合理、經(jīng)濟、高效、權(quán)威的原則，從實際出發(fā)，因地制宜，因事制宜，避免職責(zé)交叉重復(fù)、效率低下、監(jiān)管乏力。二是要減少行政執(zhí)法層次，適當(dāng)下移執(zhí)法重心。嚴格規(guī)定行政執(zhí)法機構(gòu)限額、各級人員編制總額和各部門編制人數(shù)，規(guī)定機構(gòu)層次，減少科層級數(shù)，這樣既節(jié)約了辦公經(jīng)費，又提高了執(zhí)法能力。三是推行執(zhí)法責(zé)任制。明確執(zhí)法機關(guān)的法定職責(zé)，規(guī)范執(zhí)法主體的行為；加強內(nèi)部監(jiān)督，落實各級領(lǐng)導(dǎo)、各執(zhí)法部門、各個執(zhí)法環(huán)節(jié)的執(zhí)法責(zé)任。

2.提高行政執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)。（1）完善行政執(zhí)法隊伍制度建設(shè)。第一，嚴錄用。對要進入行政執(zhí)法隊伍的人員進行嚴格的挑選，確認其資格，完善考試錄用制度，并挑選社會優(yōu)秀人才進入行政執(zhí)法隊伍，提高執(zhí)法隊伍執(zhí)法能力。第二，保晉升。根據(jù)執(zhí)法隊伍人員的能力以及綜合素質(zhì)，按照公開、平等、公正的原則，提拔任用干部，使得真正有才能的執(zhí)法人員得到提拔。第三，敞出口。嚴格落實考核、辭職、辭退和退休制度，完善行政執(zhí)法機關(guān)新陳代謝機制，使得新人才不斷注入行政執(zhí)法隊伍。（2）更新行政執(zhí)法理念。第一，樹立為人民服務(wù)的理念。人民是國家的主人，行政執(zhí)法機關(guān)執(zhí)法工作的出發(fā)點和落腳點應(yīng)該把人民群眾的根本利益放在首位。第二，樹立法治觀念。行政執(zhí)法人員在執(zhí)法的過程中必須嚴格按照法律、法規(guī)的規(guī)定行使職權(quán)，以現(xiàn)代法治精神對執(zhí)法行為進行自律，避免執(zhí)法過程中的隨意性。（3）建立和完善培訓(xùn)制度。加強對行政人員的法律知識、業(yè)務(wù)知識的培訓(xùn)，行政執(zhí)法人員必須懂法，對行政執(zhí)法人員的培訓(xùn)既要包括有關(guān)行政執(zhí)法的法律、法規(guī)、規(guī)章等，還應(yīng)包括行政執(zhí)法的基本理論和一般原理，使得培訓(xùn)制度法制化、常態(tài)化。

3.完善立法工作。（1）加快立法建設(shè)步伐，改變我國行政執(zhí)法立法不足的情況。首先，制定《行政程序法》，用程序去制約行政權(quán)；其次，適應(yīng)市場經(jīng)濟需要，把國家有關(guān)的政策升為法律法規(guī)，使得政策法律化，改變有些行政執(zhí)法工作無法可依的現(xiàn)狀。（2）改進立法工作。首先，對法律、法規(guī)中規(guī)定的較為原則、籠統(tǒng)的法律法規(guī)進行細化，使得法律、法規(guī)更有科學(xué)性和操作性；其次，加強對法律、法規(guī)、規(guī)章、條例的解釋工作，避免行政執(zhí)法過程的盲目性和任意性。（3）處理好立法數(shù)量和質(zhì)量的關(guān)系。立法數(shù)量過多過快的增長，會嚴重影響到執(zhí)法的效果。立法并非越多越好，如果處理不好立法數(shù)量與質(zhì)量的關(guān)系，就會使得立法狀態(tài)與執(zhí)法效果失衡。在立法過程中，我們應(yīng)控制立法數(shù)量，保證立法的質(zhì)量，使得立法與執(zhí)法同步協(xié)調(diào)。

4.完善行政執(zhí)法監(jiān)督制度。（1）完善信息公開制度。除法律法規(guī)規(guī)定予以保密的信息之外，凡是涉及到與行政執(zhí)法有關(guān)的信息都應(yīng)該向社會公開，任何公民或組織可以依據(jù)需要進行查閱。行政執(zhí)法機關(guān)應(yīng)做好相關(guān)信息的公開，將信息公開視為自己的責(zé)任和義務(wù)，讓廣大人民群眾可以了解關(guān)于自己或公共利益的有關(guān)信息，對行政執(zhí)法機關(guān)的工作進行監(jiān)督。（2）加強行政執(zhí)法的內(nèi)部監(jiān)督機制。建立行政執(zhí)法監(jiān)督機構(gòu)，并賦予行政執(zhí)法監(jiān)督機構(gòu)較高的獨立性和權(quán)威性，保證其獨立開展監(jiān)督工作，不受同級黨政機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)的干擾，實現(xiàn)執(zhí)法與執(zhí)法監(jiān)督職能的分離。（3）加強行政執(zhí)法外部監(jiān)督機制。一是要通過黨的紀律檢查委員會進行監(jiān)督，接受公民對黨員行政工作人員違法亂紀行為的控告和申訴，對違法亂紀人員予以處分。二是要加強人大的監(jiān)督。在人大常委會中設(shè)立專門負責(zé)行政執(zhí)法監(jiān)督的機構(gòu)，為人大監(jiān)督職能的發(fā)揮提供組織上的保證，確保人大的監(jiān)督行政執(zhí)法工作的經(jīng)常性及有效性。三是要加強社會輿論監(jiān)督。加強新聞輿論的監(jiān)督，建立完善的新聞法律制度，擴大新聞輿論的監(jiān)督范圍，擴大新聞輿論監(jiān)督的廣度和力度，保證新聞輿論監(jiān)督的真實性和權(quán)威性。